龍圣錦 尤瑞菲

（甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州 730000；青海師范大學(xué)法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，青海西寧 810000）

1 引言

自第一次工業(yè)革命爆發(fā)以來(lái)，人類工業(yè)文明迅速發(fā)展，極大提高了人民的物質(zhì)與精神生活質(zhì)量，但是由于人們認(rèn)識(shí)的局限性，缺乏環(huán)保意識(shí)，工業(yè)文明迅速崛起的背后是以環(huán)境惡化為代價(jià)的。21 世紀(jì)以來(lái)，人們?nèi)諠u重視環(huán)境，并且發(fā)現(xiàn)過(guò)去采取的傳統(tǒng)環(huán)境污染末端治理模式效果有限，主要原因在于傳統(tǒng)治理模式未能精確定位環(huán)境污染的源頭，進(jìn)而使得各種治理手段無(wú)法根治環(huán)境污染問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境問(wèn)題主要與污染企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)掛鉤，污染企業(yè)的資金命脈依賴于商業(yè)銀行的信貸融資，從這一角度出發(fā)，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)關(guān)乎污染的防控?；诖耍?007 年國(guó)家環(huán)?？偩值扔嘘P(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），拉開了官方正式推動(dòng)綠色信貸發(fā)展的序幕。2012 年國(guó)家銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《綠色信貸指引》，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)綠色信貸實(shí)施的程序化和規(guī)范化。但時(shí)至今日，我國(guó)綠色信貸的實(shí)施并未達(dá)到預(yù)期效果。

2021 年是我國(guó)“十四五”規(guī)劃的開局之年，“十四五”規(guī)劃明確提出發(fā)展綠色金融，推動(dòng)綠色發(fā)展，完善相關(guān)法律制度，為綠色發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律和政策保障，把“綠色信貸”納入國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。本文基于“十四五”規(guī)劃的背景，針對(duì)我國(guó)綠色信貸實(shí)施困局，應(yīng)用法學(xué)的內(nèi)在邏輯，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科原理，厘清破局思路，提出具體的破局路徑。

2 綠色信貸實(shí)施的必要性

綠色經(jīng)濟(jì)是“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，綠色信貸更是實(shí)現(xiàn)“碳中和”的重要抓手，其發(fā)展是大勢(shì)所趨。作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃的重要手段，綠色信貸既是金融業(yè)主動(dòng)規(guī)避業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障信貸安全的重要手段，也是其自覺承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、提高社會(huì)信譽(yù)以實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的重要方式，同時(shí)也是應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。

2.1 金融行業(yè)實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的必然要求

商業(yè)銀行以吸收公眾存款、發(fā)放貸款為主要業(yè)務(wù)，為了實(shí)現(xiàn)其自身發(fā)展，商業(yè)銀行放貸一是必須考量貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)性，盡量規(guī)避因環(huán)境政策變動(dòng)所造成的不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)；二是商業(yè)銀行基于自身社會(huì)信譽(yù)的考量，承擔(dān)環(huán)保社會(huì)責(zé)任的必要；三是從長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，綠色信貸業(yè)務(wù)貢獻(xiàn)較大，可持續(xù)發(fā)展勢(shì)頭迅猛［1］。商業(yè)銀行雖然是企業(yè)，但是與一般盈利性企業(yè)不同，商業(yè)銀行還肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任和保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系穩(wěn)定發(fā)展的功能。因此，商業(yè)銀行基于自身的需要也會(huì)考慮綠色信貸的發(fā)展。

2.2 環(huán)境污染治理模式轉(zhuǎn)變的必然

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)一直都是黨和國(guó)家政策傾斜的重點(diǎn)。環(huán)境問(wèn)題治理模式從政府為主的單一模式逐漸演變?yōu)橐哉疄橹鲗?dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織與公眾參與的多元治理模式［2］。由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，單一主體的治理模式無(wú)法取得顯著的效果。環(huán)境污染治理效力的最大化需要調(diào)動(dòng)多元主體，各主體各司其職為環(huán)境優(yōu)化添磚加瓦。在多元治理模式中，政府起主導(dǎo)作用，把控大政方針；企業(yè)是主體，是管控環(huán)境的關(guān)鍵部分。商業(yè)銀行的屬性是特殊的企業(yè)，掌握其他企業(yè)的“命脈”，綠色信貸能利用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)社會(huì)的終極目的。

2.3 環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求

綠色低碳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式日漸成為全球化的趨勢(shì)，作為我國(guó)“十四五”污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要目標(biāo)，“碳達(dá)峰”“碳中和”獲得高度重視。綠色信貸作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”的重要抓手，其在全國(guó)范圍內(nèi)的推行能夠有效降低重污染企業(yè)的投資價(jià)值，縮減其融資渠道，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)其淘汰污染產(chǎn)能的目的［3］。削減污染產(chǎn)業(yè)的數(shù)量、提高低碳產(chǎn)業(yè)的比重能有效助力節(jié)能減排、推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展［4］。

3 我國(guó)綠色信貸制度的困境

綠色信貸能通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，作為助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的制度，得到國(guó)家大力支持，但該制度的推進(jìn)還存在現(xiàn)實(shí)困境。

3.1 法律體系有待完善

有效的法律制度體系必須同時(shí)兼顧“有法可依”“執(zhí)法必嚴(yán)”的雙重因素［5］。但綠色信貸誕生之初就帶有濃厚的“產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向性”特點(diǎn)，其軟法屬性較強(qiáng)，缺乏強(qiáng)有力的法律支撐［6］，導(dǎo)致綠色信貸的推進(jìn)后續(xù)動(dòng)力不足。

3.2 監(jiān)管制度有待加強(qiáng)

合理有效的監(jiān)管機(jī)制是確保法律制度實(shí)施的關(guān)鍵。綠色信貸的監(jiān)管由央行、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家環(huán)保部門共同負(fù)責(zé)，但這3 個(gè)部門需協(xié)調(diào)一致才能實(shí)施有效監(jiān)管［7］。另外，有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)管口徑不合理、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一也是造成監(jiān)管不力的原因［8］。

3.3 正向激勵(lì)力度有待提升

金融機(jī)構(gòu)實(shí)施綠色信貸政策所帶來(lái)的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自身利益，社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)與追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化之間存在的沖突在綠色信貸這一制度上得到了集中體現(xiàn)。綠色信貸業(yè)務(wù)普遍投資周期長(zhǎng)、成本高，而且需要綠色認(rèn)證等較為繁瑣的手續(xù)，大多數(shù)銀行開展的意愿不強(qiáng)烈［9］。企業(yè)具有逐利性，但我國(guó)目前對(duì)綠色信貸制度的推進(jìn)主要采取的是負(fù)向（約束懲罰）機(jī)制，這極大增強(qiáng)了信貸雙方的抵觸心理，導(dǎo)致綠色信貸的發(fā)展動(dòng)力不足。

4 綠色信貸全面推進(jìn)的困境突破

有關(guān)綠色信貸的實(shí)施路徑，國(guó)際上主要有3 種：一是以赤道原則為代表的自愿實(shí)現(xiàn)路徑；二是以我國(guó)為代表的政策推動(dòng)型實(shí)現(xiàn)路徑；三是以美國(guó)為代表的責(zé)任追究路徑（主要以民事責(zé)任追究為主）［10］?！笆奈濉币?guī)劃對(duì)綠色發(fā)展提出了新的要求，政策推動(dòng)型路徑顯然不足以支撐這一要求。為了加快推進(jìn)我國(guó)綠色信貸的步伐，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康良性發(fā)展，我國(guó)應(yīng)從法律、制度層面出發(fā)，為綠色信貸創(chuàng)建適宜的環(huán)境。

4.1 完善我國(guó)綠色信貸的法律體系

法律具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，相比較行政手段，法律手段更加穩(wěn)定和高效。在法治國(guó)家中，幾乎所有制度的實(shí)施和推進(jìn)都離不開法律手段，因?yàn)榉赡苜x予權(quán)利制定義務(wù)，不僅能為制度的實(shí)施制定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，更能制定懲罰、激勵(lì)措施，全面推動(dòng)政策的落實(shí)。完善綠色信貸的法律體系，為推進(jìn)綠色信貸提供健全的法律環(huán)境，將綠色信貸政策法律化，有利于在我國(guó)全面推進(jìn)綠色信貸的實(shí)施。

4.1.1 明確綠色信貸制度的具體適用范圍

我國(guó)2007 年發(fā)布的綠色信貸的基礎(chǔ)文件（《意見》）對(duì)我國(guó)綠色信貸的適用主體范圍做了列舉性規(guī)定，包括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以及信托公司、金融租賃等其他受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，上述機(jī)構(gòu)以外的不受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)被排除在適用范圍外。與綠色信貸不同的是，赤道原則一直以來(lái)都是一種非強(qiáng)制性的行業(yè)規(guī)范，參加這一自主行業(yè)規(guī)范的主體雖然大多以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為主，但該原則并未對(duì)參與主體的范圍設(shè)置明文的限制性規(guī)定。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（尤其是商業(yè)銀行）是其重要的資金來(lái)源途徑，從企業(yè)融資的角度來(lái)看，銀行信貸占比最大，但其他機(jī)構(gòu)也是其獲得資金的途徑之一。弱化非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)環(huán)境責(zé)任，會(huì)極大減損綠色信貸的環(huán)境效用。因此，我國(guó)在進(jìn)行綠色信貸相關(guān)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確除了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)外，其他非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)如證券機(jī)構(gòu)等同樣受該制度的約束與管理。充分考慮企業(yè)融資的渠道具有多元化的特征，擴(kuò)大綠色信貸的適用范圍，將證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、基金業(yè)中有關(guān)融資的業(yè)務(wù)都劃歸該范疇內(nèi)，以盡可能全面地切斷高污染產(chǎn)業(yè)的融資途徑，實(shí)現(xiàn)綠色信貸“綠化”能力的最大化。

4.1.2 嚴(yán)格企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任

行為人（單位或個(gè)人）因違反相關(guān)法律法規(guī)（環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)）、實(shí)施有損環(huán)境質(zhì)量的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是環(huán)境法律責(zé)任的法定意義。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重要參與方，擔(dān)負(fù)著重要的環(huán)境責(zé)任，但是在逐利性的刺激下，企業(yè)往往會(huì)忽視甚至逃避其所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)在立法上明確企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任。法律主體權(quán)利與義務(wù)以及法律責(zé)任的產(chǎn)生是以法律為依托的，如果缺乏法律形式的明確規(guī)定，則失去了法律意義上的強(qiáng)制性效力［11］。綠色信貸的實(shí)施不僅是銀行和企業(yè)順應(yīng)國(guó)家政策、社會(huì)利益要求履行環(huán)境責(zé)任的需要，更是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)總目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性措施。我國(guó)現(xiàn)行的《公司法》第五條規(guī)定，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是公司應(yīng)盡之義務(wù)，而社會(huì)責(zé)任體系中最不可或缺的組成部分就是環(huán)境責(zé)任，但是《公司法》該條之規(guī)定太過(guò)原則化，沒有具體明確企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任，因此建議在進(jìn)行綠色信貸立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，將環(huán)境侵權(quán)責(zé)任納入民事法律責(zé)任中。

4.2 完善綠色信貸的監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管是確保制度依法實(shí)施的重要舉措，監(jiān)督與追責(zé)共同推動(dòng)相關(guān)主體實(shí)施政策的積極性。綠色信貸制度作為敦促企業(yè)承擔(dān)社會(huì)環(huán)保政策的重要措施之一，更需要有力的監(jiān)管來(lái)確保其實(shí)施。

4.2.1 明確綠色信貸的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)綠色信貸制度的實(shí)施多是以政府政策為導(dǎo)向，由行業(yè)自律性保證實(shí)施，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失會(huì)減弱制度的實(shí)施力度。環(huán)境保護(hù)刻不容緩，亟須明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)以穩(wěn)定綠色信貸的成果。銀監(jiān)會(huì)作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于銀行相關(guān)業(yè)務(wù)具有完整的金融監(jiān)督權(quán)，綠色信貸作為商業(yè)銀行的一項(xiàng)政策，其實(shí)施情況理應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督管理。并且銀監(jiān)會(huì)有專業(yè)性人才和獨(dú)立的監(jiān)管體系，對(duì)于綠色信貸的監(jiān)管更能發(fā)揮其專業(yè)性的才能和優(yōu)勢(shì)。

4.2.2 制定統(tǒng)一的綠色信貸評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

嚴(yán)謹(jǐn)、包容、透明、公開的綠色認(rèn)證體系是綠色金融監(jiān)管的重要補(bǔ)充。監(jiān)管綠色信貸的實(shí)施需要借鑒赤道原則的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)綠色信貸監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指引，防止出現(xiàn)因標(biāo)準(zhǔn)不同而造成的區(qū)別對(duì)待。

4.2.3 完善信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管力度

公眾監(jiān)督向來(lái)是最有力的監(jiān)督途徑，非政府組織（NGO）在社會(huì)監(jiān)督中起著舉足輕重的作用，其重要性主要體現(xiàn)在：一是NGO 獨(dú)立于第三方，不易受干涉，它能夠做出公正的判斷；二是NGO 有足夠的人員和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，它可以利用自己的有利條件來(lái)取得及時(shí)真實(shí)的環(huán)境信息［12］。但我國(guó)環(huán)境保護(hù)社會(huì)監(jiān)督的力量不足，其最主要的原因是信息披露制度的不完善，獲知消息來(lái)源是公眾進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的最初也是最重要的一步，因此在完善綠色信貸監(jiān)管制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確參與方信息披露的義務(wù)與法律責(zé)任，明確社會(huì)公眾的監(jiān)督主體地位，提高制度實(shí)施的透明度。

4.3 強(qiáng)化綠色信貸制度的激勵(lì)措施

企業(yè)具有逐利性，因此引導(dǎo)企業(yè)積極參與綠色信貸的重要手段是經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)綠色信貸采取以稅收和財(cái)政為代表的經(jīng)濟(jì)手段作為激勵(lì)措施，可有效推進(jìn)綠色信貸的實(shí)施。

4.3.1 稅收激勵(lì)措施

稅收不僅是我國(guó)財(cái)政收入的重要來(lái)源，同時(shí)也是社會(huì)再分配的一種方式，稅收政策對(duì)于企業(yè)的發(fā)展具有重大的影響，我國(guó)可以通過(guò)稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)，比如對(duì)企業(yè)的綠色產(chǎn)業(yè)采取減稅或免稅的稅收優(yōu)惠政策，來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，積極參與綠色信貸，對(duì)企業(yè)的高污染產(chǎn)業(yè)加征稅收，來(lái)促使企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這在一定程度上能利用企業(yè)的逐利性對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)。

對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，國(guó)家可以對(duì)積極實(shí)行綠色信貸的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸項(xiàng)目免收和減收營(yíng)業(yè)稅，并對(duì)綠色信貸項(xiàng)目實(shí)行貼息，以鼓勵(lì)銀行發(fā)展綠色信貸業(yè)務(wù)。

4.3.2 財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)措施

財(cái)政補(bǔ)貼作為另一種經(jīng)濟(jì)性手段，同樣也能對(duì)綠色信貸起到激勵(lì)作用。國(guó)家可以通過(guò)對(duì)企業(yè)的綠色產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)解決企業(yè)推行綠色產(chǎn)業(yè)初期所面臨的資金缺乏困境，財(cái)政政策的傾斜可以為企業(yè)提供保障，增強(qiáng)企業(yè)的安全感，更容易讓企業(yè)無(wú)后顧之憂地參與綠色信貸。德國(guó)綠色信貸實(shí)踐證明，對(duì)大力開展綠色信貸的金融機(jī)構(gòu)設(shè)立特定的獎(jiǎng)勵(lì)制度，獎(jiǎng)勵(lì)制度由各級(jí)政府配套實(shí)施，能夠極大調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的活躍性，對(duì)于開展綠色信貸業(yè)務(wù)有很大的推動(dòng)作用［13］。國(guó)家可以對(duì)積極實(shí)施綠色信貸制度的銀行等其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極參與綠色信貸制度。

4.3.3 實(shí)施創(chuàng)新型綠色結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具

貨幣政策工具是央行為了實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)對(duì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)所采取的各種手段，貨幣政策工具對(duì)于銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸活動(dòng)有重大的影響。央行可以通對(duì)積極實(shí)施綠色信貸的銀行等金融機(jī)構(gòu)在存款準(zhǔn)備金、再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具上提供優(yōu)惠政策，強(qiáng)化各金融機(jī)構(gòu)實(shí)施綠色信貸制度的積極性。

5 結(jié)語(yǔ)

綠色信貸最早起源于國(guó)際金融公司、花旗銀行、荷蘭銀行等跨國(guó)銀行發(fā)起的“赤道原則”。我國(guó)興業(yè)銀行最先公開宣布承認(rèn)并應(yīng)用“赤道原則”作為信貸的審慎標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國(guó)的綠色信貸得到國(guó)家的重視和積極的推進(jìn)，但目前依然是以政策引導(dǎo)為主，強(qiáng)有力的法律規(guī)制機(jī)制體制不完善，具體監(jiān)管不到位，缺乏完善有效的激勵(lì)措施等。綠色信貸作為一種集經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段為一體的環(huán)境污染源頭治理模式，在基于生態(tài)文明建設(shè)的背景下，有著極強(qiáng)的生命力和廣闊的發(fā)展前景，“十四五”期間我國(guó)的綠色信貸制度將會(huì)更加完善，將為我國(guó)環(huán)境污染治理發(fā)揮更大的作用。