姜德文

(1.水利部水土保持監(jiān)測中心，北京 100055； 2.塔里木大學(xué)，新疆 阿拉爾 843300)

中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了更加突出生態(tài)文明的高質(zhì)量發(fā)展新階段，它是一場改革發(fā)展的深刻革命，不斷滿足人民群眾對美好生活的新需求成為努力方向和目標(biāo)。為加快推進轉(zhuǎn)型發(fā)展，國家確定了生態(tài)文明、生態(tài)保護、水土保持、高質(zhì)量發(fā)展等各類先行探索與示范區(qū)，先行示范區(qū)將為改革發(fā)展探索新動力，是引領(lǐng)發(fā)展的排頭兵。水、土資源是生命之源、萬物之本，是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是走向生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的重要保障。因此，探索水土保持生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行先試途徑，十分必要。

1 先行探索與示范應(yīng)堅持的基礎(chǔ)與方向

1.1 以區(qū)域性突出問題作為先行區(qū)的探索基礎(chǔ)

全國不同地區(qū)的自然環(huán)境條件、水土流失現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境問題、經(jīng)濟發(fā)展水平、國土空間功能定位與產(chǎn)業(yè)布局、歷史文化背景等均有不同，在研究制定先行區(qū)的建設(shè)方案、目標(biāo)任務(wù)、實現(xiàn)路徑時，首先要理清區(qū)域特征，特別是帶普遍性的突出問題，進而以問題為導(dǎo)向，開展有針對性的創(chuàng)新探索，確保探索成果可復(fù)制、可推廣，起到區(qū)域示范引領(lǐng)作用。不能將先行區(qū)等同于非示范區(qū)，停滯在原有的一般性理解中。

1.2 以區(qū)域示范核心任務(wù)為重點開展前瞻探索

不同的先行示范區(qū)主要目標(biāo)、探索的重點不盡相同，要緊緊圍繞示范的核心任務(wù)，用戰(zhàn)略思維、長遠眼光開展研究與探索。如福建省、貴州省是國家級生態(tài)文明試驗區(qū)，就要從全省范圍、宏觀層面探索生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展，為東部沿海地區(qū)持續(xù)發(fā)展、西部保護與發(fā)展探索新路徑。黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，就要以全流域統(tǒng)籌、上中下游協(xié)調(diào)進行探索實踐。被列入全國水土保持高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的西北黃土高原區(qū)陜西省延安市、南方紅壤丘陵區(qū)的福建省長汀縣、北方土石山區(qū)的山西省右玉縣、東北黑土區(qū)的黑龍江省拜泉縣，則應(yīng)從本地區(qū)自然條件、水土流失特點，以及對生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的制約和影響視角，探索新突破、新發(fā)展。

1.3 先行區(qū)應(yīng)堅持的理念與探索的重大問題

水土保持、生態(tài)保護、生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展等先行示范，均應(yīng)根據(jù)新時代發(fā)展趨勢與需求，以堅定的理念、正確的方向，積極開展探索。特別是要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展理念，順應(yīng)自然、尊重規(guī)律、充分發(fā)揮大自然的修復(fù)能力、向近自然穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的理念，山水林田湖草沙生命共同體系統(tǒng)保護與修復(fù)的理念，協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的理念，將生態(tài)文明融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)各方面和全過程的理念，等等。

在重大理論探索研究方面，根據(jù)中國生態(tài)文明建設(shè)進入以降碳為新方向的新形勢，各先行區(qū)均應(yīng)深入研究保持土壤、恢復(fù)植被所產(chǎn)生的固碳降碳能力與價值，探索水土保持碳匯評價理論和方法，開展碳匯交易試點；圍繞生態(tài)功能與服務(wù)價值，開展水土保持生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)價值核算、價值實現(xiàn)機制等研究；完善水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性等生態(tài)紅線動態(tài)監(jiān)測與評價體系；圍繞新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，根據(jù)城市城鎮(zhèn)生態(tài)受損、水土流失危害凸顯、內(nèi)澇加劇等突出問題，加強城市水土保持法治、技術(shù)措施體系、監(jiān)測監(jiān)管、智慧水土保持等探索與示范，維護與修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，使更多人享有更高品質(zhì)的城市城鎮(zhèn)生活。在技術(shù)研究與深度應(yīng)用方面，要特別注重創(chuàng)新，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、衛(wèi)星與無人機遙感、信息系統(tǒng)等高新技術(shù)支撐的監(jiān)測、監(jiān)管、服務(wù)體系，充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)和豐富應(yīng)用場景優(yōu)勢，助力先行區(qū)催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，共同推進以數(shù)字經(jīng)濟為引擎的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，打造先行區(qū)智慧社會、智慧管理、智慧服務(wù)。

在先行探索機制和環(huán)境方面，不能墨守成規(guī)，有時需要打破現(xiàn)有規(guī)章制度或辦法、原有的體制機制等條條框框，需要有相對寬松的環(huán)境，應(yīng)允許大膽試、大膽闖，邊探索邊完善。要開放式開展研究探索，積極聯(lián)合有關(guān)科研院所、高校、大型企業(yè)集團等，開展理論、技術(shù)、實踐的創(chuàng)新與探索。

2 國家生態(tài)文明試驗區(qū)

2016年福建省，2017年江西省、貴州省，2019年海南省先后被中央列為國家生態(tài)文明試驗區(qū)。在全省推進生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略部署的同時，還要充分考慮各地區(qū)間的差異，建設(shè)典型示范區(qū)，分類指導(dǎo)與引領(lǐng)。福建、貴州兩省都是“八山一水一分田”的地理環(huán)境，東南沿海的福建曾經(jīng)也是水土流失十分嚴(yán)重的地區(qū)，在長期的水土流失治理中積累了長汀治理水土流失等典型經(jīng)驗，“十二五”期間，習(xí)近平同志連續(xù)兩次對長汀水土流失治理工作作出重要批示，提出“進則全勝，不進則退”的要求，“長汀經(jīng)驗”引起各方關(guān)注。目前全省的水土流失面積占土地總面積的比例已下降到7.5%，其中強烈以上等級的侵蝕面積占水土流失面積的6.5%，森林覆蓋率達到68%。在這樣一個水土流失經(jīng)過了普遍性治理，水土流失面積大幅度減少，目前年減少水土流失面積率為3.0%的省份[1]，水土保持重點應(yīng)是提升質(zhì)量與增強成效，將“水土流失面積和侵蝕強度得到全面控制，強烈以上等級的侵蝕得到有效防控，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定向好，生態(tài)功能不斷增強”等作為試驗探索方向[2]，針對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中生產(chǎn)建設(shè)項目造成的點多面廣、強度大的水土流失問題，以及坡地茶園、果園、鄉(xiāng)村道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中造成的水土流失，實施科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的監(jiān)管與指導(dǎo)；建立并實施區(qū)域和流域生態(tài)補償、生態(tài)損壞賠償、責(zé)任追究等制度，以及鼓勵民間資本(包括僑鄉(xiāng)僑民)參與的相關(guān)政策，將目前普遍性的綠水青山轉(zhuǎn)型為普惠性的金山銀山，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供可持續(xù)利用的水土資源、穩(wěn)固的生態(tài)系統(tǒng)保障。

地處西南內(nèi)陸的貴州省是水土流失導(dǎo)致大量石漠化、貧困化的省區(qū)，經(jīng)過多年的水土流失綜合治理，目前全省的水土流失面積仍占土地總面積的26.7%，其中強烈以上等級的侵蝕面積占18.1%，目前年減少水土流失面積率為1.5%[1]。在這樣一個水土流失面積占比大，水土流失對生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展、鄉(xiāng)村振興有較大影響的省份，生態(tài)文明試驗中，水土保持重點應(yīng)是持續(xù)推進水土流失綜合治理與生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，不斷提高成效，將“水土流失面積逐漸減少，侵蝕強度不斷降低，生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)好轉(zhuǎn)并趨向穩(wěn)定，生態(tài)功能逐步提升”等作為努力方向[2]，以水土資源保護和生態(tài)系統(tǒng)維護支撐經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。貴州省坡耕地、石漠化問題突出，需要創(chuàng)新國家、社會、企業(yè)、農(nóng)戶在新形勢下參與的新動力、新機制，水土流失綜合治理與鄉(xiāng)村振興精準(zhǔn)結(jié)合的新模式，探索流域和地區(qū)間生態(tài)補償制度，打造赤水河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展示范典型。

3 黃河流域水土保持生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展示范

中央明確提出并被列入國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃的黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，規(guī)劃區(qū)現(xiàn)有水土流失面積45.33萬km2，占土地總面積的34%，其中強烈以上等級的侵蝕面積占14.2%，目前年減少水土流失面積率為0.87%[1]。

上游的主要任務(wù)是重點生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，提升水源涵養(yǎng)能力，應(yīng)針對局部區(qū)域存在的植被覆蓋率低、群落結(jié)構(gòu)單一、土壤沙化、地表風(fēng)蝕嚴(yán)重、草原鼠害多等影響降水?dāng)r蓄、涵養(yǎng)、保育功能的突出問題，開展精準(zhǔn)定位定向的治理與修復(fù)。依托國家生態(tài)補償、財政轉(zhuǎn)移支付等機制，建設(shè)適宜生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)，走“生態(tài)促經(jīng)濟，經(jīng)濟助生態(tài)”的生態(tài)經(jīng)濟之路。

中游地區(qū)是典型的水土流失區(qū)[3]，許多地方進行了初步治理，形成了初級植被群落結(jié)構(gòu)，有了一定的植被覆蓋度，先行區(qū)要特別重視林木持續(xù)生長、群落演替過程中降水資源的剛性制約，改造改良林分結(jié)構(gòu)，向自然穩(wěn)定的群落演進，避免大面積植被退化。小流域治理要創(chuàng)新以“山水林田湖草沙”一體化治理為指導(dǎo)的綜合治理，與鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治、美麗鄉(xiāng)村和特色村鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、碳匯等相結(jié)合的新模式。針對中游入黃泥沙問題突出，淤地壩、梯田已不再是當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活的唯一依靠，以及動力不足的實際，應(yīng)創(chuàng)新與基本農(nóng)田占補結(jié)合、與攔沙換水結(jié)合、與生態(tài)補償結(jié)合等建設(shè)管理運行的新機制、新模式。淤地壩建設(shè)布局要根據(jù)流域水沙特征、水土流失與生態(tài)環(huán)境狀況、社會和群眾需求，以中小流域為單元進行壩系規(guī)劃和建設(shè)，攔沙、排清、防洪減災(zāi)等壩系工程系統(tǒng)布設(shè)，全流域水沙聯(lián)合調(diào)度，無壩系規(guī)劃不建壩，全面提高工程建設(shè)布局的科學(xué)性、系統(tǒng)性，提升整體綜合效益，走向高質(zhì)量建設(shè)與運維新階段。針對較為普遍的坡耕地水土流失突出問題，根據(jù)降水資源條件，創(chuàng)新雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)新模式，發(fā)揮小氣候優(yōu)勢，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、果業(yè)、綠色產(chǎn)品，創(chuàng)新與耕地占補結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)園開發(fā)結(jié)合、與“山水林田湖草沙”重大工程結(jié)合等新模式。建設(shè)方式上探索企業(yè)與群眾聯(lián)合開發(fā)運營、節(jié)水獎勵、生產(chǎn)補貼等激勵機制，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，防止出現(xiàn)先修梯田后退耕(梯田)的現(xiàn)象。針對中游地區(qū)目前存在的風(fēng)沙直接入黃問題，實施沿黃風(fēng)沙專項治理工程，防沙治沙與沙產(chǎn)業(yè)培育結(jié)合，鼓勵企業(yè)帶動聯(lián)合開發(fā)治理。針對人為水土流失較為集中且普遍的問題，全面提升應(yīng)用高新技術(shù)實施監(jiān)測、監(jiān)控的能力，做到區(qū)域監(jiān)管和項目監(jiān)管全覆蓋、嚴(yán)要求，人為水土流失得到全面控制，創(chuàng)新行業(yè)自律、企業(yè)自律、個人自律新機制，構(gòu)建企業(yè)、個人誠信守約新模式下的監(jiān)管新體制。

黃河流域是中華民族的發(fā)源地和搖籃，水土保持、生態(tài)文明都要重視民族文化的傳承，建設(shè)有文化特色的先行區(qū)。

4 黃河中游工礦集中區(qū)生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)

工礦生產(chǎn)建設(shè)項目對水土資源和生態(tài)環(huán)境的影響較為嚴(yán)重，在新時代背景下，都要向生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，探索生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展新路。

黃河中游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，既是國家生態(tài)安全屏障區(qū)，又是國家重要的煤炭、電力、化工、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)基地和基礎(chǔ)設(shè)施密集建設(shè)區(qū)，對國家經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，創(chuàng)新生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展先行示范十分重要與緊迫。在先行區(qū)選擇上，先行示范不能僅僅局限在一礦、一廠、一園，應(yīng)在重點工礦的一定區(qū)域內(nèi)先行先試，特別是晉陜蒙接壤區(qū)、隴東地區(qū)、寧東地區(qū)、豫陜晉接壤區(qū)等工礦集中區(qū)，開展規(guī)?；⒁惑w化先行探索。在先行探索內(nèi)容上，建立不同工礦類型(煤礦、有色金屬礦等，井采礦與露天礦等)水土保持、生態(tài)、綠色、低碳控制指標(biāo)；礦區(qū)防治水土流失與生態(tài)保護技術(shù)指南與標(biāo)準(zhǔn)(特別是大面積采煤沉陷區(qū)、高排量排土場等)，礦區(qū)長系列(30年以上)生態(tài)修復(fù)措施配置過程模式、植被建設(shè)與穩(wěn)定維護指南；半干旱區(qū)礦區(qū)地表水、地下水、生產(chǎn)生活用水的資源保護、利用技術(shù)，水資源與植被恢復(fù)、穩(wěn)定演化支撐技術(shù)；礦區(qū)開發(fā)及生態(tài)修復(fù)的“山水林田湖草沙”系統(tǒng)規(guī)劃、相互促進、整體布局技術(shù)。神東礦區(qū)在先行過程中，總結(jié)提升了30多年開發(fā)與保護的成功經(jīng)驗與技術(shù)，應(yīng)在黃河中游地區(qū)先行發(fā)布，加快推廣。在機制體制方面，先行區(qū)企業(yè)要從被動接受監(jiān)管、時常整改，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃邮胤ㄗ褚?guī)，全面提升誠信守約水平，不發(fā)生“未批先建”“未批先棄”“未驗先投”等違規(guī)行為；政府部門的放管服不能簡單放或一味管，而應(yīng)在科學(xué)、精準(zhǔn)、高效上下功夫，實施分類管理，能放的堅決放，應(yīng)管的不松懈，在改革中營造更好的營商環(huán)境；監(jiān)管部門也要轉(zhuǎn)變“事后諸葛亮”的做法，要事先主動服務(wù)，過程主動指導(dǎo)，提升監(jiān)管能力與水平，水土保持補償費應(yīng)全面用于水土流失防治與生態(tài)修復(fù)。

5 全國水土保持高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)

2021年7月西北黃土高原區(qū)的陜西省延安市，南方紅壤丘陵區(qū)的江西省贛州市、福建省長汀縣，北方土石山區(qū)的山西省右玉縣，東北黑土區(qū)的黑龍江省拜泉縣列入全國水土保持高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。

贛州是水利部前幾年唯一的水土保持改革發(fā)展試驗區(qū)，贛州興國縣是1983年就被列入國家八片水土保持重點治理區(qū)的縣，之后贛州又有多個縣被列入重點治理名單。多年治理使紅色沙漠恢復(fù)了綠裝，發(fā)展生產(chǎn)、改善生活、修復(fù)生態(tài)都取得了很大成效。贛州水土流失治理與果業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合，取得了較好成效，但同時大規(guī)模開發(fā)山地，也帶來了新的水土流失問題，影響到水土資源、產(chǎn)業(yè)的持續(xù)向好發(fā)展。在先行探索中應(yīng)堅持“山水林田湖草沙”生命共同體的理念，總結(jié)實踐中的成功經(jīng)驗，推廣山地果業(yè)開發(fā)水土資源優(yōu)化配置、水土保持技術(shù)措施與標(biāo)準(zhǔn)等；創(chuàng)新規(guī)?；_發(fā)生產(chǎn)建設(shè)活動的指導(dǎo)與監(jiān)管體制、機制，以集團化為示范引領(lǐng)，帶動農(nóng)戶按科學(xué)的方式開發(fā)、經(jīng)營果業(yè)，以更加優(yōu)質(zhì)、更加生態(tài)的果業(yè)推進鄉(xiāng)村振興。贛州有許多礦山，水土流失及其生態(tài)影響較為突出，要以新的理念、新的技術(shù)，創(chuàng)新礦山生態(tài)修復(fù)與后續(xù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育，讓礦區(qū)煥發(fā)新的生機。要發(fā)揮“老表”和紅色基因的文化優(yōu)勢，宣傳推廣保持水土、保護生態(tài)的村規(guī)民約，傳承高質(zhì)量發(fā)展的文化。

陜西延安市、福建長汀縣、山西右玉縣、黑龍江拜泉縣等先行區(qū)自然環(huán)境條件、水土流失特點及突出問題、生態(tài)保護與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展重點及方向等各不相同，要根據(jù)實際情況有針對性地開展探索。

6 粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展示范

粵港澳大灣區(qū)是引領(lǐng)中國高質(zhì)量發(fā)展的第一梯隊，也是高新科技創(chuàng)新研發(fā)聚集區(qū)，區(qū)域自然條件、自然環(huán)境相對較好，自然水土流失面積較小，工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的人為水土流失是防控重點。如深圳市自然侵蝕面積目前只有39.17 km2，占全市陸域面積的1.96%，人為活動造成的水土流失占比達86.4%，其中人為活動造成強烈以上等級的侵蝕面積占比為33.8%。

在高質(zhì)量發(fā)展新階段，全社會、公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、人居環(huán)境的要求全面提升，水土流失防治與生態(tài)保護要開創(chuàng)升級版。要以數(shù)字經(jīng)濟、智慧社會引領(lǐng)和帶動高質(zhì)量發(fā)展，數(shù)字化與人為水土流失防控、生態(tài)保護、區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展等融合聚變，以數(shù)字化為核心驅(qū)動力，探索數(shù)字化場景、智慧化模擬、精準(zhǔn)化決策新路徑，為生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展賦能，實現(xiàn)智慧防治、智慧監(jiān)管、智慧決策、智慧服務(wù)、智慧……

在放管服及營商環(huán)境方面，探索更加開放、智慧管理的新方式[4-5]，充分利用本區(qū)域大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等資源與科技優(yōu)勢，實施遠程、主動、智能服務(wù)，科學(xué)、精準(zhǔn)、高效服務(wù)于社會、企業(yè)、公眾。

在事中事后監(jiān)管方面，全面運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、高分遙感、無人機、視頻等技術(shù)，實現(xiàn)主動發(fā)現(xiàn)、及時告知、過程指導(dǎo)與服務(wù)，不走事后發(fā)現(xiàn)、善后老路。

在生態(tài)保護方面，精準(zhǔn)劃定涵養(yǎng)水源、水土保持、生物多樣性等生態(tài)保護紅線，實施全面、系統(tǒng)、動態(tài)監(jiān)測，建立穩(wěn)定、良性的生態(tài)系統(tǒng)樣板，為大灣區(qū)提供優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

在人文環(huán)境方面，全社會、全體公民的生產(chǎn)、生活方式全面適應(yīng)節(jié)約資源、保護環(huán)境、低碳節(jié)能的時代要求，誠實守信水平全面提升，信用激勵與懲戒機制全面實施，從被動依靠政府管理走向社會自律、行業(yè)自律、公眾自律，開創(chuàng)并示范高質(zhì)量的發(fā)展生產(chǎn)、提升生活、建設(shè)優(yōu)質(zhì)生態(tài)的文明發(fā)展道路。