齊行抗

作者單位：徐州市賈汪區(qū)財(cái)政局

一、研究意義

“郡縣治，天下安”?？h市級(jí)政府治理是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)?？h市級(jí)財(cái)政承擔(dān)著本地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展重要職能，縣市級(jí)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行是本地經(jīng)濟(jì)安全持續(xù)發(fā)展的保障。近年來(lái)，個(gè)別市縣出現(xiàn)拖欠教師工資社?，F(xiàn)象，民生欠賬暴露，以點(diǎn)涉面事件突發(fā)，政治影響嚴(yán)重大于經(jīng)濟(jì)影響，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是繼政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之后的又一重大風(fēng)險(xiǎn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）提出，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患。2022年以來(lái)，面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和全國(guó)范圍不斷疫情沖擊，縣市級(jí)經(jīng)濟(jì)受到較大不利影響，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇，研究探討縣市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，2022年是國(guó)家財(cái)政體制改革的重要窗口期，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)﹝2022﹞20號(hào)），旨在健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)縣市級(jí)政府公共服務(wù)保障能力，防范基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。江蘇省作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)第二大省，研究其所轄縣市區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有較好的政策研究意義。

二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概念與分類

一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是指特定的不利事件，或危險(xiǎn)事故，或有害意外等發(fā)生的可能性，這些可能性與后果產(chǎn)生的組合。通過(guò)CNKI文獻(xiàn)檢索，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尚無(wú)統(tǒng)一的學(xué)術(shù)認(rèn)識(shí)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有廣義和狹義之分，狹義財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指“財(cái)政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財(cái)政資金遭受損失和財(cái)政運(yùn)行遭到破壞的可能性”；廣義財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指“政府在財(cái)政分配活動(dòng)過(guò)程中，由于財(cái)政政策、制度、手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，而給政府進(jìn)一步的財(cái)政活動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的各種潛在危害的可能性”。筆者基于上述廣義財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概念，結(jié)合當(dāng)前財(cái)政工作實(shí)踐，認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要集中在三個(gè)方面：預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)庫(kù)庫(kù)款支付風(fēng)險(xiǎn)。

（一）預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。從地方預(yù)決算公開(kāi)信息看，縣市級(jí)財(cái)政按照法定要求，四本預(yù)算保持總體收支平衡。實(shí)際上，縣市級(jí)政府的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模較小，政府性基金預(yù)算?？顚Ｓ?，社會(huì)保障預(yù)算較為獨(dú)立，與基層財(cái)政密切相關(guān)的一般公共預(yù)算收支更具有研究意義。在收支平衡的要求下，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更多地反映在一般公共預(yù)算收支結(jié)構(gòu)上。

一般公共預(yù)算總收入包括一般公共預(yù)算收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入、一般債券轉(zhuǎn)貸收入、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動(dòng)用、調(diào)入資金等。一般公共預(yù)算收入和上級(jí)補(bǔ)助收入相對(duì)穩(wěn)定，是縣區(qū)級(jí)財(cái)政收入主要來(lái)源。一般債券轉(zhuǎn)貸收入、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動(dòng)用、調(diào)入資金等多為一次性因素，相對(duì)缺乏持續(xù)性。從近年地方預(yù)決算公開(kāi)信息看，一次性收入占財(cái)政總收入比重呈現(xiàn)增長(zhǎng)快、占比高、不穩(wěn)定等特點(diǎn)，地市級(jí)財(cái)政面臨著收入保障風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)力保障能力是衡量地區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的重要指標(biāo)。一般認(rèn)為，財(cái)力保障能力有三個(gè)口徑：一是地方綜合財(cái)力口徑，用本級(jí)收入、上級(jí)補(bǔ)助、下級(jí)上解收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動(dòng)用、調(diào)入資金等，減去上解支出、補(bǔ)助下級(jí)后的金額；二是寬口徑財(cái)力，用本級(jí)收入、上級(jí)補(bǔ)助、下級(jí)上解收入，減去上解支出、補(bǔ)助下級(jí)后的余額；三是窄口徑財(cái)力，用本級(jí)收入、下級(jí)上解收入、稅收返還（上級(jí)補(bǔ)助部分）、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付（上級(jí)補(bǔ)助部分），減去上解支出、補(bǔ)助下級(jí)后的余額。

一般公共預(yù)算總支出中，剛性支出占財(cái)政支出的比重大小，直接影響縣市級(jí)財(cái)政的“騰挪”空間，降低了地方財(cái)政支出的靈活性。剛性支出越大，如“三?！敝С觥⒄畟断⒅С?、隱性債務(wù)化解支出等固定支出占比越大，政府用于救災(zāi)防疫等應(yīng)急支出、用于支持鄉(xiāng)村振興、節(jié)能環(huán)保以及地方發(fā)展等重大支出就越難以保障，財(cái)政支出保障風(fēng)險(xiǎn)加大?！叭！敝С?、政府債券付息支出、隱性債務(wù)化解支出等剛性支出占上述三個(gè)口徑財(cái)力的比例成為衡量地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的重要指標(biāo)。理論上，剛性支出占地方綜合財(cái)力、寬口徑財(cái)力、窄口徑財(cái)力均應(yīng)小于100%。實(shí)際上，對(duì)于部分發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，剛性支出占窄口徑財(cái)力出現(xiàn)大于100%，甚至剛性支出占寬口徑財(cái)力大于100%情況，這些地區(qū)或?qū)⒚媾R著較為嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

從公開(kāi)的地方政府預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表看，地方財(cái)政收支總體平衡，這主要是基于以收定支的預(yù)算管理模式。當(dāng)財(cái)政支出大于綜合財(cái)力時(shí)，超出財(cái)力的支出無(wú)法以預(yù)算支出的形式體現(xiàn)，部分地區(qū)通過(guò)暫付款長(zhǎng)期掛賬處理，形成隱性赤字。因此，暫付款在一定程度上反映無(wú)預(yù)算支出情況，造成財(cái)政收支失衡風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

2021年12月底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額30.47萬(wàn)億元，較2016年增長(zhǎng)約100%，平均增速保持在兩位數(shù)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近些年地方政府債券到期還本付息金額較快增長(zhǎng)，2021年償還本金約為26685億元，支付政府債務(wù)利息9280億元。由于地方政府債券到期還本可以依靠發(fā)行再融資債券實(shí)現(xiàn)借新還舊，較大程度上緩解了當(dāng)前縣市級(jí)政府償債壓力，但利息支出仍需要地方財(cái)政自身收入來(lái)支付。公開(kāi)資料顯示，近些年償債利息占地方綜合財(cái)力比重逐步提高。2021年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出中一般債務(wù)付息支出占比為2.2%，政府性基金預(yù)算支出中專項(xiàng)債務(wù)付息支出占比達(dá)到4.2%。2021年，江蘇省一般公共預(yù)算支出中一般債務(wù)付息支出占比為1.66%，政府性基金預(yù)算支出中專項(xiàng)債務(wù)付息支出占比為2.81%，兩者均低于全國(guó)整體水平。

考慮到隱性債務(wù)的普遍高成本性和權(quán)重占比，部分地方政府面臨的償債壓力或更大。同時(shí)，相比于債務(wù)還本付息支出，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)警惕。從當(dāng)前看，積極的財(cái)政政策伴隨著地方政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模的持續(xù)增加，未來(lái)的債務(wù)發(fā)行規(guī)模、還本付息支出還將繼續(xù)擴(kuò)大，大部分債務(wù)支出將由縣市級(jí)政府承擔(dān)，在地方財(cái)力增長(zhǎng)放緩的情況下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平將進(jìn)一步放大。

（三）國(guó)庫(kù)庫(kù)款支付風(fēng)險(xiǎn)

政府預(yù)算收支活動(dòng)體現(xiàn)為庫(kù)款資金的流入流出，反映財(cái)政預(yù)算收支活動(dòng)的結(jié)果。財(cái)政庫(kù)款保障水平是財(cái)政庫(kù)款余額占期間庫(kù)款流出金額的比例，可以較好地反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平。

財(cái)政部衡量庫(kù)款保障水平的指標(biāo)為“月末庫(kù)款凈額/截至本月末的年度內(nèi)月均庫(kù)款流出金額”。庫(kù)款保障水平應(yīng)在合理區(qū)間受到控制，避免產(chǎn)生過(guò)高的庫(kù)款保障水平或過(guò)低的庫(kù)款保障水平，過(guò)高的庫(kù)款保障水平反映資金效用沒(méi)能得到合理使用，過(guò)低的庫(kù)款水平反映地方庫(kù)款調(diào)度不足，存在一定的支付風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)階段，各級(jí)財(cái)政財(cái)政部門更加強(qiáng)化庫(kù)款監(jiān)測(cè)，科學(xué)調(diào)度，努力使庫(kù)款保障水平處于安全區(qū)間。理論上，庫(kù)款保障水平的安全區(qū)間可根據(jù)最佳現(xiàn)金持有量的隨機(jī)模式（H=3R-2L）確定參考范圍（0.3，1.8），最佳的庫(kù)款保障水平可維持在0.8。庫(kù)款規(guī)模和保障水平大于1.8的地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政資金的保值增值。庫(kù)款保障水平小于0.3的地區(qū)，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)庫(kù)款保障風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，避免發(fā)生庫(kù)款支付風(fēng)險(xiǎn)。庫(kù)款應(yīng)保持必要最低余額，用于人員經(jīng)費(fèi)、日常公用費(fèi)、醫(yī)療社保繳費(fèi)、政府購(gòu)買服務(wù)及各類應(yīng)急支出等。

三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

根據(jù)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及構(gòu)成，其評(píng)價(jià)可從三個(gè)方面開(kāi)展：預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)、庫(kù)款支付風(fēng)險(xiǎn)（表1）。

表1 地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)及說(shuō)明

（一）預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)

衡量預(yù)算收支結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)包括：財(cái)政自給率、一次性收入占比、人均財(cái)力等。財(cái)政自給率是指本級(jí)一般公共預(yù)算收入占一般公共預(yù)算支出的比重，數(shù)值越大，自我保障能力越強(qiáng)，數(shù)值越小，自我保障能力越低。自我保障能力較低地區(qū)，在上級(jí)補(bǔ)助收入相對(duì)穩(wěn)定的情況下，面臨更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一次性收入是財(cái)政收入中變動(dòng)性較強(qiáng)、缺乏可持續(xù)的收入，主要是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金動(dòng)用、調(diào)入資金等。用一次性收入占綜合財(cái)力的比重衡量地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，比重越高，財(cái)政運(yùn)行越不穩(wěn)定，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越大；反之，越小。人均財(cái)力代表地區(qū)可以提供的基本公共服務(wù)的水平。在國(guó)家共同富裕的背景下，人均財(cái)力較低地區(qū)縮小與較高地區(qū)的差距是地方政府的政治訴求。在此情況下，地方政府努力提高基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大支出規(guī)模，將增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)債務(wù)收入占比和政府債務(wù)率衡量。債務(wù)收入占比，即當(dāng)年債務(wù)收入占財(cái)政總收入的比重，比重越大，地方政府未來(lái)面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。在目前債務(wù)管理模式下，有些到期政府債務(wù)是通過(guò)再融資方式借新還舊，因此衡量當(dāng)年債務(wù)收入時(shí)不考慮當(dāng)期到期債務(wù)影響，而是用新增債務(wù)收入衡量當(dāng)年債務(wù)收入。政府債務(wù)率，即政府債務(wù)余額（本文所用政府債務(wù)余額均指政府顯性債務(wù)余額）占綜合財(cái)力的比重，政府債務(wù)率越高，代表政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高，否則越低。

（三）庫(kù)款支付風(fēng)險(xiǎn)

庫(kù)款支付風(fēng)險(xiǎn)一般用庫(kù)款保障水平衡量。本文用是否發(fā)生庫(kù)款保障風(fēng)險(xiǎn)事件來(lái)評(píng)價(jià)。若某地區(qū)公開(kāi)報(bào)道庫(kù)款支付存在困難或問(wèn)題，認(rèn)為發(fā)生庫(kù)款保障風(fēng)險(xiǎn)事件；若未報(bào)道，則未發(fā)生庫(kù)款保障風(fēng)險(xiǎn)事件。不排除存在地方政府發(fā)生庫(kù)款支付困難或問(wèn)題而未公開(kāi)報(bào)道的情況。

四、實(shí)證分析

（一）選擇樣本

目前，江蘇省根據(jù)南北市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、梯度特征明顯的省情，將所轄市縣分為蘇北、蘇中、蘇南三大范圍。蘇北地區(qū)包括徐州、鹽城、淮安、宿遷、連云港五個(gè)省轄市；蘇中地區(qū)包括揚(yáng)州、南通、泰州三個(gè)省轄市；蘇南地區(qū)包括蘇州、無(wú)錫、常州、南京、鎮(zhèn)江五個(gè)省轄市。研究選取2020-2021年蘇南地區(qū)的常州、蘇中地區(qū)的揚(yáng)州、蘇北地區(qū)的徐州等三個(gè)地級(jí)市及所轄縣市區(qū)共50個(gè)樣本，不含市本級(jí)及所屬功能區(qū)（消除極值影響）。相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于江蘇省預(yù)決算公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)。

（二）數(shù)據(jù)處理

為增強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)之間的可比性，研究采用歸一化處理方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，消除了風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)間的量綱影響，使得樣本數(shù)據(jù)被控制在（0，1）范圍，同時(shí)減少了極值數(shù)據(jù)的干擾因素。對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的正負(fù)方向，研究對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)進(jìn)行了方向調(diào)整，統(tǒng)一調(diào)整為負(fù)向，使得單項(xiàng)指標(biāo)和指標(biāo)值合計(jì)更好反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度。

研究假設(shè)每一項(xiàng)衡量指標(biāo)同等重要，在衡量地方財(cái)政整體風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，每一項(xiàng)因素發(fā)生的可能性假設(shè)相等，各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重賦值1。樣本地區(qū)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)指標(biāo)合計(jì)，數(shù)值越大，代表樣本地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)越大，反之，越小。

（三）結(jié)果分析

1.整體風(fēng)險(xiǎn)分析。

與2020年相比，2021年整體風(fēng)險(xiǎn)降低7.87%。若不考慮其他因素，2021年國(guó)內(nèi)新冠疫情防控影響、國(guó)際貿(mào)易摩擦等重大事件對(duì)樣本地區(qū)整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)影響較2020年降低了7.87%。降低的主要因素是財(cái)政自給率風(fēng)險(xiǎn)降低6.84%，一次性收入風(fēng)險(xiǎn)降低12.13%，債務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)降低7%，政府債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)降低23.79%，人均財(cái)力風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)5.66%。兩年間樣本地區(qū)人口規(guī)模基本不變的情況下，人均財(cái)力代表的風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)為財(cái)力的相對(duì)減少。分析認(rèn)為，造成財(cái)力減少的主要因素為2020年中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助政策的退出。除抗疫特別國(guó)債外，納入一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的項(xiàng)目主要有特殊轉(zhuǎn)移支付資金和中央直達(dá)資金（表2）。

表2 2020-2021 年度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)比

2.地級(jí)市樣本分析。

從地級(jí)市樣本看，2021年整體風(fēng)險(xiǎn)較2020年降低2.85%，低于全部樣本7.87%的水平。分析認(rèn)為：一是2020年中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助政策（特殊轉(zhuǎn)移支付資金和中央直達(dá)資金等）有效地下沉到縣區(qū)層面，以樣本地區(qū)為代表的江蘇省地級(jí)市積極有效執(zhí)行了中央財(cái)政政策；二是地級(jí)市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)明顯好于整體平均水平，或是市本級(jí)及所屬功能區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、港務(wù)區(qū)等）等經(jīng)濟(jì)載體提高了地級(jí)市的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；三是地級(jí)市在不同程度集中了縣區(qū)級(jí)財(cái)力，或轉(zhuǎn)移增加了部分地區(qū)支出責(zé)任。因此，在省以下財(cái)政體制改革中，市縣區(qū)財(cái)政體制改革將是一項(xiàng)重大課題，關(guān)系縣市級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

從具體結(jié)構(gòu)看，樣本1財(cái)政自給率、人均財(cái)力、債務(wù)收入等風(fēng)險(xiǎn)程度較高，樣本19一次性收入、財(cái)政自給率、政府債務(wù)率等風(fēng)險(xiǎn)程度較高，樣本12各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在三者中普遍偏低，該地區(qū)具有較好的財(cái)政可持續(xù)性（圖1）。

圖1 2020-2021 年地級(jí)市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

以樣本地區(qū)為代表的蘇北地區(qū)財(cái)政自給能力較低，較多依賴于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；人均財(cái)力偏低，說(shuō)明蘇北地區(qū)的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足，在目前倡導(dǎo)“縣域基本公共均等化”、“社會(huì)共同富?！钡谋尘跋?，省以下財(cái)政體制改革變得更為緊迫。2022年國(guó)辦發(fā)20號(hào)文為江蘇地區(qū)縣市級(jí)財(cái)政體制改革提供了方向指引和改革契機(jī)。

從地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)看，樣本1債務(wù)收入占比較高，樣本19政府債務(wù)率較高。由于一次收入是財(cái)政總收入和綜合財(cái)力的構(gòu)成因素，剔除一次收入因素，樣本1債務(wù)收入占比最高，樣本19政府債務(wù)率最高。因此，在評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不僅要考慮債務(wù)自身因素，也應(yīng)考慮財(cái)政收入中一次性因素。債務(wù)收入和債務(wù)余額是剛性且確定的，財(cái)政收入中一次性因素是不確定的，從風(fēng)險(xiǎn)角度看兩者不匹配，一次性財(cái)政收入弱化了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平（表3）。

表3 2021 年地方政府債務(wù)情況

3.縣市級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析。

按20%的分檔比例，即5個(gè)地區(qū)為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，每年25個(gè)樣本可分為五個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，即：很低、較低、中等、較高、很高。整體風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)從低到高排列，系數(shù)越高，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性越高；反之，越小。分析發(fā)現(xiàn)，在較高風(fēng)險(xiǎn)以上等級(jí)的縣市區(qū)中，樣本1所轄縣市區(qū)占7家，樣本19所轄縣市區(qū)占4家，樣本12所轄縣市區(qū)占0家。從占比看，較高風(fēng)險(xiǎn)以上等級(jí)的縣市區(qū)占樣本1、樣本19、樣本12所轄縣區(qū)的比例分比為44%、67%、0。因此，樣本1所轄縣市區(qū)財(cái)政面臨較高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)最多，樣本19所轄縣市區(qū)財(cái)政面臨較高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)占比最高。若用樣本推測(cè)整體，蘇北、蘇中縣市級(jí)財(cái)政或面臨較高程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

按照組合風(fēng)險(xiǎn)管理理論，風(fēng)險(xiǎn)分析不僅要分析單一風(fēng)險(xiǎn)的可能和影響程度，還應(yīng)關(guān)注地區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)之間的關(guān)系和組合風(fēng)險(xiǎn)，特別是單一風(fēng)險(xiǎn)均未超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)容忍度或不顯著，但組合在一起超出整體風(fēng)險(xiǎn)容忍度的情況。如果某一方面的風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)容忍度，但因與其他風(fēng)險(xiǎn)抵消，而降低到容忍的范圍也是可接受的。如果部分樣本的整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于中低風(fēng)險(xiǎn)水平，個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)處于較高以上風(fēng)險(xiǎn)水平，也同樣值得關(guān)注，如樣本22財(cái)政自給率風(fēng)險(xiǎn)，樣本21一次收入風(fēng)險(xiǎn)，樣本11人均財(cái)力風(fēng)險(xiǎn)，樣本1債務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)，樣本19政府債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)。特別注意的是，樣本1為地級(jí)市，債務(wù)收入占比較高，應(yīng)有別于縣區(qū)級(jí)財(cái)政分析。

4.案例分析。

蘇北地區(qū)地級(jí)市和縣市級(jí)財(cái)政整體風(fēng)險(xiǎn)和組成風(fēng)險(xiǎn)均具有較高水平，對(duì)其進(jìn)行個(gè)案研究可以有效彌補(bǔ)統(tǒng)計(jì)研究的不足。樣本1下轄常住人口902.85萬(wàn)，現(xiàn)轄2市、3縣、5區(qū)、3個(gè)功能區(qū)。江蘇省現(xiàn)行省管縣的財(cái)政體制，市對(duì)所轄縣市無(wú)直接財(cái)政結(jié)算關(guān)系。3個(gè)功能區(qū)預(yù)決算工作納入市本級(jí)管理，本次研究?jī)H限于5個(gè)市轄區(qū)（樣本2-6）。在5個(gè)市轄區(qū)中，樣本2、樣本3因歷史原因具有縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，與地級(jí)市具有財(cái)政結(jié)算關(guān)系，兼具縣級(jí)和區(qū)級(jí)的財(cái)政管理模式；樣本4、樣本5、樣本6為市轄主城區(qū)，財(cái)政體制完全按照市轄區(qū)管理。因此，5個(gè)市轄區(qū)分為兩種財(cái)政管理模式：

（1）以縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理為主的市區(qū)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系。在前述五類風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)分類中，以縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理為主的樣本2、樣本3處于較高以上財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（2）以區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)管理為主的市區(qū)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系。在前述五類風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)分類中，以縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理為主的樣本4、樣本5、樣本6處于中低以下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，從樣本1所轄縣市區(qū)看，樣本7-11在兩年樣本統(tǒng)計(jì)中，均處于較高以上財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平。研究認(rèn)為，與省管縣相比，市管區(qū)更有利控制區(qū)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理為主的市轄區(qū)未能有效控制區(qū)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，或容易造成風(fēng)險(xiǎn)控制盲區(qū)，形成“省級(jí)管不著，市級(jí)不想管”的情況。

在兩年共計(jì)50個(gè)樣本中，樣本1整體風(fēng)險(xiǎn)均處于中等水平，但債務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)處于較高水平，反映樣本1最主要的風(fēng)險(xiǎn)是債務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)。2021年樣本1新增債券支出59.8億元，主要用于交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、保障性安居工程等領(lǐng)域，反映樣本1政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個(gè)領(lǐng)域較為依賴政府債務(wù)收入。同時(shí)，由于政府債務(wù)收入風(fēng)險(xiǎn)加大，政府債務(wù)率控制在中等風(fēng)險(xiǎn)水平，但接近較高水平，說(shuō)明樣本1后期政府債務(wù)收入增長(zhǎng)空間有限，或?qū)⑦M(jìn)入較低債務(wù)收入和較高政府債務(wù)率的階段，即將面臨著還本付息的支出壓力，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步加?。▓D2、圖3）。

圖2 2020 年樣本地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分布構(gòu)成圖

圖3 2021 年樣本地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分布構(gòu)成圖

五、啟示與建議

綜上分析，較高風(fēng)險(xiǎn)以上地區(qū)普遍具有財(cái)政自給能力偏低，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付不足，人均基本公共服務(wù)縣域差距較大，歷史債務(wù)較重，地區(qū)發(fā)展較多依賴債務(wù)收入等特點(diǎn)，因此，降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)需標(biāo)本兼治。

（一）中央轉(zhuǎn)移支付資金是地方補(bǔ)助收入的重要組成，中央資金分配機(jī)制直接影響著地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

目前，中央轉(zhuǎn)移支付資金包括中央直達(dá)資金、一般轉(zhuǎn)移支付資金、特殊轉(zhuǎn)移支付資金、特別國(guó)債等類型?？茖W(xué)合理的直達(dá)基層的中央財(cái)政資金是完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，建立更為科學(xué)的現(xiàn)代財(cái)政制度的客觀要求。特別年份中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立和取消應(yīng)堅(jiān)持審慎原則，防止大水漫灌，也要避免釜底抽薪，設(shè)置合理的過(guò)渡期，防范政策調(diào)整對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。財(cái)政政策制定不囿于線性思維或“0-1規(guī)劃”決策，適當(dāng)采用階梯退坡或非線性思維方式，在更多維度上優(yōu)化中央財(cái)政資金分配，形成更為科學(xué)合理的財(cái)政資金分配機(jī)制。

（二）做好市與縣區(qū)兩級(jí)經(jīng)濟(jì)資源分配，是降低市與縣區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑

與縣區(qū)政府相比，地級(jí)市具有較好的政策空間、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)載體、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)等優(yōu)勢(shì)，具有先天的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，改革平衡好市與縣區(qū)兩級(jí)經(jīng)濟(jì)資源分配，是一項(xiàng)繁重復(fù)雜而長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。地方黨委政府應(yīng)建立完善多部門、跨層級(jí)的財(cái)政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，橫向強(qiáng)化部門之間合作，縱向強(qiáng)化縣市區(qū)政府部門聯(lián)動(dòng)，在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、資金、人才等政策層面協(xié)同發(fā)力，做好資源、資產(chǎn)、資本、資金與財(cái)力的匹配平衡，適當(dāng)上移縣區(qū)財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)節(jié)不同縣市轉(zhuǎn)移支付制度，處理好降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)涉及的效率公平問(wèn)題，促進(jìn)省域內(nèi)縣區(qū)基本公共均等化和促進(jìn)社會(huì)共同富裕。

（三）在省管縣基礎(chǔ)上，試行省管單列區(qū)的財(cái)政管理體制

省管財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的市轄區(qū)，有利于增強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)市轄區(qū)獲得省級(jí)財(cái)政資源能力，減少市對(duì)區(qū)財(cái)政資源的截留扣劃，從財(cái)政體制上縮小地區(qū)間財(cái)政資源的差距，有效降低區(qū)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)整完善以縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理為主的縣級(jí)區(qū)與市級(jí)財(cái)政關(guān)系，取消實(shí)質(zhì)上融入市區(qū)的縣級(jí)區(qū)財(cái)政管理職權(quán)，調(diào)整為主城區(qū)財(cái)政管理模式，相應(yīng)建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任匹配的財(cái)政制度，從制度上降低市轄區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）涵養(yǎng)稅源與收入挖潛并重，提高地方政府財(cái)政自給能力

全面落實(shí)減稅降費(fèi)政策，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，穩(wěn)中求進(jìn)，促進(jìn)財(cái)稅收入量質(zhì)提升。一是加強(qiáng)財(cái)源培育建設(shè)工作。立足縣市產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，服務(wù)保障地方重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，協(xié)同促進(jìn)地方園區(qū)平臺(tái)提質(zhì)增效擴(kuò)容，助力建設(shè)各類特色產(chǎn)業(yè)園和創(chuàng)新園區(qū)。在綜合平衡招商引資項(xiàng)目整體正向效用基礎(chǔ)上，更加側(cè)重招商引資項(xiàng)目的財(cái)稅貢獻(xiàn)度。二是加強(qiáng)稅費(fèi)收入屬地管理責(zé)任。持續(xù)調(diào)動(dòng)企業(yè)所在地政府培植財(cái)源的積極性，推進(jìn)可持續(xù)財(cái)源建設(shè)發(fā)展，依法拓展財(cái)稅增收渠道，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果有效轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入。三是強(qiáng)化財(cái)稅收入征管機(jī)制。開(kāi)展重點(diǎn)稅源調(diào)查，持續(xù)打擊各種偷、逃、抗、騙稅行為。緊扣重點(diǎn)稅種、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)稅源，加強(qiáng)個(gè)性化服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)稅源到稅收的轉(zhuǎn)化，確保收入持續(xù)健康增長(zhǎng)。強(qiáng)化非稅收入征管，深化電子票據(jù)改革與現(xiàn)代非稅征管工作協(xié)同，從源頭上實(shí)現(xiàn)非稅收入足額入庫(kù)。四是健全涉稅信息共享機(jī)制。充分發(fā)揮稅收協(xié)同共治機(jī)制作用，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”，搭建財(cái)源建設(shè)信息平臺(tái)，探索將涉稅信息納入系統(tǒng)管理，進(jìn)一步延伸至企業(yè)所在地，逐步實(shí)現(xiàn)稅源信息全覆蓋，形成涉稅、征稅、護(hù)稅的良性循環(huán)，確保應(yīng)收盡收。五是繼續(xù)做好土地文章，發(fā)揮土地資源在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重大保障作用?？茖W(xué)開(kāi)展儲(chǔ)備用地出讓工作，有序增加土地出讓面積，穩(wěn)定土地出讓價(jià)格預(yù)期，形成持續(xù)增長(zhǎng)的土地出讓收益，增強(qiáng)落實(shí)地方黨委政府重大決策的保障能力，有效降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）適當(dāng)控制債務(wù)余額高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增政府債券發(fā)行，建立完善新增債務(wù)收入與政府債務(wù)率聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在原有政府債務(wù)到期化解前，不宜進(jìn)行較大規(guī)模增發(fā)新債。完善政府債務(wù)收入市與縣區(qū)平衡機(jī)制，市本級(jí)政府債務(wù)收入向較低風(fēng)險(xiǎn)市轄區(qū)科學(xué)合理轉(zhuǎn)貸，控制較高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地級(jí)市債務(wù)余額的同時(shí)調(diào)整市轄區(qū)債務(wù)余額結(jié)構(gòu)，削平債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高地和填補(bǔ)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)洼地。不斷完善行政權(quán)利監(jiān)督機(jī)制，從省級(jí)層面合理制衡市級(jí)財(cái)政資源分配權(quán)與受益權(quán)，有效降低各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）發(fā)掘預(yù)算管理一體化系統(tǒng)潛在功能，建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)機(jī)制

在縣區(qū)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，針對(duì)重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)及相應(yīng)的指標(biāo)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，合理確定指標(biāo)值的預(yù)警臨界值，內(nèi)嵌預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，及時(shí)啟動(dòng)報(bào)告和反饋程序，對(duì)重大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)事件形成應(yīng)急處置機(jī)制。不斷完善更為科學(xué)合理的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，納入地方高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)體系，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)納入地方黨委政府的治理風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)不斷建立完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控及風(fēng)險(xiǎn)管理制度，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析、識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理人員在風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在失職瀆職，造成嚴(yán)重不良后果的，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。