王亞華

（清華大學(xué)公共管理學(xué)院，100084，北京）

一、我國水權(quán)水市場改革的回顧與評論

過去20年間，我國持續(xù)推進(jìn)水權(quán)水市場改革，在法規(guī)政策制定、水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)交易實踐方面已取得一系列進(jìn)展：2000年，浙江省東陽—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓作為我國首例水權(quán)交易事件，拉開了水權(quán)市場探索序幕；2004年，水利部發(fā)布《關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的指導(dǎo)意見》；2005，水利部發(fā)布《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》和《水權(quán)制度建設(shè)框架》；2011年，中央一號文件進(jìn)一步明確提出建立水權(quán)制度，充分運用市場機制優(yōu)化配置水資源制度建設(shè)；2012年，黨的十八大報告提出“積極開展水權(quán)交易試點”；2014年，水利部發(fā)布《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，在七省開展水權(quán)試點工作；2016年，水利部印發(fā)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，水利部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》，同年中國水權(quán)交易所在京設(shè)立，標(biāo)志著我國水權(quán)市場改革進(jìn)入實質(zhì)性操作階段；2021年，“十四五”規(guī)劃綱要提出“發(fā)展用水權(quán)交易”?？傮w來看，經(jīng)過20年的發(fā)展，我國水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)市場實踐積累了很多經(jīng)驗，特別是取水權(quán)的確立及水權(quán)交易的實踐探索為水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)一步創(chuàng)造了必要條件，但水權(quán)制度未成體系，水權(quán)市場發(fā)育緩慢。以中國水權(quán)交易所的交易水量為例，從2016年成立至今，累計交易水量約35億m3，平均每年交易水量不到全國年用水量的千分之一。經(jīng)過20年的水權(quán)水市場建設(shè)，我國目前還沒有發(fā)展出普遍性的水權(quán)市場，建立中國特色的水權(quán)市場仍需探索。

我國水權(quán)水市場實踐進(jìn)展明顯低于預(yù)期，存在深層次的原因。過去半個世紀(jì)全球范圍內(nèi)的研究文獻(xiàn)證明，盡管水權(quán)交易有協(xié)調(diào)水資源約束與經(jīng)濟發(fā)展、減少政府支出、激勵節(jié)水等積極意義，但同時也可能伴隨著一些潛在的副作用，如對農(nóng)村弱勢群體和生態(tài)環(huán)境的不利影響。有效運作的水權(quán)市場需要具備多方面的條件，包括清晰而明確的水權(quán)概念、科學(xué)合理的初始分配制度、強有力的政府監(jiān)管、社會文化的認(rèn)可、配套的制度保障、充分的水文信息、足夠大的市場收益等。由于建立和運行水權(quán)市場制度的成本很高昂，在世界范圍內(nèi)，發(fā)達(dá)的水權(quán)市場僅存在于澳大利亞、美國西部等少數(shù)國家和地區(qū)，全球絕大多數(shù)國家和地區(qū)主要依靠行政手段來配置水資源。

我國自古以來就是以行政手段為主配置水資源的國家，當(dāng)代水資源管理體系更是如此。我國1988年頒布的《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）中確立的取水許可制度體系，以及2002年修訂的《水法》進(jìn)一步提出“總量控制與定額管理相結(jié)合”的用水制度，明確用行政手段來進(jìn)行水量分配和再分配。在該法律制度框架下，實踐中開展的水權(quán)交易，可以視為落實總量控制的一種手段。我國正在開展的水權(quán)水市場實踐，是一種水資源行政分配體系中融合市場機制的制度形式。

二、我國水權(quán)水市場改革實踐中面臨的問題

1.相關(guān)概念繁雜且使用混亂

目前，水權(quán)改革的相關(guān)概念界定不清晰。我國憲法和法律有水流產(chǎn)權(quán)、水資源所有權(quán)、取水權(quán)等三個概念；除了三個法律中已有的概念，在水權(quán)有關(guān)試點文件中，使用過水權(quán)、水資源使用權(quán)、用水權(quán)、用水權(quán)初始分配等多個概念；在實踐中使用過水資源確權(quán)、區(qū)域水權(quán)、工程水權(quán)等概念。在水利部2016年印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》中，規(guī)定水權(quán)包括水資源的“所有權(quán)”和“使用權(quán)”，并將“使用權(quán)”劃分為區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)和灌溉用水戶水權(quán)，每一類水權(quán)都對應(yīng)不同的交易方式。這種概念上的不清晰和眾多概念的并存，給水權(quán)水市場實踐帶來困擾。

2.實踐中水權(quán)分配面臨諸多困難

明晰初始水權(quán)是開展水權(quán)交易的前提，盡管這方面的實踐探索很多，但尚沒有找到成熟的路徑，其困難至少有如下方面：一是我國不少跨省江河和省內(nèi)跨區(qū)河流的水量分配尚未完成，而且各省的用水總量控制指標(biāo)與取水許可水量并不對應(yīng)，難以為水權(quán)確權(quán)提供清晰的邊界條件；二是取水許可制度與水權(quán)分配缺乏有效銜接，例如，不少地區(qū)發(fā)放的許可證水量偏大，按照取水許可證記載的水量確權(quán)存在不公平問題，一些流域和地方還存在重復(fù)發(fā)證現(xiàn)象，形成“大證套小證”“大權(quán)套小權(quán)”的情況，增加了確權(quán)工作的復(fù)雜性；三是一些灌區(qū)將水權(quán)“一分到底”，確權(quán)到農(nóng)戶，但是這種做法的實踐價值小并且易對基層用水秩序形成不利影響。

3.水權(quán)交易不活躍與市場規(guī)模小

過去20年，盡管出臺了一系列試點政策，但實際水權(quán)市場規(guī)模很小。2016年中國水權(quán)交易所成立以來，迄今發(fā)生的水權(quán)交易數(shù)不到1 000例，平均每年的交易水量5.8億m3。灌溉用水戶水權(quán)交易是水權(quán)交易最多的市場形式，占據(jù)了水權(quán)交易數(shù)的80%，但交易水量僅為總量的0.7%，總體并不活躍。甘肅省黑河流域的水權(quán)交易試點，即使給農(nóng)戶手機安裝了水權(quán)交易App，農(nóng)戶之間的水權(quán)交易仍然稀少。目前來看，中國水權(quán)交易所的水權(quán)市場以取水權(quán)交易為主，取水權(quán)交易數(shù)占總數(shù)的19%，交易水量占總量的77%。

4.水權(quán)交易價格形成機制及定價難題

從理想意義來看，水權(quán)交易價格，既要體現(xiàn)賣出方節(jié)水的成本、交易的邊際成本和一定的收益，又要體現(xiàn)買入方獲得水權(quán)的邊際效益，還要體現(xiàn)第三方在水權(quán)交易中的損益。目前我國尚不存在活躍交易的水權(quán)市場，開展的水權(quán)交易基本以政府引導(dǎo)為主，價格采用政府引導(dǎo)下雙方協(xié)商的形式?jīng)Q定，交易價格形成機制不完善，價格水平偏低，難以調(diào)動賣出方的積極性，也難以體現(xiàn)出市場的供求關(guān)系和水資源的稀缺性。

5.現(xiàn)有法規(guī)體系與水權(quán)改革不銜接

在我國現(xiàn)行的法律中，只有“取水權(quán)”是與水權(quán)相關(guān)的法律概念。取水權(quán)是基于取水行政許可獲得的權(quán)利，盡管《中華人民共和國物權(quán)法》已經(jīng)將取水權(quán)歸入“用益物權(quán)”的范疇，但其市場交易并沒有法律基礎(chǔ)。目前實踐中推行的三種類型的水權(quán)交易，包括區(qū)域?qū)用?、取水人層面和用水戶層面，都缺乏法律依?jù)。

導(dǎo)致上述問題的根源在于我國的水權(quán)水市場改革實踐和理論認(rèn)識，主要是以水權(quán)“自由市場”秩序為理想?yún)⒄障档?。在我國以行政方式配置水資源的法律框架下，加之水資源的流動性、變異性和利害兩重性等復(fù)雜特性，市場機制在水資源配置中的作用是有限的、局部的和輔助的，在我國國情條件下不太可能發(fā)展出以水權(quán)為基礎(chǔ)的發(fā)達(dá)水市場。由于對此缺乏足夠清晰的認(rèn)識，我國的水權(quán)水市場改革存在頂層設(shè)計不科學(xué)、政策路徑不明晰、市場發(fā)育進(jìn)展較慢等問題。

三、“三權(quán)分置”水權(quán)制度設(shè)計，破解水權(quán)水市場改革難題

基于長期的理論研究和國內(nèi)外經(jīng)驗的觀察，本文提出“三權(quán)分置”水權(quán)制度改革的新思路：水資源的所有權(quán)、取水權(quán)和用水權(quán)三項權(quán)利分置，所有權(quán)按現(xiàn)行法律規(guī)定維持不變，取水權(quán)繼續(xù)沿用現(xiàn)行法律規(guī)定并進(jìn)行完善，在現(xiàn)有法律體系中僅增加“用水權(quán)”的概念，將用水權(quán)作為取水權(quán)派生出的權(quán)利并賦予其市場流轉(zhuǎn)權(quán)能，用水權(quán)交易作為水權(quán)市場的主要形式?！叭龣?quán)分置”制度在我國土地制度改革中已有先例，農(nóng)村農(nóng)地和宅基地已經(jīng)引入了“三權(quán)分置”改革?！叭龣?quán)分置”水權(quán)制度改革，與“三權(quán)分置”土地制度改革既存在相似性，也有其自身的特點，是一套基于我國國情水情的具有獨特性的制度設(shè)計。以下是這一制度設(shè)計的概要說明。

1.水權(quán)概念體系及其權(quán)利性質(zhì)

水資源“所有權(quán)”在我國法律中有明確規(guī)定。1988年《水法》規(guī)定了水資源所有權(quán)制度，2002年修訂的《水法》明確水資源全部屬于國家所有，并取消了水資源集體所有?，F(xiàn)行《水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。”由于水資源全部屬于國家所有，各級政府或政府授權(quán)組織是水資源所有權(quán)的行權(quán)代理人，負(fù)責(zé)水資源的統(tǒng)籌調(diào)配和管理。所有權(quán)作為上位權(quán)利派生出了取水權(quán)和用水權(quán)。

水資源“取水權(quán)”在我國法律中也有明確規(guī)定。1988年《水法》規(guī)定了水資源取水許可制度，2002年修訂的《水法》明確設(shè)定了取水權(quán)。2007年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》對取水權(quán)的物權(quán)屬性作了確認(rèn)性規(guī)定，明確取水權(quán)為具有用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。2020年通過的《中華人民共和國民法典》保留了對取水權(quán)物權(quán)屬性的確認(rèn)性規(guī)定。2006年國務(wù)院頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》規(guī)定“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)?！鄙鲜鲆?guī)定為取水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓提供了制度空間。本文提出的“三權(quán)分置”水權(quán)制度設(shè)計，建議禁止取水權(quán)的市場交易。取水權(quán)作為一種行政許可權(quán)利，與農(nóng)地的承包權(quán)、宅基地的資格權(quán)一樣不能交易和轉(zhuǎn)讓。

水資源的“用水權(quán)”在現(xiàn)有法律體系中尚無規(guī)定。本文提出的“三權(quán)分置”水權(quán)制度設(shè)計，建議在法律體系中正式引入“用水權(quán)”，作為水資源使用權(quán)的法律界定。用水權(quán)是取水權(quán)派生出的權(quán)利，具有用益物權(quán)的性質(zhì)，是取水權(quán)用益物權(quán)的具體體現(xiàn)。用水權(quán)經(jīng)確權(quán)后，可以按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或交易，這與農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)類似。用水權(quán)可以由取水權(quán)人直接行使，也可以與取水權(quán)人分離，當(dāng)取水權(quán)下存在多個或多層級的用水主體，取水權(quán)下的用水權(quán)可以根據(jù)用水層級和主體的數(shù)量再分配。

2.水權(quán)的確權(quán)

由于水資源的所有權(quán)是穩(wěn)定不變的，水權(quán)確權(quán)主要有兩個層面的含義。第一是取水權(quán)的確權(quán)，實際上是現(xiàn)有取水許可制度的完善和落實，包括進(jìn)一步明確各種類型取水的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，取水權(quán)的取得方式和有效期限，取水權(quán)的存續(xù)和變更等。第二是用水權(quán)的確權(quán)，對于用水權(quán)直接由取水權(quán)人行使的情形，取水權(quán)人自然享有用水權(quán)；對于用水權(quán)與取水權(quán)人分離的情形，可根據(jù)需要，分層級或分主體進(jìn)行確權(quán)，因地制宜明確用水權(quán)分配。例如，對于灌區(qū)的灌溉取水權(quán)，可以根據(jù)地區(qū)條件和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r來確定將用水權(quán)確權(quán)分配到支渠口、用水戶協(xié)會或用水戶。對于城市供水系統(tǒng)或其他一些公共供水系統(tǒng)，能夠通過商品供水和水價調(diào)節(jié)用水，則不必對用水權(quán)進(jìn)行確權(quán)。

3.水權(quán)交易方式

目前實踐中探索的水權(quán)交易是使用權(quán)的交易，分別為區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易，這三個層面的交易只在持有相同性質(zhì)使用權(quán)的主體之間進(jìn)行，三種使用權(quán)之間不可互通交易。該交易體系比較復(fù)雜，概念上和法理上都存在問題，制約了水權(quán)水市場的健康發(fā)展。在本文提出的“三權(quán)分置”水權(quán)制度設(shè)計中，只需要用水權(quán)交易這一類水權(quán)交易方式，可整合上述三個層面的水權(quán)交易。

對于區(qū)域水權(quán)交易，如果交易基于具體用水主體，那么在用水權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，具有供需關(guān)系的區(qū)域之間的交易可以落實到用水主體之間的交易，政府在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，是實現(xiàn)交易的促進(jìn)機制，并不是交易的主體。如果交易是沒有明確用水主體的區(qū)域水權(quán)流轉(zhuǎn)，政府之間的協(xié)商行為也不是市場交易行為，而是一種政治民主協(xié)商機制，若確有開展的必要，可以納入跨區(qū)域生態(tài)補償機制，取代目前試行的區(qū)域水權(quán)交易。

對于取水權(quán)交易，以往持有取水權(quán)的主體之間的交易，變?yōu)槿∷畽?quán)對應(yīng)的用水權(quán)的交易或取水權(quán)下被分割的用水權(quán)的交易。取水權(quán)本身不可交易，根據(jù)行政許可的性質(zhì)保持相對穩(wěn)定，并為水資源的行政調(diào)控留有余地。取水權(quán)可以從無償取得逐步轉(zhuǎn)向有償取得，水資源特別稀缺地區(qū)可以探索取水權(quán)有償持有。

對于灌溉用水戶水權(quán)交易，水權(quán)交易即是被分配到的用水權(quán)交易。三個層面的交易在“三權(quán)分置”的背景下都是用水權(quán)之間的交易。水權(quán)交易因此不再有類別之分，只要存在供需關(guān)系且符合有關(guān)規(guī)定，用水權(quán)持有主體之間即可進(jìn)行交易，如此有助于發(fā)展出真正意義上的水權(quán)市場。

用水權(quán)的交易具體可有兩種基本形式：一是不超過取水權(quán)期限的長期交易（時間在1年以上）；二是將用水權(quán)拆解的短期交易（時間不超過1年）。不論是何種形式的用水權(quán)交易，用水權(quán)交易的水量不能超過取水許可水量。

4.法律制度設(shè)計

本文提出的“三權(quán)分置”水權(quán)制度設(shè)計，與現(xiàn)行法律制度不產(chǎn)生沖突，在進(jìn)一步試點基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)發(fā)展完善現(xiàn)有法規(guī)，以較小的法規(guī)調(diào)整，即可滿足水權(quán)水市場實踐的法律需求。對法規(guī)調(diào)整的建議：進(jìn)一步修訂《水法》，對于取水權(quán)派生的用水權(quán)，從法律上予以明確，對用水權(quán)的處分和交易行為，給予法律上的規(guī)定；修訂現(xiàn)行的《取水許可和水資源費征收管理條例》，取消取水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，明確用水權(quán)的確權(quán)方式和交易細(xì)則；按照“三權(quán)分置”水權(quán)制度設(shè)計修訂現(xiàn)行的《水權(quán)交易管理暫行辦法》，將三種不同類型的水權(quán)交易統(tǒng)一為用水權(quán)交易。

四、“三權(quán)分置”水權(quán)制度推行的價值和可行性

本文提出的“三權(quán)分置”水權(quán)制度，充分考慮了我國的國情條件、水資源管理歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)有法規(guī)體系，是融合行政管理和市場機制的創(chuàng)新制度設(shè)計，能夠以較小的改革成本和更低的改革風(fēng)險，解決目前水權(quán)水市場改革中面臨的難題，將我國的水權(quán)水市場改革轉(zhuǎn)向更為科學(xué)和可行的路徑。這一改革方案的優(yōu)點至少有以下五個方面：

1.厘清水權(quán)概念體系

使用 “所有權(quán)”“取水權(quán)”“用水權(quán)”這三個水權(quán)術(shù)語，清晰劃分了水權(quán)概念，簡明表達(dá)了水權(quán)體系的權(quán)利關(guān)系。首先，對應(yīng)了現(xiàn)有法律體系中所有權(quán)和取水權(quán)概念，且沒有改變其內(nèi)涵；其次，統(tǒng)一了政策文件中的概念體系，有效避免相關(guān)文件頒布后出現(xiàn)概念混亂的問題。第三，相對于目前的《水權(quán)交易管理暫行辦法》所使用的復(fù)雜概念體系，用更少更簡潔的術(shù)語為水權(quán)交易奠定了概念基礎(chǔ)。

2.解決水權(quán)分配難題

“三權(quán)分置”水權(quán)制度尊重和繼承了既有的水資源權(quán)利體系，特別是與“總量控制和定額管理”的取水權(quán)體系相銜接，解決了水資源配置中行政體系銜接市場體系的難題。政府通過取水權(quán)管理，實現(xiàn)宏觀水資源管理的總量控制；用水權(quán)在取水權(quán)的權(quán)利之內(nèi)進(jìn)行界定和流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)微觀水資源管理的優(yōu)化配置。這樣做的好處：首先，水權(quán)市場改革與江河水量分配不再直接掛鉤。在“三權(quán)分置”水權(quán)制度中，政府主要通過完善取水權(quán)管理，對上銜接總量控制，對下監(jiān)管用水權(quán)交易。某些流域取水權(quán)管理運行中如有必要，才考慮對江河進(jìn)行水量分配。其次，解決重復(fù)發(fā)證的問題，“三權(quán)分置”水權(quán)制度中，水權(quán)證只有一級，不存在多級嵌套問題；用水權(quán)的分配中，下一層級是基于上一層級的用水指標(biāo)確定，水量被明晰分配。再次，破解水權(quán)劃分一刀切的困境，灌區(qū)在被分配取水權(quán)后可以因地制宜評估用水權(quán)具體需要確權(quán)到哪一層級。

3.促進(jìn)水權(quán)市場健康發(fā)育

“三權(quán)分置”水權(quán)制度使水權(quán)交易真正實現(xiàn)市場化，水權(quán)交易只在具有用水權(quán)的主體之間產(chǎn)生，政府的角色由引導(dǎo)方轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)方。同時，區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易被統(tǒng)一為“用水權(quán)交易”，水權(quán)交易全部在用水主體之間進(jìn)行平等交易?；谝陨蟽牲c，水權(quán)市場的交易價格由市場決定而不是政府引導(dǎo)確定，買賣雙方的積極性被調(diào)動，從而提高水權(quán)市場的活躍度。政府通過總量控制和取水權(quán)管理，在水資源管理中發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，實現(xiàn)政府與市場的有機銜接。如此可以讓市場機制在水資源配置中發(fā)揮重要作用，同時讓政府更好地發(fā)揮作用，實現(xiàn)水資源配置領(lǐng)域真正意義上的“兩手發(fā)力”。

4.銜接現(xiàn)有法律制度且風(fēng)險可控

“三權(quán)分置”水權(quán)制度是一個漸進(jìn)改革方案，銜接現(xiàn)行《水法》規(guī)定的法律框架，對既有的水資源管理制度有繼承也有發(fā)展。國家調(diào)控水資源配置的權(quán)利被保留，通過取水許可管理分配取水權(quán)且明確其不可交易，使水權(quán)管理可放可收，可保持水資源宏觀分配的相對穩(wěn)定和公平；對取水權(quán)以下適合分配的用水權(quán)進(jìn)行確權(quán)，并允許依規(guī)開展市場交易，可放活水資源微觀配置，激發(fā)市場活力，提高水資源利用效率。政府繼續(xù)保留水資源行政配置權(quán)，可以控制由于水權(quán)市場發(fā)展帶來的風(fēng)險和潛在沖突，維持社會和諧穩(wěn)定和用水秩序。

5.有先前經(jīng)驗參照及可操作性

近十年來我國相繼開展了農(nóng)地與宅基地“三權(quán)分置”改革：2013年黨的十八屆三中全會部署了農(nóng)村土地制度改革，啟動了承包地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革；2018年中央一號文件推出宅基地“三權(quán)分置”改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革成效明顯，在保持農(nóng)村土地所有制穩(wěn)定的同時，通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新有效激活了市場活力，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，這為水權(quán)制度改革提供了有益參照。雖然“三權(quán)分置”水權(quán)制度與“三權(quán)分置”農(nóng)地制度在改革目標(biāo)、內(nèi)容等方面存在差異，但是其在權(quán)利性質(zhì)和結(jié)構(gòu)上存在相似性?！叭龣?quán)分置”土地制度改革的路徑和經(jīng)驗，可為“三權(quán)分置”水權(quán)制度改革提供重要參考，減少試錯成本并降低改革風(fēng)險，使“三權(quán)分置”水權(quán)制度容易為各方面接受。