李桂林，李露雅

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、問題的提出：數(shù)字政府建設(shè)的全面升級

沒有信息化就沒有現(xiàn)代化，建設(shè)數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字民生三位一體的數(shù)字中國是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，也是加快建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然要求。法治是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要依托，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要保障，數(shù)字化作為賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的總抓手，必須始終堅(jiān)持在法治的軌道上前進(jìn)。

長久以來，對數(shù)字政府建設(shè)的認(rèn)識就是將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，從而推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率的目標(biāo)。數(shù)字政府建設(shè)的核心在于政府治理的數(shù)字化、智慧化，在治理過程中充分運(yùn)用先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)提升行政效能。2021年8月11日，黨中央、國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》中第一次提出要建設(shè)“數(shù)字法治政府”。相較而言，中央最新提出的“數(shù)字法治政府”建設(shè)則是對數(shù)字政府建設(shè)的全面升級，突出了法治在數(shù)字政府建設(shè)中的重要意義。兩者的本質(zhì)區(qū)別在于，單純的數(shù)字政府旨在利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管控，而數(shù)字法治政府則謀求借助數(shù)字技術(shù)服務(wù)社會(huì)及個(gè)人，前者重在權(quán)力行使，后者重在權(quán)利保障。

數(shù)字法治政府既是數(shù)字政府，也是法治政府，是政府治理數(shù)字化與法治化。“數(shù)字法治政府”的提出彰顯了黨中央國務(wù)院對數(shù)字化與法治化相互關(guān)系的深刻洞察，為政府建設(shè)提出了新的要求。根據(jù)黨中央國務(wù)院的最新指示，數(shù)字法治政府建設(shè)就是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平[1](P29)。這一最高指示為數(shù)字法治政府建設(shè)提出了新的課題：如何在政府建設(shè)中實(shí)現(xiàn)數(shù)字化與法治化的深度融合，確保數(shù)字政府建設(shè)始終在法治的軌道上前進(jìn)，成為完善中國特色社會(huì)主義行政體制過程中一個(gè)無法回避的問題。

二、數(shù)字法治政府建設(shè)中的“雙化失衡”與“弱勢疊加”

數(shù)字法治政府建設(shè)不僅是政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也是政府通過職責(zé)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責(zé)任本位的過程[2](P57)。數(shù)字化是手段，法治化是要求，兩者應(yīng)當(dāng)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，不應(yīng)有所偏廢、顧此失彼，只有如此才能保證將政府的數(shù)字治理建立在“以人民為中心”的最高宗旨之上。然而目前，數(shù)字法治政府在建設(shè)過程中片面強(qiáng)調(diào)數(shù)字化建設(shè)，而忽視法治化建設(shè)與數(shù)字化建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，政府治理的法治化與數(shù)字化沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。

(一)“雙化失衡”：數(shù)字政府建設(shè)中的法治化失落

在數(shù)字時(shí)代，人類從對物的依賴轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shù)據(jù)的依賴，數(shù)據(jù)代表著新的生產(chǎn)力，數(shù)據(jù)-數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)-人的互動(dòng)決定著新的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系形態(tài)。在這樣一種社會(huì)關(guān)系之下，數(shù)據(jù)成為一種關(guān)乎生存和發(fā)展的資源。政府和某些數(shù)據(jù)技術(shù)企業(yè)能夠通過在數(shù)字管理中的優(yōu)勢地位獲得海量的數(shù)據(jù)，并借助技術(shù)壟斷形成對數(shù)據(jù)支配性的權(quán)力。相較之下，個(gè)人的數(shù)據(jù)獲取能力極為有限，且由于缺少數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，在數(shù)據(jù)關(guān)系中處于弱勢地位，對數(shù)據(jù)所有的權(quán)利容易受到侵害。因此，如何在政府治理數(shù)字化進(jìn)程中平衡個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利與政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)力，是數(shù)字法治政府建設(shè)需要優(yōu)先思考的問題。

個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)的制度供給不足是當(dāng)前阻礙政府建設(shè)數(shù)字化與法治化協(xié)同發(fā)展的原因之一。“個(gè)人信息受法律保護(hù)”的原則已作為公民基本民事權(quán)利的重要內(nèi)容載入我國《民法典》第111條，個(gè)人信息的利用必須遵循合法、正當(dāng)、必要的原則。當(dāng)前，從中央層面到地方省、市層面的數(shù)據(jù)立法在推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)方面都有長足的進(jìn)步，但法治元素的融入程度明顯不足，對個(gè)人信息權(quán)利的保護(hù)力度與數(shù)字法治政府的建設(shè)要求還存在差距。截至2021年12月，國家層面專門的數(shù)據(jù)立法除《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》之外，尚有《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定》和《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》兩部規(guī)章，暫未制定相關(guān)行政法規(guī)。在地方層面，已有38個(gè)省(直轄市)制定了共66部有關(guān)數(shù)字化的地方性法規(guī)和政府規(guī)章(1)檢索來源為“北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”，檢索關(guān)鍵詞為“數(shù)字”“數(shù)據(jù)”“智慧”，檢索方法為“標(biāo)題精確匹配”，最終檢索日期為2021年12月22日。。但在前述法律、法規(guī)和規(guī)章中，較為詳細(xì)地專門規(guī)定個(gè)人信息保護(hù)的法規(guī)只有《個(gè)人信息保護(hù)法》《上海市數(shù)據(jù)條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，其他規(guī)范都只立足政府?dāng)?shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)的開放共享，片面強(qiáng)調(diào)政府建設(shè)的數(shù)字化，強(qiáng)調(diào)利用數(shù)字技術(shù)賦能政府治理，而較少顧及在數(shù)字化建設(shè)過程中全面融入法治的要素，缺乏對數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的規(guī)范化與個(gè)人信息權(quán)利救濟(jì)方法的關(guān)注。而且從體系上來看，現(xiàn)有法律規(guī)范過于碎片化，缺乏系統(tǒng)的保護(hù)機(jī)制。從實(shí)際效能上來看，現(xiàn)有法律規(guī)范或因其規(guī)定過于籠統(tǒng)、概括而在應(yīng)對具體實(shí)踐問題之時(shí)捉襟見肘，或因其法律位階較低難以對個(gè)人信息進(jìn)行有力保護(hù)[3](P15)。例如對技術(shù)壟斷導(dǎo)致的個(gè)人信息控制權(quán)分離、“視頻換臉”等深度偽造技術(shù)引發(fā)的個(gè)人信息主體性分離等具體實(shí)踐問題都難以解決[4](P114)。個(gè)人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)實(shí)踐中也存在亟待解決的難題[5](P35)。更為重要的是，無論是中央層面的立法還是地方層面的立法，都沒有構(gòu)建出官民共治的法治格局，反而突出了政府管理的權(quán)力本位，而忽視了對公民權(quán)利的具體保護(hù)，與法治的要求產(chǎn)生一定差距。相較于立法對利用數(shù)字技術(shù)提升行政效率的重視，法治化的內(nèi)容顯然被遺落在了立法的后端，數(shù)字法治政府的建設(shè)也由此陷入了“雙化失衡”的境地。

(二)“弱勢疊加”：法治政府建設(shè)中的數(shù)字化障礙

數(shù)字技術(shù)的自我規(guī)制應(yīng)用偏弱是當(dāng)前法治政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的一大缺憾，也是法治化與數(shù)字化發(fā)展失衡的一個(gè)方面。目前仍然存在的“數(shù)據(jù)孤島”狀態(tài)是導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)的自我規(guī)制能力長期困于弱勢的原因之一，而數(shù)字化發(fā)展的區(qū)域差異造成的數(shù)據(jù)割據(jù)又再次削弱了數(shù)字技術(shù)的自我規(guī)制能力。兩方面因素導(dǎo)致的技術(shù)弱勢在數(shù)字化場景中相互疊加，又在數(shù)字化與法治化相互作用的力場下，對法治化的弱勢再度疊加，使法治化陷入更深的困境，進(jìn)一步加劇了數(shù)字化與法治化的失衡，對數(shù)字法治政府的數(shù)字化建設(shè)造成阻礙。

在微觀上，造成數(shù)據(jù)流動(dòng)不暢的原因既有來自技術(shù)應(yīng)用方面，也有來自組織利益方面，還有來自平臺建設(shè)方面。就技術(shù)應(yīng)用層面而言，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的分散化是最為明確的原因。目前，大部分的政務(wù)數(shù)據(jù)布局采用了呈分布式存儲(chǔ)的超融合基礎(chǔ)架構(gòu)(HCI)(2)“超融合基礎(chǔ)架構(gòu)”是指在同一套單元設(shè)備(x86服務(wù)器)中不僅僅具備計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)、存儲(chǔ)和服務(wù)器虛擬化等資源和技術(shù)，而且包括緩存加速、重復(fù)數(shù)據(jù)刪除、在線數(shù)據(jù)壓縮、備份軟件、快照技術(shù)等元素，而多節(jié)點(diǎn)可以通過網(wǎng)絡(luò)聚合起來，實(shí)現(xiàn)模塊化的無縫橫向擴(kuò)展(scale-out)，形成統(tǒng)一的資源池。，這種數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)以集群形式將每一臺需要作數(shù)據(jù)處理的服務(wù)器與數(shù)據(jù)庫水平聯(lián)通在一起，具有相當(dāng)?shù)撵`活性，提高了數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)處理能力，降低了網(wǎng)絡(luò)信號不穩(wěn)定、部分網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中斷等帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上緩解了數(shù)據(jù)傳輸?shù)难舆t。但分布式結(jié)構(gòu)最大的問題是會(huì)從技術(shù)層面造成“數(shù)據(jù)孤島”狀態(tài)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)都無法實(shí)現(xiàn)格式化的統(tǒng)一存儲(chǔ)和管理。如此不僅數(shù)據(jù)難以進(jìn)行跨部門的流通和共享，而且在高度開放的環(huán)境中容易被泄露、篡改甚至被境外勢力加以利用作為攻擊我們國家的手段。故而在分布式超融合架構(gòu)下，數(shù)據(jù)的一致性、真實(shí)性、安全性難以得到充分保障，是阻礙數(shù)據(jù)開放、融合與流動(dòng)的主要因素。

在宏觀上，區(qū)域數(shù)字化發(fā)展程度的差異是造成數(shù)據(jù)割據(jù)的另一個(gè)原因，客觀上強(qiáng)化了“數(shù)據(jù)孤島”的狀態(tài)。區(qū)域的數(shù)字化發(fā)展程度與該區(qū)域的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字技術(shù)和數(shù)字人才有關(guān)，尤其受到數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的制約?！皵?shù)字經(jīng)濟(jì)是以數(shù)字化的知識和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以數(shù)字技術(shù)為核心驅(qū)動(dòng)力，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為重要載體，通過數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，不斷提高數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，加速重構(gòu)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理模式的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)?！盵6](P1)我國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)呈梯度式發(fā)展，高梯度區(qū)域的地區(qū)一般屬于我國沿海、中東部地區(qū)，這些地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、資源整合和配置能力強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施完備、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新程度高、技術(shù)人才多，數(shù)字化發(fā)展程度因而最高。中梯度區(qū)域的地區(qū)由于基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)較好，在地理上與高梯度地區(qū)臨近，通過與高梯度地區(qū)的合作也實(shí)現(xiàn)了較高的數(shù)字化水平。而低梯度區(qū)域的地區(qū)多數(shù)屬于我國的西部地區(qū)，偏遠(yuǎn)的地理位置、相對落后的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)等導(dǎo)致這些地區(qū)數(shù)字知識、數(shù)字技術(shù)、數(shù)字資源和數(shù)字人才匱乏，數(shù)字經(jīng)濟(jì)缺乏生機(jī)和活力，因而數(shù)字化發(fā)展程度最低[6](P46-48)。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同梯度的地區(qū)，數(shù)字化發(fā)展水平也同樣呈現(xiàn)出梯度式結(jié)構(gòu)，在屬地管理的行政原則的影響下，導(dǎo)致數(shù)據(jù)技術(shù)的外部支持環(huán)境被割裂，從而在地區(qū)間形成了數(shù)據(jù)割據(jù)的狀態(tài)，更加大了數(shù)據(jù)共享的難度。

三、“良法”之維：數(shù)字法治政府的法治化路徑

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！盵7](P8)科學(xué)民主、體系完備的高質(zhì)量立法是法治中國、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重大面向之一。數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法先行，以良法保障善治。良法是法律形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的統(tǒng)一，是法治的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和理性追求[8](P1473)。一般認(rèn)為良法具備三個(gè)要素：一是符合事物發(fā)展運(yùn)行的客觀規(guī)律，二是反映公正、民主、人權(quán)等保障人民利益、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的價(jià)值追求，三是具備內(nèi)容全面、協(xié)調(diào)、科學(xué)的制度體系[9](P13)。從現(xiàn)代法治理論與實(shí)踐來看，良法至少包含權(quán)利本位意識和制度體系完備兩個(gè)方面[10](P96)。

(一)重點(diǎn)加強(qiáng)“以人民為中心”的數(shù)字立法

良法善治是社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治的根本體現(xiàn)和價(jià)值導(dǎo)向，凸顯新時(shí)代中國法治的科學(xué)內(nèi)涵和內(nèi)在價(jià)值[10](P73)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的靈魂，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，是堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合的必然要求[11](P9)。“以人民為中心”是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的集中體現(xiàn)，堅(jiān)持以人為本是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本原則[12](P31)。高質(zhì)量的立法應(yīng)當(dāng)恪守以民為本、立法為民的理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程[9](P8)。

1.在數(shù)字法律中突出民主的價(jià)值取向，切實(shí)保障人民的數(shù)據(jù)權(quán)益

社會(huì)主義民主要求發(fā)展和維護(hù)人民的根本利益，維護(hù)絕大多數(shù)人民的利益，是社會(huì)主義民主的根本職責(zé)[13](P50)。地方數(shù)字立法是我國數(shù)字法律體系的重要組成部分，地方數(shù)字立法的價(jià)值取向?qū)ξ覈鴶?shù)字法律的立法質(zhì)量有重要影響。無論是數(shù)字化發(fā)展還是法治化發(fā)展，不同地區(qū)的政府都呈現(xiàn)出不同的水平?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》作為基礎(chǔ)性的法律，不可能完全適應(yīng)不同地區(qū)的發(fā)展情況，需要通過地方立法細(xì)化才能得到更加良好的實(shí)施。因而需要從地方立法層面出發(fā)，充分體現(xiàn)數(shù)字立法的民主價(jià)值取向，根據(jù)地方發(fā)展情況有針對性地增加保護(hù)人民數(shù)據(jù)權(quán)益的內(nèi)容，突出對個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)，從而促進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化與法治化的協(xié)同發(fā)展。

2.在數(shù)字法律中突出法治的價(jià)值取向，有效規(guī)范政府對個(gè)人信息的使用，科學(xué)設(shè)定政府責(zé)任

社會(huì)主義法治的目的在于保護(hù)人民的利益不受侵犯，確保權(quán)力的正確運(yùn)用[14](P71)。應(yīng)按照類型化的邏輯對政府使用個(gè)人信息進(jìn)行約束，針對政府使用信息的不同方式為其劃定權(quán)力行使的邊界。目前，政府治理中使用個(gè)人信息的方式主要有三種：一是使用不特定多數(shù)人的大量個(gè)人信息，利用數(shù)據(jù)建模技術(shù)，用于國家立法、政策制定；二是使用特定個(gè)人的大量個(gè)人信息，利用“數(shù)據(jù)畫像”技術(shù)，針對個(gè)人實(shí)施某項(xiàng)具體行政行為；三是使用特定個(gè)人的生物識別信息，甄別特定對象身份，如確定犯罪嫌疑人等。不同的使用方式所帶來的個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)是不同的，因而對其利用方式的限制也應(yīng)有所區(qū)別[15](P179)。對個(gè)人識別程度越高的數(shù)據(jù)，政府在使用時(shí)越需要謹(jǐn)慎，相應(yīng)的限制也應(yīng)當(dāng)更多。同時(shí)，要區(qū)分《個(gè)人信息保護(hù)法》中“個(gè)人信息處理者”的法律責(zé)任，針對信息業(yè)者、信息控制者、信息處理者、信息服務(wù)提供者等多種內(nèi)涵互涉又有所區(qū)別的信息使用主體，制定相應(yīng)的主體類型判斷標(biāo)準(zhǔn)，分類設(shè)定其在個(gè)人信息保護(hù)中承擔(dān)的義務(wù)。我國《個(gè)人信息保護(hù)法》將個(gè)人信息使用過程中存在的多種活動(dòng)主體概括地納入“個(gè)人信息處理者”的概念中，統(tǒng)一設(shè)定了法律義務(wù)。這種試圖以一般性規(guī)定的方式實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的立法，不可避免地會(huì)導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)主體的泛化，在面對數(shù)據(jù)使用的去中心化格局時(shí)，很可能造成法律責(zé)任分配的困難[16](P107)。

3.突出平等的價(jià)值取向，注重保障數(shù)字弱勢群體的個(gè)人信息權(quán)益

平等是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，是衡量人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)將每個(gè)人作為平等的社會(huì)成員來對待，確保每個(gè)人生存和發(fā)展的需求都受到同等程度的尊重和照顧，是現(xiàn)代社會(huì)平等理念的基本意涵[17](94)。“數(shù)字弱勢群體”是指由于受到個(gè)體經(jīng)濟(jì)狀況、學(xué)習(xí)能力、教育水平、生活條件等眾多因素的限制而缺乏數(shù)據(jù)獲取、理解、使用能力的社會(huì)群體[18](P53)。較為典型的如殘障群體、老年群體、未成年兒童群體，他們都因?yàn)槭軘?shù)字鴻溝、社會(huì)內(nèi)在結(jié)構(gòu)和虛擬空間秩序的影響陷入了一種機(jī)會(huì)不平等的困境[19](P164)。這種不平等不完全是個(gè)人因素所致，無法通過代際更迭消除，而必須通過制度變革予以匡正。當(dāng)前，《個(gè)人信息保護(hù)法》只在第31條針對未滿14歲的未成年人的信息權(quán)益保護(hù)作出特別規(guī)定，沒有涉及其他數(shù)字弱勢群體。未來應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大對數(shù)字弱勢群體的保護(hù)，將殘障群體、老年群體等其他數(shù)字弱勢群體納入特別保護(hù)的范圍。通過立法建立健全識別數(shù)字弱勢群體的法律標(biāo)準(zhǔn)，并給予處于數(shù)字弱勢的個(gè)體傾斜性的保護(hù)政策。同時(shí)也要充分考慮數(shù)據(jù)不平等問題的特點(diǎn)，充分發(fā)揮社會(huì)主體的技術(shù)優(yōu)勢，從立法上確立多元主體共治的保護(hù)方式，改變依靠政府主導(dǎo)的保護(hù)格局。

(二)優(yōu)先完善數(shù)字法律的規(guī)范體系和保障體系

健全的法律體系是“良法”的基本要素，是法律形式合理性的體現(xiàn)，它由規(guī)范體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系構(gòu)成。完備的法律規(guī)范體系是數(shù)字法治政府建設(shè)的前提條件，有力的法律保障體系是數(shù)字法律實(shí)施的重要支撐。健全的數(shù)字法律體系是數(shù)字法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，現(xiàn)階段推動(dòng)政府治理數(shù)字化與法治化的協(xié)同發(fā)展需要優(yōu)先完善數(shù)字法律的規(guī)范體系和保障體系。

首先，需要圍繞《個(gè)人信息保護(hù)法》構(gòu)建從事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防到事后責(zé)任分配全覆蓋的數(shù)字法律規(guī)范體系，確保政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中盡量消除個(gè)人權(quán)利保護(hù)的真空地帶，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的數(shù)字化發(fā)展。數(shù)字時(shí)代是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的時(shí)代，完備的數(shù)字法律體系必然不能缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系。突然的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難可能造成政府治理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的損壞，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)丟失、被非法截取，對個(gè)人權(quán)益、公共利益或國家安全形成威脅。目前，《個(gè)人信息保護(hù)法》中局部性的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制不足以應(yīng)對大范圍、大規(guī)模的突發(fā)信息安全事件，未來應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)《個(gè)人信息保護(hù)法》與《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》中有關(guān)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的規(guī)定相銜接，明確法律適用關(guān)系，形成多元協(xié)調(diào)、一體聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。

其次，需要在數(shù)字法律保障機(jī)制方面有所創(chuàng)新，建立適應(yīng)數(shù)字法律關(guān)系特點(diǎn)的綜合審判機(jī)制，保障數(shù)字法律的良好適用。數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)使用活動(dòng)已經(jīng)全面融入社會(huì)生活的各個(gè)方面，基于數(shù)據(jù)權(quán)益產(chǎn)生的數(shù)字法律關(guān)系與民事法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系等相互融匯，在數(shù)據(jù)侵權(quán)事件中呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的形貌。以京東內(nèi)部員工竊取50億條用戶數(shù)據(jù)、順豐內(nèi)部人員轉(zhuǎn)賣用戶數(shù)據(jù)、徐玉玉高考信息泄露遭電信詐騙致死、江蘇公安所用安防監(jiān)控設(shè)備被境外IP控制等事件為代表的數(shù)據(jù)安全事件不斷涌現(xiàn)[20](P105)，充分表明民事、刑事、行政二元或多元法律責(zé)任共存一案已成為數(shù)字侵權(quán)案件的基本特征。鑒于數(shù)據(jù)侵權(quán)案件的處理具有專業(yè)性、保密性、責(zé)任復(fù)合性等特點(diǎn)，可以參考知識產(chǎn)權(quán)法院的運(yùn)行機(jī)制，依托現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)法庭或互聯(lián)網(wǎng)法院，通過立法針對數(shù)據(jù)侵權(quán)案件的管轄規(guī)則、審理結(jié)構(gòu)作出調(diào)整創(chuàng)新。可以參考知識產(chǎn)權(quán)“三合一審判”結(jié)構(gòu)，根據(jù)案件不同的復(fù)合法律關(guān)系采用不同的審理組合。例如審理民事、行政責(zé)任復(fù)合型的案件，就由互聯(lián)網(wǎng)法官、民事法官和行政法官組成合議庭共同審理。

四、“善治”之度：數(shù)字法治政府的數(shù)字化路徑

善治的本質(zhì)特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的良好合作[21](P1)?？鐓^(qū)域、跨層級、跨部門的多元溝通協(xié)調(diào)是善治的前提，數(shù)據(jù)開放共享則是治理過程協(xié)同化的基礎(chǔ)[22](P70)。在傳統(tǒng)認(rèn)識中，法律規(guī)制被認(rèn)為是化解科技風(fēng)險(xiǎn)的唯一手段，但在復(fù)雜和不確定的環(huán)境中采用這種單一的方式可能會(huì)事倍功半。水可載舟，亦可覆舟。與其只求助于信息科技之外的手段消弭技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，毋寧反求諸己，尋找信息科技的自我規(guī)制之道[23](P57)。數(shù)據(jù)的無障礙流動(dòng)是數(shù)字技術(shù)發(fā)揮自我規(guī)制功能的基礎(chǔ)，因而打破“數(shù)據(jù)孤島”、實(shí)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)在可接受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)無障礙流動(dòng)才是現(xiàn)階段數(shù)字化建設(shè)的重點(diǎn)。

(一)政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化與共治平臺建設(shè)的有序推進(jìn)

數(shù)字法治政府及其治理的實(shí)現(xiàn)在一定程度上取決于數(shù)字技術(shù)自身的能力、政府接受數(shù)字化的主動(dòng)設(shè)計(jì)和選擇，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活數(shù)字化變遷的互動(dòng)[24](P73)。在政府信息化建設(shè)之初所遇到的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象至今仍然存在，對以“數(shù)字政府即平臺”為理念的多元主體共治共享格局的構(gòu)建形成了阻礙。政務(wù)數(shù)據(jù)是數(shù)字法治政府建設(shè)中的關(guān)鍵技術(shù)要素，而政務(wù)數(shù)據(jù)的分散化和數(shù)字化水平的區(qū)域差異是導(dǎo)致“數(shù)據(jù)孤島”產(chǎn)生的主要原因。要解決萬物互聯(lián)與數(shù)據(jù)割據(jù)的矛盾，就應(yīng)當(dāng)從數(shù)字技術(shù)本身著手，利用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的無障礙流動(dòng)和智能應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。同時(shí)要注重對數(shù)字技術(shù)外部支持環(huán)境的改善，以數(shù)據(jù)平臺建設(shè)為抓手，盡可能縮小區(qū)域數(shù)字化發(fā)展的差距。

推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，首先，需要重新搭建數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)架構(gòu)。在政務(wù)數(shù)據(jù)的布局架構(gòu)上，考慮數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)融合的可行性，將集中式存儲(chǔ)和分布式存儲(chǔ)優(yōu)勢的結(jié)合，既能保障數(shù)據(jù)的安全性和靈活性，又能在技術(shù)上化解數(shù)據(jù)不一致性的難題。其次，應(yīng)當(dāng)為數(shù)據(jù)處理建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范化數(shù)據(jù)管理的重要依據(jù)，是從政務(wù)數(shù)據(jù)管理方式上出發(fā)解決數(shù)據(jù)不一致情況。統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)目的是明確數(shù)據(jù)編目指南、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式等，有效減少數(shù)據(jù)采集時(shí)的重復(fù)成本、利用時(shí)的轉(zhuǎn)換成本，通過出臺統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)有利于指導(dǎo)政務(wù)數(shù)據(jù)的有序管理開放。在當(dāng)前地區(qū)數(shù)字化發(fā)展不平衡的階段，可以嘗試先行采用一種分層式的方法統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即中央制定國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，而各省、直轄市、自治區(qū)在國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)之下根據(jù)現(xiàn)階段各地區(qū)實(shí)際的數(shù)字化程度制定有利于地區(qū)統(tǒng)一施行的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的分層式結(jié)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)撵`活性，能夠根據(jù)地區(qū)技術(shù)水平因地制宜，并且當(dāng)兩地的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突時(shí)，可以使用國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)合，在指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)，逐步推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)互聯(lián)互通。既給現(xiàn)階段數(shù)據(jù)的無障礙流動(dòng)帶去更多便利，也為未來實(shí)施全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)打下基礎(chǔ)。最后，利用數(shù)據(jù)技術(shù)在政務(wù)數(shù)據(jù)管理后臺中內(nèi)嵌寫入數(shù)據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督模塊，并設(shè)置專業(yè)的數(shù)據(jù)監(jiān)督員，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的人機(jī)協(xié)同。政務(wù)數(shù)據(jù)的高效用性、高價(jià)值性決定了其高真實(shí)性、高一致性和高安全性，內(nèi)嵌監(jiān)督模塊可以避免人工錄入信息數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)生的數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)模糊、數(shù)據(jù)差異、數(shù)據(jù)瞞報(bào)等人為問題，且由專門的數(shù)據(jù)監(jiān)督員對監(jiān)督模塊進(jìn)行管理，有助于對數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)作出及時(shí)反應(yīng)。

政務(wù)數(shù)據(jù)的流通和管理離不開政府的數(shù)字化程度，消除政府之間的數(shù)字化差異，建立起多元主體在數(shù)據(jù)上的直接對話，除了需要數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)和數(shù)據(jù)平臺的支撐，也需要平衡地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，加快推進(jìn)地方政務(wù)平臺建設(shè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是數(shù)字化建設(shè)的支柱，通過對低梯度區(qū)域數(shù)字化發(fā)展的政策性傾斜，鼓勵(lì)高梯度區(qū)域?qū)Φ吞荻葏^(qū)域的結(jié)對幫扶，在數(shù)字商業(yè)、數(shù)字科技、數(shù)字人才等方面支援低梯度區(qū)域，以政務(wù)平臺建設(shè)為著力點(diǎn)，推動(dòng)數(shù)字化由分梯度式發(fā)展向區(qū)域聯(lián)動(dòng)式發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而加快數(shù)字法治政府?dāng)?shù)字化建設(shè)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)、行政流程的優(yōu)化統(tǒng)一。地方政府也要培育數(shù)據(jù)開放共享文化，主動(dòng)利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)與其他部門、其他地區(qū)的政務(wù)平臺對接。作為一種互動(dòng)參與技術(shù)，“政務(wù)平臺”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾參與政府治理的有效手段[25](P172)。政務(wù)平臺建設(shè)應(yīng)在橫縱兩個(gè)面向上有序推進(jìn)：在縱向上，突出中央政府與各級地方政府的互動(dòng)；在橫向上，突出地方政府與社會(huì)公眾的互動(dòng)。同時(shí)，需要注重地方政府政務(wù)平臺與中央政府、社會(huì)公眾的關(guān)系。地方政府作為對上受中央政府領(lǐng)導(dǎo)、對下為群眾辦事的中間層，在建設(shè)政務(wù)平臺時(shí)應(yīng)兼顧兩個(gè)有利：一是有利于中央對地方數(shù)據(jù)匯總和整合，便于中央通過數(shù)據(jù)反饋指導(dǎo)監(jiān)督地方政府工作；二是有利于地方政府與社會(huì)公眾交流與合作，方便社會(huì)公眾參與國家治理和獲取公共服務(wù)。

(二)個(gè)人信息識別技術(shù)與風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的聯(lián)合應(yīng)用

“以人民為中心”是數(shù)字法治政府建設(shè)的根本立場，依法保障人民權(quán)益是“良法善治”的終極歸宿。充分利用數(shù)字技術(shù)保障人民權(quán)益是數(shù)字法治政府的價(jià)值所在，也是“善治”的一種具體表現(xiàn)。憑借以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的個(gè)人信息識別技術(shù)，政府可以對人們進(jìn)行“數(shù)據(jù)畫像”，描繪出一個(gè)人的基本面貌、身份背景和活動(dòng)規(guī)律，進(jìn)而提供豐富的信息檢索、目標(biāo)推送、個(gè)性訂制和精準(zhǔn)服務(wù)，使社會(huì)秩序更加可視化、可控化和穩(wěn)定化[26]。通過個(gè)人信息識別技術(shù)產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)畫像”可以讓政府快速、有效地識別出需要服務(wù)和保障的個(gè)人或群體，采取更有針對性的支持與幫助，從而提升行政效能，實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的良法善治。例如工信部2009年針對殘障群體制定了《信息無障礙用于身體機(jī)能差異人群的信息終端設(shè)備設(shè)計(jì)導(dǎo)則》(YD/T2065-2009)，以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的形式要求信息終端設(shè)備使用個(gè)人生物信息識別技術(shù)。從技術(shù)規(guī)范層面為殘障人士提供了無障礙的生活環(huán)境，保障了殘障人士表達(dá)言論、獲取信息的平等權(quán)利。

但個(gè)人信息識別技術(shù)的使用也會(huì)造成一定的風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)使用過程中個(gè)人信息的泄露可能導(dǎo)致其平等權(quán)、人格權(quán)、隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到侵害，個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)在一定條件下還會(huì)轉(zhuǎn)化為國家安全風(fēng)險(xiǎn)[27](P101)。這種風(fēng)險(xiǎn)源于數(shù)據(jù)跨時(shí)空權(quán)利交換產(chǎn)生的不確定性，建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是防范與控制風(fēng)險(xiǎn)的必然要求[28](P20)。因此，在利用個(gè)人信息識別技術(shù)等數(shù)字技術(shù)提升政府?dāng)?shù)字化水平時(shí)，需要結(jié)合信息的風(fēng)險(xiǎn)評估，在可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度范圍內(nèi)有針對性地識別個(gè)人信息，合法合理地利用個(gè)人的數(shù)據(jù)信息。雖然我國《個(gè)人信息保護(hù)法》已經(jīng)確立了個(gè)人信息風(fēng)險(xiǎn)評估的法律地位，但我國仍然可以綜合參考美國《電子政務(wù)法》、英國《數(shù)據(jù)保護(hù)法》、日本《個(gè)人信息保護(hù)法》等多個(gè)國家法律中有關(guān)個(gè)人信息隱私風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化我國《個(gè)人信息保護(hù)法》中信息風(fēng)險(xiǎn)評估制度的具體內(nèi)容，推動(dòng)信息風(fēng)險(xiǎn)評估制度在價(jià)值取向、信息識別、評估標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與、機(jī)構(gòu)職能、實(shí)施程序、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施等方面更加豐富。除了在《個(gè)人信息保護(hù)法》中完善個(gè)人信息識別與評估的具體規(guī)定之外，還可以通過加強(qiáng)與技術(shù)第三方的合作，在風(fēng)險(xiǎn)評估中引入個(gè)人信息處理的匿名化技術(shù)，對涉及個(gè)人信息不能公開或者不適宜公開的，隱去顯著可識別標(biāo)識等方式，妥善應(yīng)對開放數(shù)據(jù)中個(gè)人信息中的隱私問題。《重大行政決策程序暫行條例》第23條第3款規(guī)定：“開展風(fēng)險(xiǎn)評估，可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等第三方進(jìn)行。”協(xié)同化的多元治理是“善治”的基本形式，也是國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，風(fēng)險(xiǎn)評估作為應(yīng)對數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)，不能僅僅依靠政府的專門機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語

我們正處在一個(gè)信息技術(shù)飛速發(fā)展與政府治理方式變革的融合時(shí)期，這是一個(gè)服務(wù)普惠化、治理現(xiàn)代化和數(shù)據(jù)智能化的交匯期[29](P3)。從“數(shù)字政府”到“數(shù)字法治政府”的轉(zhuǎn)變，既是科技進(jìn)步助推國家治理的客觀結(jié)果，也是政府建設(shè)理念的重要轉(zhuǎn)變。在“良法善治”的框架下，數(shù)字法治政府呈現(xiàn)出一種“科技”+“法治”的新結(jié)構(gòu)。“良法”是數(shù)字法治政府建設(shè)的制度保障，“善治”是數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)方式。數(shù)字法治政府以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)為治理手段，以科學(xué)、民主、完備的法律體系為制度保障，相比于傳統(tǒng)的法治政府，在面對多變復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)具有更科學(xué)的決策邏輯和更強(qiáng)大的應(yīng)對能力，這無疑在“良法善治”的實(shí)現(xiàn)上展示出更為明顯的優(yōu)越性。然而，科技亦非無所不能，在其進(jìn)步的過程中總會(huì)給人們帶來些許意料之外的危險(xiǎn)。科技本身沒有思想，而人卻是融理性與感性為一體的萬物靈長，至少現(xiàn)階段的人工智能還無法等同或超越。作為治理者的人類，必須發(fā)揮人類獨(dú)有的思維優(yōu)勢，通過“法治”將“科技”收歸己用，在數(shù)字化發(fā)展中協(xié)同推進(jìn)法治化的發(fā)展，利用法律的手段和科技的手段共同應(yīng)對國家治理現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與法律難題。對此應(yīng)當(dāng)明確的是，堅(jiān)持以人民為中心是數(shù)字法治政府建設(shè)必須一以貫之的原則，保障公民合法權(quán)益是數(shù)字法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。如果國家不能認(rèn)真對待權(quán)利，必然也不能認(rèn)真對待法律[30](P130)。