□ 張 凡，張文政

（甘肅農業(yè)大學 管理學院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

向農村地區(qū)選派駐村工作隊是中國共產黨從革命時期傳承下來的開展農村工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨密切聯(lián)系群眾的關鍵舉措。駐村工作隊在國家權力下沉以及鄉(xiāng)村社會的發(fā)展與變遷中發(fā)揮了重要作用，是推動國家意志拓展至鄉(xiāng)村社會的特殊組織形式。駐村工作隊代表國家在鄉(xiāng)村社會的“在場”，這既是將鄉(xiāng)村社會整合進國家治理體系的需要，也是以多種策略保證國家和鄉(xiāng)村社會二者發(fā)展相對平穩(wěn)的組織力量，更是完善鄉(xiāng)村治理體系的重要行動方略。

隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，駐村幫扶也進入鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興的全新階段。黨中央對于建立駐村工作隊幫扶長效機制作出了一系列指示，說明駐村工作隊在國家與鄉(xiāng)村社會中的位置一定程度上決定了其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮功能的實效，也意味著駐村工作隊作為國家權力的行使者搭建了國家與鄉(xiāng)村社會的組織化通道。新的歷史時期，需要駐村工作隊更加深入地嵌入鄉(xiāng)村社會并在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮重要作用。

近年來，圍繞上述問題，學界對于駐村工作隊的歷史演變、實踐成效以及對鄉(xiāng)村治理產生的影響進行了廣泛討論，取得了較為豐富的研究成果。從歷史演變看，駐村工作隊源自于解放初期的農村“工作隊”，是一種反官僚化運作的工作方式，［1］在不同的歷史時期，農村“工作隊”承擔不同的任務，可以打破原有行政體制的束縛，通過向鄉(xiāng)村社會注入外部力量而開展工作。［2］中華人民共和國成立后，選派干部下鄉(xiāng)對農民進行動員，通過自上而下的行政機制向鄉(xiāng)土社會進行滲透，將國家政權建設與農民緊密結合起來。［3］在駐村工作隊正式納入國家脫貧攻堅制度體系后，黨政機關選派干部下鄉(xiāng)扶貧成為國家定點扶貧和東西扶貧協(xié)作的組織保障，也是踐行以人民為中心的生動實踐。在這一過程中有助于培養(yǎng)、選拔和鍛煉干部。［4］從實踐成效看，駐村工作隊在村級場域的結構性嵌入有效緩和了基層矛盾，激發(fā)了農民脫貧的內生動力。［5］通過對扶貧資源的有效整合，增強了村級組織建設的活力，促進了當地民風的改善，［6］有效彌補了科層體系缺乏對實踐復雜化有效反饋的缺陷，［7］并且實踐也證明幫扶到戶對于家庭發(fā)展有重要作用，與扶貧效果存在正向關聯(lián)。［8］

學界關于駐村工作隊對鄉(xiāng)村治理的影響形成了肯定論和否定論兩種觀點。持肯定論者認為，駐村工作隊作為“具身的國家”，不僅可以有效達成多重治理目標，而且在與村民一次次的“際會”中使國家和社會更清晰地“看見”彼此。［9］駐村工作隊的短期幫扶效果是精準扶貧目標的實現，從長期來看則助推了鄉(xiāng)村治理現代化的發(fā)展進程。［10］駐村工作隊作為貧困村治理的外部力量，代表了國家“在場”和國家治理，與村“兩委”在鄉(xiāng)村治理方面分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，形成了一種新的治理格局。［11］從治理主體、治理方式和治理目標三個方面改變了鄉(xiāng)村治理模式，形成了國家支持、村委主導、村民參與的新的鄉(xiāng)村治理格局，［12］并逐步成為鄉(xiāng)村社會治理中一種常態(tài)化的制度安排。［13］持否定論者認為，駐村工作隊在進入鄉(xiāng)村治理的“現場”后，直接對原有的以村干部為代表的內生性鄉(xiāng)村治理精英的利益產生影響，進而對鄉(xiāng)村原有的治理格局和利益格局重新配置，這有可能導致二者之間的合作和互動不暢，［14］也可能因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”以及“鄉(xiāng)-村”關系的閉合，造成駐村工作隊在雙重排斥下難以參與鄉(xiāng)村治理。［15］再加上駐村幫扶制度本身蘊含的“投機性”可能導致鄉(xiāng)村自治的消解及雙重治理失效，［16］進而使鄉(xiāng)村治理“去政治化”、科層化治理對資源投入“內卷化”以及村干部對外部力量過度依賴，這些都將對基層治理產生負面影響。［17］

已有研究成果為進一步探討駐村工作隊的制度設計奠定了基礎，但還存在可拓展的空間。首先，現有研究主要集中于駐村工作隊在貧困治理場域中的功能，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接以及鄉(xiāng)村全面振興階段駐村工作隊功能發(fā)揮的研究較少。從歷史演變的角度可以發(fā)現，駐村工作隊作為一個組織系統(tǒng)，其功能實踐呈現出階段性的特點，這些特點會隨著國家及鄉(xiāng)村治理目標的變化而變化。其次，現有研究主要聚焦駐村工作隊的組織特性對于鄉(xiāng)村治理產生的影響，對駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中的具體行為和發(fā)揮作用的深層原因研究較少。駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中的結構位置是其具體行為和發(fā)揮功能的關鍵因素，作為國家制度化的安排，駐村工作隊在鄉(xiāng)村振興中的結構位置是具體的，組織的結構位置會影響駐村工作隊具體的行動目標。因此，把握駐村工作隊在國家和鄉(xiāng)村社會中的結構有助于進一步理解駐村工作隊的行動邏輯和功能實踐，有助于找到駐村工作隊助推治理有效目標實現的路徑。鑒于此，本文運用結構功能主義理論，從駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中的結構位置與功能發(fā)揮的視角切入，探索鄉(xiāng)村振興背景下駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中功能發(fā)揮的理論框架，包括駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中采用何種策略才能有效發(fā)揮功能，發(fā)揮何種功能，影響其功能發(fā)揮的掣肘因素有哪些，如何破解掣肘因素，從而強化功能輸出，為推進鄉(xiāng)村全面振興提供參考。

二、駐村工作隊整體系統(tǒng)與結構功能主義的契合

（一）結構功能主義概述

結構功能主義是以系統(tǒng)中結構與功能之間的聯(lián)系為出發(fā)點，闡述社會系統(tǒng)中各組成部分以及相互作用的理論學說。［18］結構功能主義中的結構是指系統(tǒng)內部具有獨特屬性的各組成要素之間互相聯(lián)結形成相對穩(wěn)定的排列方式，而功能是指擁有特定屬性的結構通過內部要素與外部環(huán)境進行相互作用所表現出來的特性、能力和作用。［19］換言之，功能是系統(tǒng)內要素及其結構的最終呈現方式，表達了各組成要素的意義和特性，是一定結構下系統(tǒng)內部要素的存在目的和理由。結構功能主義起源于法國著名哲學家、社會學家孔德和英國實證主義哲學家斯賓塞的結構功能思想，其后，法國社會學家迪爾凱姆、英國社會人類學家馬林諾夫斯基等人繼續(xù)深入研究，在其著述中可以得到更為系統(tǒng)的印證。結構功能主義的主要代表人物美國社會學家塔爾科特·帕森斯繼承并完善了前者所創(chuàng)建的傳統(tǒng)意義上的結構功能思想，明確提出了結構功能主義這一概念，形成了較為成熟且系統(tǒng)的結構功能主義理論。帕森斯認為，“行動系統(tǒng)”由社會系統(tǒng)、行為有機體、人格系統(tǒng)和文化系統(tǒng)共同構成。其中，社會系統(tǒng)具備四個功能性條件，包括適 應（Adoption）、目標達成（Goal Attainment）、整合（Integration）、模式維持（Latency Pattern Maintenance），簡稱“AGIL”，即結構功能主義分析框架。適應功能指系統(tǒng)獲取資源并適應環(huán)境；目標實現功能指系統(tǒng)需要確立目標以及實現目標的手段；整合功能指保持系統(tǒng)的連貫性和一體化，減少各部分之間的摩擦；模式維持功能指在共同價值和規(guī)范的引領下開展活動，實現系統(tǒng)的穩(wěn)定和連續(xù)。［20］

（二）駐村工作隊整體系統(tǒng)與結構功能主義的契合

駐村工作隊的工作堅持省級統(tǒng)籌、分級負責的管理原則，組織結構包括派出單位、上級政府部門、所駐縣鄉(xiāng)黨委，層層壓實主體責任和屬地責任，在實際運作中，駐村工作隊與村級各組織一同參與到鄉(xiāng)村治理實踐中。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領下，駐村工作隊能夠順利完成任務目標的關鍵在于整體系統(tǒng)的內在結構。

⒈駐村工作隊的運行是結構功能主義在實踐中的體現。我國治理體系和治理模式來源于歷史發(fā)展過程中自上而下的官僚統(tǒng)治、自下而上的鄉(xiāng)紳治村兩條治理主線。中華人民共和國成立前，國家行政力量尚未觸及到鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和有序主要依靠具有“天然權威”的鄉(xiāng)紳等地方性力量，傳統(tǒng)社會的宗族、鄉(xiāng)紳等地方性權威在本土文化繁榮、村民教化等方面作出了重要貢獻，維護了鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，這種治理模式呈現出“雙軌治理”的特點。［21］中華人民共和國成立后，我國治理方式主要圍繞國家與社會二者的關系發(fā)展變化。中華人民共和國成立初期，國家依靠強有力的行政動員實現了對鄉(xiāng)村社會的整體動員；改革開放后，國家行政力量逐步從鄉(xiāng)村社會退出，鄉(xiāng)村社會的自我成長空間不斷得到釋放；進入新時代，隨著經濟社會發(fā)生重大變革，城鄉(xiāng)一體化帶動了鄉(xiāng)村社會轉型，但在不斷變革和發(fā)展過程中，村民自治和鄉(xiāng)村社會天然的力量難以解決鄉(xiāng)村社會存在的一些問題，這就需要注入更多元的外部力量，因此，駐村工作隊作為國家權力的行使者和代理人嵌入鄉(xiāng)村社會。在鄉(xiāng)村治理實踐中，駐村工作隊采取的特定的策略或行動由駐村工作隊的結構所決定。

從全局看，駐村工作隊并非結構單一的組織形式，其組織內部包含人力、政治、經濟、文化、資源等多種成分，亦是結構功能主義所指的內部結構之間可以進行互動和整合的功能系統(tǒng)。從結構功能主義的角度看，系統(tǒng)致力于探討自我存續(xù)、穩(wěn)定與均衡的多種影響因素。任何一個組織或者個體都具有明顯的時代特征和社會屬性，面對新的發(fā)展時期都會注入新的時代元素，其行動邊界也將隨之改變，即對于一個系統(tǒng)來說，其內部要素與外部環(huán)境將會不斷進行交互。駐村工作隊作為一個系統(tǒng)，在鄉(xiāng)村振興階段表現出內部組成要素與整體系統(tǒng)的穩(wěn)定，在常態(tài)化幫扶機制的結構框架內發(fā)揮完善鄉(xiāng)村治理結構，增強基層組織凝聚力，提升農民組織化程度的功能。因此，駐村工作隊的整體結構與功能是結構功能主義在現實社會中的具體實踐。

⒉結構功能主義為解釋駐村工作隊的治理功能提供了理論指導。治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎。駐村工作隊在準確把握其處于國家和鄉(xiāng)村社會“居中”位置的基礎上，在駐村過程中以外部治理力量介入為契機，激發(fā)和培育鄉(xiāng)村內生治理動力，促進國家意志在基層組織網絡體系中的覆蓋，不僅要反映民情、滿足民需、激活民權，更要充分用好、用實自身合法權，建立起國家與鄉(xiāng)村社會之間交流互動的中介通道，充分發(fā)揮資源聯(lián)結、上情下達、下情上傳等功能。一方面，依靠自身優(yōu)勢和資源優(yōu)勢為鄉(xiāng)村社會提供更多的治理資源和信息，進一步縮短國家與鄉(xiāng)村社會之間的距離，將國家政權和鄉(xiāng)村社會進行有機連接，使上級政府能夠更好地把握鄉(xiāng)村社會發(fā)展動態(tài)，引領正確的發(fā)展方向；另一方面，駐村工作隊以自身功能的實現為出發(fā)點，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標中的治理有效為落腳點，促進鄉(xiāng)村治理的制度化和規(guī)范化，逐步建立起與鄉(xiāng)村社會發(fā)展相適應的治理機制，以保障鄉(xiāng)村社會的持續(xù)發(fā)展。

三、案例分析：駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中的功能實踐

本調研集中于2020年7-8月、2021年7-8月，主要借助相關文件并通過參與式觀察和深度訪談獲取第一手資料，調研結束后以電話、微信等方式與調研對象保持聯(lián)系。

（一）案例概況

本文的調研對象為甘肅省X縣Y村①按學術研究慣例，筆者對文中的地名和人名進行了匿名化處理。。Y村地處甘肅省L市X縣西南部，曾是建檔立卡貧困村，全村轄8個村民小組，常住人口311戶，總計1362人；耕地面積1500.1畝，林地面積2103.5畝，全村種植油菜689畝、花椒966畝、櫻桃454畝。Y村在精準扶貧政策實施之前，基層組織建設薄弱，又因地理環(huán)境和自然資源的限制，經濟發(fā)展緩慢，村民收入較低，2014年，Y村的貧困發(fā)生率為49.42%。2014-2020年，累計脫貧142戶、636人；2021年，鞏固拓展脫貧攻堅成果重點監(jiān)測對象22戶、67人。Y村黨員共50名，60歲及以上的黨員21名，占42%。Y村的駐村工作隊共有3人，2017年9月，第一書記HX下派到Y村，到期輪換時HX申請繼續(xù)駐村幫扶。

（二）駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中的功能實踐

⒈通過關系嵌入發(fā)揮適應功能。適應功能是指行動系統(tǒng)需要與外部環(huán)境不斷地進行對接和互動，補足系統(tǒng)發(fā)展機會的缺失，這也是維持其在系統(tǒng)中結構位置的基礎。［22］駐村工作隊作為嵌入鄉(xiāng)村社會的外部力量，適應功能是其實現工作目標的基礎，而要發(fā)揮適應功能，需要通過關系嵌入使駐村工作隊與鄉(xiāng)村各治理主體間進行良好互動，其中涵蓋駐村工作隊與村干部之間的關系、駐村工作隊與村民之間的關系。

精英可以分為體制內精英和體制外精英。駐村工作隊成員多為體制內精英，擁有豐富的體制內工作經驗，但相對缺乏地方性知識，其若想順利開展工作，與村干部的聯(lián)系必不可少；村干部作為鄉(xiāng)村社會的“體制內精英”，是掌握鄉(xiāng)村信息最多的治理主體，也是鄉(xiāng)村社會的村級治理主體。因此，駐村工作隊與村干部的良好互動是順利開展工作的關鍵，駐村工作隊通過與村干部進行交流、合作，完善村級治理制度，規(guī)范治理行為，推動村級治理水平的提升。

Y村駐村工作隊與村民的良好互動是其深入參與鄉(xiāng)村治理的重要保障。村民是鄉(xiāng)村治理的主體，如果駐村工作隊無法獲得村民的接納、認同、信任與配合，駐村工作就會處于“脫嵌”的狀態(tài)。從法理上講，制度和規(guī)范意味著在治理過程中行動主體必須遵從運行規(guī)制的剛性約束以及運行標準和規(guī)范，但實踐中，行動主體通常并不是冷冰冰的權力代表者，而是一個講求人情味的權威角色。［23］駐村工作隊作為國家權力的代理者和直接執(zhí)行者，將人情法則、文化觀念等本土因素貫穿在正式權力運行過程中，走入村民家與村民一起聊天、嘮家常，在田間地頭幫村民干農活、了解民情，通過柔性互動讓村民感受到“外來人”的溫暖，拉近了情感距離。通過關系嵌入，駐村工作隊實現了國家權力合法性與地方知識合理性的有效結合。

⒉通過資源嵌入實現目標達成功能。目標達成功能是指系統(tǒng)在確立目標之后需要采取相應的策略最終實現目標。資源是決定鄉(xiāng)村社會發(fā)展的核心要素，但鄉(xiāng)村發(fā)展往往受到自身資源稟賦的影響，因此，駐村工作隊在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中主要采用的方式為資源下鄉(xiāng)。駐村工作隊擁有雙重資源：一方面是來自派出單位的組織資源，另一方面是駐村工作隊個人的社會資本所帶來的資源。這一方式在紓解鄉(xiāng)村發(fā)展資源困境的同時有助于駐村工作隊幫扶目標的達成。

在派出單位組織資源方面，Y村的派出單位計劃實施鄉(xiāng)村振興定點幫扶項目共計32項，其中，產業(yè)幫扶24項，基礎設施8項。截至2021年7-8月，Y村駐村工作隊的派出單位不僅為幫扶村捐贈化肥、地膜、微耕機等農資農具，給予鞏固拓展脫貧攻堅成果重點監(jiān)測戶微波爐、電冰箱等家用電器，還對Y村各類考生給予資助，鼓勵他們接受教育，而且派出單位的幫扶力度并未隨著農村絕對貧困人口脫貧而有所減弱。同時，Y村駐村工作隊還通過“跑項目”等方式加強所駐鄉(xiāng)村與上級政府的聯(lián)系，通過跨部門整合促進政府及時回應村民需求，建成富民產業(yè)路21公里、開發(fā)周邊撂荒地700畝，幫助村民增產增收。

在個人社會資本帶來的資源方面，駐村工作隊成員想村民之所想，解村民之所急。Y村的櫻桃種植面積共計454畝，為幫助村民增加收入，Y村駐村工作隊利用融媒體平臺、朋友圈、抖音等發(fā)布信息，吸引人們前往Y村觀光旅游，采摘和消費櫻桃。駐村工作隊成員還主動聯(lián)系親朋好友購買Y村的農產品，依靠自有資源聯(lián)系更多客商銷售農產品，幫助村民增收致富。

⒊通過組織嵌入互嵌整合功能。理論分析意義上的駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中的功能與具體實踐中駐村工作隊的功能發(fā)揮有時會存在不一致之處，因為實踐中駐村工作隊承擔著多種功能，而整合功能的發(fā)揮較之其他功能體現得更為充分。同時，結構功能主義也十分重視系統(tǒng)的整合功能，帕森斯認為“所有社會都有整合問題，這些整合問題是價值制度化過程的焦點?！保?4］

作為鄉(xiāng)村發(fā)展“戰(zhàn)斗堡壘”的村級黨組織，必須充分發(fā)揮黨建引領帶頭作用。如果其服務群眾的意識淡薄，就無法承擔起鄉(xiāng)村發(fā)展的重任，為此，需要選派能力強、經驗豐富的優(yōu)秀人員發(fā)揮才干。駐村工作隊承擔了這一任務，包括對村委會成員的行為進行監(jiān)督，改善以往松散的組織運行狀況和村干部工作作風，完善村級組織內部管理，幫助村級組織樹立權威，增強村級組織解決實際問題的能力。駐村工作隊進駐鄉(xiāng)村后還要避免出現各自為政的現象，即駐村工作隊和村干部及村級組織各自做自己的工作，同時也要避免出現一方對另一方只是服從和配合的現象，導致駐村工作隊進入鄉(xiāng)村后給其帶來新的治理問題。為此，駐村工作隊采取了成員先入和相互嵌入兩種行動機制。

一方面，駐村工作隊通過鼓勵村里受過一定教育的青年加入黨組織，促進村級組織內部變革，解決基層黨組織內部變革乏力的問題；尤其鼓勵具有外出創(chuàng)業(yè)或者工作經歷且所受教育程度較高的村民返鄉(xiāng)擔任村干部，提升村干部整體素質；鼓勵村里的黨員以身作則引領村民積極參與鄉(xiāng)村治理。另一方面，駐村工作隊嚴格落實村民代表大會制度、一事一議制度、“四議兩公開”制度，了解村民需求，保護村民利益，如果有不方便直接告知的意見或建議，可以采用匿名信箱等保護性措施進行反饋。在不斷的正強化和正向反饋中使村民積極參與鄉(xiāng)村治理，構建了村民與村級組織雙向互動的治理模式。

⒋通過文化嵌入增強模式維持功能。結構功能主義認為，系統(tǒng)能夠進行自我調節(jié)從而實現穩(wěn)定和有序，為了使系統(tǒng)自身得到維持和發(fā)展，系統(tǒng)內部需要通過文化嵌入和形成共同價值實現模式維持功能。駐村工作隊模式維持的前提是隊伍內部的整合與有序，為使駐村幫扶收到良好效果，駐村工作隊內部在派出初期就已實現了自我整合：隊員之間互相磨合和協(xié)調，在明確自身角色定位的基礎上將服務群眾的價值標準內化于心，形成組織成員共同的價值理念并成為駐村工作隊的行動準則。

駐村工作隊“嵌入”鄉(xiāng)村社會，是以代表國家意志的人才資源下沉為載體，依托駐村工作隊的資源聯(lián)結作用為鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供動力，究其本質在于增強鄉(xiāng)村社會的韌性，加快推進鄉(xiāng)村治理體系現代化。因此，在鄉(xiāng)村治理過程中，其治理模式應從嵌入模式走向融合模式，確保鄉(xiāng)村各治理主體的共同“在場”。增強村民的主體意識，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情，為打造共建共治共享的治理格局奠定基礎。增強鄉(xiāng)村治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調性，使鄉(xiāng)村治理主體在面對不同治理情境時能夠及時作出結構性調整，保證鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，實現鄉(xiāng)村社會內部秩序的自我維持（見下圖）。

駐村工作隊在鄉(xiāng)村治理中的功能研究框架

（三）駐村工作隊功能發(fā)揮的掣肘因素

面對不同的發(fā)展階段和不同的鄉(xiāng)村環(huán)境，駐村工作隊需要不斷調整治理模式，通過整合國家和鄉(xiāng)村社會的不同利益需求，發(fā)揮其功能優(yōu)勢，推動鄉(xiāng)村治理現代化。然而，隨著鄉(xiāng)村社會的分散和異質化程度的不斷深化，鄉(xiāng)村治理必然面臨更多難題和阻力，這些都需要國家權力進行全面統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排。［25］作為國家治理系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，駐村工作隊在參與鄉(xiāng)村治理實踐中受到多方面因素的制約。

⒈駐村工作隊的目標受派駐期內考核制約。社會是一個大系統(tǒng)，在不同時期有不同的發(fā)展目標，而組成社會這個大系統(tǒng)的各子系統(tǒng)需要圍繞這個發(fā)展目標按照一定的結構方式組織起來發(fā)揮各自的功能。駐村工作隊作為嵌入鄉(xiāng)村的外部組織力量，在特定的時期和鄉(xiāng)村場域內承擔不同的功能。因此，駐村工作隊以國家在一定時期的鄉(xiāng)村治理目標為出發(fā)點，推動實現社會發(fā)展的大目標。換言之，將國家意志滲透到鄉(xiāng)村社會，使國家權力縱向延伸到鄉(xiāng)村社會，參與村級公共事務管理。

如果將脫貧攻堅作為具體的“點”，以貧困地區(qū)農民擺脫絕對貧困為單一目標任務，那么，鄉(xiāng)村振興則體現的是“面”，目標明確且難度有所增加。駐村工作隊的派駐時間有限，短期內無法解決鄉(xiāng)村內部長期積累的問題，限于考核壓力，在實際運行過程中可能會傾向執(zhí)行那些易測評的剛性任務，忽視難以量化的服務事項，并且在情況復雜和特殊的鄉(xiāng)村場域內，駐村工作隊無法做到“盡善盡美”，有可能出現對駐村工作隊不滿的聲音。

⒉村民對外部力量產生依賴心理。對于村民利益和需求的回應，駐村工作隊需要調動村民的積極性，在保護村民基本利益的基礎上培育鄉(xiāng)村內生力量。對于村民訴求的滿足，駐村工作隊在促進國家權力下沉的過程中需要聯(lián)結鄉(xiāng)村社會與上級政府獲取資源，而直接利用資源進行幫扶可能會讓村民嘗到“甜頭”，同時，幫扶資源受到幫扶單位層級的影響，村民可能會期冀擁有更多資源的駐村工作隊進行駐村幫扶以提供更多的機會。因此，駐村工作隊作為鄉(xiāng)村發(fā)展的外部力量，過度的幫扶會導致村民產生依賴心理，期待駐村工作隊為自己帶來更多的資源，重視外部輸入資源而忽視鄉(xiāng)村內部資源，甚至會對物質資源的供給產生偏好。

⒊多元主體互動可能分散駐村工作隊精力。系統(tǒng)所產生的問題究其根源來自于特定的結構。帕森斯認為，將角色設定為行動者對某一特定結構位置的行為期待，那么一定的角色必定在社會結構中發(fā)揮一定的功能。［26］

在鄉(xiāng)村社會這一高關聯(lián)度的場域，為了使國家權力在鄉(xiāng)村社會更好運行，行政嵌入是其進入鄉(xiāng)村的有效方式。因此，嵌入鄉(xiāng)村治理場域的駐村工作隊在功能發(fā)揮過程中勢必因資源管理和運用與鄉(xiāng)村內生的治理主體產生互動。在開展幫扶工作中，駐村工作隊與村干部容易出現工作交叉，駐村工作隊有時會處理原本不屬于自己工作范圍內的事務，這不僅會分散駐村工作隊的精力，還會模糊駐村工作隊扮演的角色，甚至讓駐村工作隊陷入無限責任的困境。

四、駐村工作隊功能優(yōu)化之路徑：重塑鄉(xiāng)村治理格局

（一）優(yōu)化資源供給，提升治理效能

制度優(yōu)勢是提升治理效能的前提，治理效能通過駐村工作隊在國家與鄉(xiāng)村社會的“居中”位置體現出來。駐村工作隊是鄉(xiāng)村社會治理的外部力量，同時也是鄉(xiāng)村社會治理的責任主體，還是鄉(xiāng)村振興在基層社會的踐行主體，因此，應借助國家頂層設計的推動力，在總結脫貧攻堅經驗的基礎上以制度的銜接和優(yōu)化為契機，因地因時進一步做好幫扶工作。實踐中，組織層級的差異會導致資源供給的差異，而資源供給的差異會影響駐村工作隊完成駐村幫扶工作的難易程度。可以通過交叉幫扶、資源傾斜等舉措將強勢部門和弱勢部門進行組合，打破資源供給的條塊分割現狀，優(yōu)化駐村工作隊資源配置；增強駐村工作隊與所駐鄉(xiāng)村的匹配度，減少因派出單位層級差異所導致的幫扶差異，避免因派出單位的幫扶力度不同而導致被幫扶的鄉(xiāng)村之間產生新的發(fā)展差異；推動駐村工作隊合理利用資源，使制度優(yōu)勢在鄉(xiāng)村振興中轉化為治理效能，更好地推進鄉(xiāng)村治理現代化。

（二）優(yōu)化考核體系，助力駐村工作隊開展工作

從結構功能主義的視角出發(fā)，規(guī)范的形成需要借助一定的強制性手段，從而保障系統(tǒng)內部各要素之間的均衡，實現制度對行動者行為的約束。過度繁重的行政任務可能減少駐村工作隊與村民聯(lián)系的機會，導致路徑依賴，產生“唯目標論”的行動邏輯。因此，在規(guī)范駐村工作隊開展工作的同時需要對目標加以描述和確認，無需以過度量化的方式限制實現這些目標的手段。規(guī)范的確立需要在不斷的調整和反饋中探索推動治理有序運行的模式，用規(guī)范化、常態(tài)化的駐村幫扶實現全過程治理，同時也要充分認識到目標執(zhí)行效果的差異，尤其是鄉(xiāng)村治理具有多層次、多目標、階段性的特點。應優(yōu)化考核程序，建立和完善容錯機制，激發(fā)駐村工作隊成員的工作熱情，鼓勵其發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式。此外，還需完善駐村工作隊培訓機制，提高駐村工作隊成員的實際工作能力，可以通過舉辦經驗交流會的方式學習其他駐村工作隊的經驗，開拓眼界和思路，解決駐村工作隊在實際運行中遇到的難題。

（三）營造參與空間，增強內生治理能力

在環(huán)境大致相同的情況下，駐村工作隊的幫扶在不同鄉(xiāng)村所產生的效果存在差異。現有研究主要關注鄉(xiāng)村外部因素，但除去派出組織間資源的垂直差異，鄉(xiāng)村自身資源的差異也會導致幫扶結果存在差異。我國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的邏輯主要由國家自上而下的制度變遷推動，而村民參與能夠將鄉(xiāng)村治理成本內部化，產生自下而上的推力，重建村民個體與國家之間的關聯(lián)。因此，駐村工作隊要在組織下沉的同時為村民參與營造空間，堅持村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，打破鄉(xiāng)村治理資源的局限，增強村民參與鄉(xiāng)村治理的能力，發(fā)揮村民自治的作用。以鄉(xiāng)村公共事務為載體，為村民之間、村民與村干部之間、村民與駐村工作隊之間創(chuàng)造更多的交流機會。拓寬村民參與鄉(xiāng)村公共事務的渠道，改變行政命令式的鄉(xiāng)村治理模式，通過協(xié)商民主的方式強化村民對于鄉(xiāng)村的功能性和情感性依賴；以制度化的方式激發(fā)村民主體力量，及時糾正偏差觀念和行為；以“外力型”治理力量增強村民參與鄉(xiāng)村公共事務的主動性和積極性，培育共同體意識，讓村民個體感知到組織的力量，展現組織在抵御風險方面的優(yōu)勢，提升村民組織化程度。

（四）厘清治理主體間的功能

從結構功能主義視角出發(fā)，結構與功能之間主要借助“位置-角色”這一樞紐進行溝通與交流。作為維持秩序和信息交流的重要途徑，溝通具有協(xié)調不同信息背景的行動者行為、疏通行動主體思想的重要功能。德國社會學家哈貝馬斯認為，話語是一種權利，即“人們圍繞公共事務以自由、平等的身份展開辯論、對話和商討，并最終達成政治共識的過程”。［27］話語作為溝通的重要媒介，關鍵在于以實現特定目標為出發(fā)點，發(fā)揮各主體的價值和功能，以尊重、協(xié)商和合作等途徑實現諸多復合因素的張力消解，最終實現信息之間的對稱，拓寬每個行為參與者的對話渠道。

在結構中扮演不同角色的駐村工作隊與村干部之間相互聯(lián)系的有效方式是互動和交流，二者的角色互動受到一定的社會關系的影響，表現出相對穩(wěn)定的狀態(tài)。駐村工作隊通過銜接國家治理需求和鄉(xiāng)村現實需求，能夠減少鄉(xiāng)村治理中“無主體”治理的“真空地帶”，通過溝通達成共識，以協(xié)商和對話的方式實現鄉(xiāng)村公共利益最大化，進而形成良好的鄉(xiāng)村治理格局，實現鄉(xiāng)村“善治”。

駐村工作隊對村級治理產生了重要影響，但也要認識到駐村工作隊是鄉(xiāng)村治理的參與者，即駐村工作隊的結構位置決定了其在鄉(xiāng)村治理中的輔助者角色而不是村級事務的決策者。村級公共事務應在村級黨組織的引領下，通過村民共同參與最終決定，避免駐村工作隊過度干預村級具體行政事務。因此，在鄉(xiāng)村治理過程中，內外部治理主體需要明確自身的結構位置，對治理情境作出準確判斷，促進鄉(xiāng)村社會治理主體各司其職，進而推動鄉(xiāng)村治理結構優(yōu)化。