□ 任群委

［中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京 100089］

引 言

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽探索，及時(shí)對(duì)基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進(jìn)行總結(jié)和提煉?！保?］治理的基本要素包括治理主體、治理客體、治理目標(biāo)和治理方式。［2］治理方式作為鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，是提升鄉(xiāng)村治理能力和治理效能的硬抓手。面對(duì)如何把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能的重大時(shí)代課題，需要清醒地認(rèn)識(shí)到，制度作為一種相對(duì)靜態(tài)化的規(guī)則體系，其有效運(yùn)行依賴于與之相匹配的相對(duì)動(dòng)態(tài)化治理方式。歷史實(shí)踐表明，脫胎于鄉(xiāng)村社會(huì)的村民自治制度，以村委會(huì)為治理載體和組織形式，借助群策群力的合作式治理方式，在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域發(fā)揮著重要作用。但伴隨著部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理行政化以及村民原子化問(wèn)題的加劇，鄉(xiāng)村各治理主體間的日常聯(lián)系日益減少，情感紐帶逐漸斷裂，各治理主體存在逐利化傾向，導(dǎo)致不同治理主體間以及鄉(xiāng)村治理過(guò)程充滿著張力，多樣化的治理方式取代了合作式治理方式，村民自治出現(xiàn)“懸浮”現(xiàn)象，村民自治制度存在逐漸偏離制度設(shè)計(jì)初衷的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，探索影響鄉(xiāng)村治理方式的核心因素，剖析實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理走向合作治理所面臨的問(wèn)題，就問(wèn)題提出針對(duì)性的建議顯得尤為迫切。

一、研究回顧與分析框架

（一）研究回顧：鄉(xiāng)村治理方式的影響因素

近些年，學(xué)界圍繞我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從不同的維度和側(cè)面進(jìn)行了大量的研究，這些研究成果對(duì)于推動(dòng)我國(guó)治理體系完善和治理能力提升提供了理論指導(dǎo)，同時(shí)也為本文的研究奠定了良好的基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)治理方式有關(guān)研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究成果主要從治理主體、治理信息、治理主體間的利益關(guān)系三個(gè)維度對(duì)治理方式進(jìn)行了探討。

第一，治理主體與治理方式間的內(nèi)在聯(lián)系。在具體治理方式選擇方面，對(duì)于治理主體、治理利益、治理客體的認(rèn)知差異均能得出截然不同的治理方式。［3］在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理主體的改變是治理方式變革的重要?jiǎng)恿?，但治理效能的提升卻以治理主體與治理方式之間的配套性為前提。［4］“中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：‘村社合一’階段、‘政社合一’階段、‘鄉(xiāng)政村治’階段、‘三治結(jié)合’階段?！保?］期間隨著治理主體的變化，治理方式也在變遷。［6］第二，治理信息與治理方式間的內(nèi)在聯(lián)系。治理信息與治理方式之間存在著緊密聯(lián)系，信息公開(kāi)是治理主體有效參與鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，［7］是解決治理主體信息不對(duì)稱的重要手段，有助于強(qiáng)化治理主體參與治理的行為激勵(lì)，左右著治理主體對(duì)于治理方式的選擇。［8］此外，治理信息的公開(kāi)程度和數(shù)量多寡在一定程度上變革著治理方式。［9］第三，治理利益與治理方式間的內(nèi)在聯(lián)系。馬克思認(rèn)為：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。［10］馬克思從物質(zhì)利益、經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系的核心——所有制形式，將人類社會(huì)分為五種社會(huì)形態(tài)，五種社會(huì)形態(tài)是由不同的所有制所決定的。所有制決定利益關(guān)系，利益關(guān)系決定政治制度和治理方式。［11］此外，鄉(xiāng)村各治理主體的利益訴求存在一定的差異性，這就要求選擇的治理方式能夠有效地化解這種差異性所帶來(lái)的各類張力，［12］并以緊密的利益聯(lián)結(jié)為抓手，提升鄉(xiāng)村治理主體參與治理的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。［13］

從現(xiàn)有的研究成果來(lái)看，學(xué)者們認(rèn)為治理主體、治理信息和治理主體間的利益關(guān)系是影響治理方式的三個(gè)主要因素，這為本文進(jìn)一步探究鄉(xiāng)村治理方式提供了基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究成果對(duì)于治理方式的解讀維度相對(duì)單一，且停留在闡釋對(duì)治理方式的影響層面，而對(duì)于這些影響因素與治理方式類型之間的關(guān)系缺乏全面性、系統(tǒng)性研究，這正是本文研究的出發(fā)點(diǎn)。為此，本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建了“主體—信息—利益關(guān)系”的分析框架，嘗試從治理主體、治理信息、治理主體間的利益關(guān)系三個(gè)層面對(duì)治理方式進(jìn)行類型學(xué)分析。

（二）鄉(xiāng)村治理方式的分析框架：“主體—信息—利益關(guān)系”

現(xiàn)有研究成果表明，治理主體、治理信息、治理主體間的利益關(guān)系影響著治理方式的形成和選擇。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)治理方式類型學(xué)的分析，本文首先對(duì)這三個(gè)影響因素與治理方式之間的關(guān)系進(jìn)行闡釋，接著對(duì)三個(gè)影響因素進(jìn)行類型劃分，為后續(xù)探究治理方式的影響因素同治理方式類型之間的關(guān)系提供基礎(chǔ)。

⒈治理主體：治理方式形成的載體。治理主體是治理方式形成的載體，從我國(guó)治理實(shí)踐來(lái)看，治理主體一般被劃分為一元治理主體和多元治理主體兩種類型，就目前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)狀而言，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理主體主要包括村干部和廣大村民兩大群體?；诖?，若只有村干部或者村民一方參與的治理可以視為一元治理主體，由村干部和村民或者其他治理主體共同參與治理可以稱為多元治理主體。由于村民在鄉(xiāng)村社會(huì)常兼具治理主體和治理客體雙重屬性，因此，鄉(xiāng)村治理主體大多屬于多元治理主體類型。

⒉治理信息：治理方式形成的基礎(chǔ)。治理信息公開(kāi)既是對(duì)村民知情權(quán)的保障，也是鄉(xiāng)村治理主體進(jìn)行合理預(yù)期并進(jìn)行理性參與的前提，所以治理信息可以被視為治理方式形成的基礎(chǔ)。但就鄉(xiāng)村社會(huì)中村干部和村民兩大治理主體而言，其擁有的治理信息存在著數(shù)量與質(zhì)量的差異。在鄉(xiāng)村治理行政化的大背景下，村干部已經(jīng)被納入了垂直化的行政管理體制，各類治理信息沿著自上而下的行政體制傳遞給村干部，賦予了村干部在獲取信息方面的渠道優(yōu)勢(shì)，使得村干部掌握的信息在數(shù)量和質(zhì)量上常優(yōu)于村民。本文從鄉(xiāng)村治理信息是否完全公開(kāi)的角度把鄉(xiāng)村治理信息類型分為信息公開(kāi)和信息隱藏兩大類。

⒊治理主體間的利益關(guān)系：治理方式形成與運(yùn)行的動(dòng)力。在理性算計(jì)邏輯下治理主體大多遵循利益實(shí)現(xiàn)的原則來(lái)審視治理行動(dòng)，各治理主體間的利益關(guān)系在某種程度上決定著治理主體間的相互行為，從而成為治理方式形成和運(yùn)行的動(dòng)力。就村干部和村民兩大主體而言，新時(shí)代村干部行政化現(xiàn)象明顯超越了“角色—行為”的領(lǐng)域，進(jìn)入到“身份”層面，被吸納到行政體制中，［14］所以村干部兼有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人、村民的代言人以及個(gè)體村民等多重身份屬性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著對(duì)村干部考核、職位變動(dòng)、資源分配等權(quán)力，使得村干部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”角色優(yōu)先于村民代言人的角色，加之部分村干部的逐利化傾向，導(dǎo)致村干部同村民之間的利益關(guān)系常呈現(xiàn)出利益相容和利益相悖兩種類型。

二、治理方式的類型與案例綜合分析

（一）治理方式的類型與內(nèi)涵

通過(guò)對(duì)豫東A村長(zhǎng)期參與式觀察，本文把A村的治理方式歸納為抗?fàn)幨街卫?、合作式治理、放任式治理、博弈式治理四種類型，并結(jié)合對(duì)治理過(guò)程的觀察，把四類治理方式的內(nèi)涵界定如下：抗?fàn)幨街卫硎侵复甯刹炕虼迕裰挥幸环骄哂袇⑴c治理意愿，且不愿意參與治理一方對(duì)另一方治理行動(dòng)進(jìn)行阻撓的治理形式；合作式治理是指村干部和村民皆具有參與治理意愿，對(duì)于治理行動(dòng)極易達(dá)成治理共識(shí)，并積極開(kāi)展共同治理的治理形式；放任式治理是指村民和村干部缺乏共同開(kāi)展治理意愿，選擇獨(dú)自開(kāi)展治理行動(dòng)的治理形式；博弈式治理是指村干部和村民具有共同開(kāi)展治理的意愿，但治理共識(shí)常需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間艱難談判或者拉鋸式協(xié)商才能達(dá)成，然后在此基礎(chǔ)上開(kāi)展共同治理的治理形式。

（二）典型案例描述

⒈抗?fàn)幨街卫恚亨l(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生整治。2020年5月，A村所在鎮(zhèn)為了進(jìn)一步改善人居環(huán)境，創(chuàng)建整潔優(yōu)美、文明有序的生活環(huán)境，決定在全鎮(zhèn)開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)整治工作。該村支部書記接到任務(wù)后迅速召集村兩委成員進(jìn)行工作部署，通過(guò)村頭大喇叭、微信群等宣傳工具對(duì)相關(guān)整治要求進(jìn)行宣傳，動(dòng)員村民要肩負(fù)起清理自家“門前、屋后、墻根”垃圾的責(zé)任，針對(duì)村里坑塘積存垃圾要遵循“誰(shuí)堆放、誰(shuí)清理”原則，號(hào)召村民參與到環(huán)境衛(wèi)生整治工作中來(lái)。但由于墻根處用來(lái)做飯的柴草以及種植的各類蔬菜也被納入清除范圍，且坑塘里的垃圾來(lái)自多個(gè)家庭，在這種情況下村民沒(méi)有主動(dòng)清理墻邊的柴草、蔬菜以及村里坑塘長(zhǎng)期積存的垃圾。在動(dòng)員村民無(wú)果的情況下，村干部帶著村里的環(huán)衛(wèi)人員進(jìn)行了強(qiáng)行清理，但這一行動(dòng)遭到了村民激烈反抗，村民不斷阻撓環(huán)衛(wèi)人員的清理工作，環(huán)境衛(wèi)生整治工作進(jìn)展并不順利。

⒉合作式治理：村莊路面硬化。2021年2月，經(jīng)過(guò)A村村干部和村民共同努力，A村爭(zhēng)取到了一些道路硬化指標(biāo)，可以滿足村主干道尚未硬化路面的全部需求。盡管上級(jí)政府對(duì)路面硬化有專項(xiàng)資金，但并不是所有資金都由國(guó)家出，直通到戶的硬化費(fèi)用需要村委會(huì)和村民個(gè)人承擔(dān)。為了實(shí)現(xiàn)村里路面全部硬化的目標(biāo)，該村村干部按照“一事一議”議事程序，決定向每家攤派200元修路費(fèi)用。之后，村干部把路面硬化的規(guī)劃、預(yù)算金額、國(guó)家撥款金額、攤派每戶的金額等相關(guān)信息進(jìn)行了公開(kāi)，廣泛征集村民意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)幾天宣傳，絕大部分村民都同意這一方案，有些富裕的村民甚至出資2000元和1000元不等，在先進(jìn)分子帶領(lǐng)下資金很快籌集到位。接著，村干部積極動(dòng)員廣大村民參與到路面硬化工作中來(lái)，要求各家各戶負(fù)責(zé)清理自家門前和墻邊堆放的各類雜物，把自家門前墻邊路面進(jìn)行平整，路面硬化各項(xiàng)工作得到順利推進(jìn)。

⒊放任式治理：村內(nèi)閑置土地使用權(quán)糾紛。2020年8月，A村郭姓和李姓兩戶人家因村莊內(nèi)一塊閑置土地使用權(quán)歸屬問(wèn)題產(chǎn)生糾紛，該塊土地曾經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間無(wú)人耕種，郭姓人家在該塊土地先耕種了一部分之后，李姓人家也開(kāi)始在這塊土地上耕種，并且兩家均宣稱擁有該塊土地的使用權(quán)，從而引發(fā)了糾紛。糾紛發(fā)生后，該村村干部首先向村里村民了解相關(guān)情況，沒(méi)有人能明確該塊土地使用權(quán)歸屬于誰(shuí)，還有部分村民認(rèn)為這是閑置的集體土地，不歸屬于個(gè)人。村干部得知使用權(quán)歸屬不明，且沒(méi)有形成較大范圍的共識(shí)，于是放棄了調(diào)解糾紛，最終該塊土地的使用權(quán)由郭姓和李姓兩家協(xié)商解決。

⒋博弈式治理：鄉(xiāng)村危房拆除。2019年12月，該鎮(zhèn)要求各村嚴(yán)格按照區(qū)委區(qū)政府要求，積極開(kāi)展土地增減掛鉤助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。由于A村靠近交通主干道，許多村民出于生活便捷考慮，在沒(méi)有拆除原有房子情況下紛紛在主干道兩旁蓋起了新樓房，所以村里保存了較多長(zhǎng)期無(wú)人居住的老房子，一些由于常年失修已經(jīng)成為危房，加之城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及保護(hù)耕地紅線目標(biāo)需要等問(wèn)題，這些房子的拆除工作顯得尤為迫切。村干部在接到任務(wù)后就開(kāi)始安排挖機(jī)等機(jī)械進(jìn)行逐戶拆除，但在拆遷前村里就流傳一個(gè)消息——國(guó)家對(duì)于村里平整出來(lái)的每畝土地獎(jiǎng)勵(lì)7萬(wàn)元，拆除一座老房子給村民補(bǔ)助2萬(wàn)元。但村干部卻告知村民破危的房子沒(méi)有賠償款，只有質(zhì)量好的房子才有，這個(gè)模糊的標(biāo)準(zhǔn)引起了村民懷疑以及巨大的心理落差，為了獲取更多拆遷補(bǔ)償，各家各戶選擇了與村干部進(jìn)行談判，形成了邊談判、邊拆遷的博弈式治理方式。

（三）案例綜合分析

基于“主體—信息—利益關(guān)系”的分析框架看，在體現(xiàn)抗?fàn)幨街卫矸绞降摹班l(xiāng)村衛(wèi)生環(huán)境整治”案例中，治理主體包括村干部和村民，屬于多元治理主體，治理信息是完全公開(kāi)的，但由于環(huán)境整治損害了村民眼前利益，在村民與村干部之間形成了相悖的利益關(guān)系，誘發(fā)了村民抵制村干部的強(qiáng)制整治行動(dòng)；在體現(xiàn)合作式治理方式的“村莊路面硬化”案例中，治理主體是多元的，治理信息是公開(kāi)的，路面硬化既是村干部的政績(jī)，同時(shí)也方便了村民生活，所以村干部和村民之間有著共容利益關(guān)系；在體現(xiàn)放任式治理方式的“村內(nèi)閑置土地使用權(quán)糾紛”案例中，治理主體只有村民，治理主體單一，至于土地使用權(quán)歸屬問(wèn)題也是眾說(shuō)紛紜，治理信息處于隱藏狀態(tài)，就治理主體間的利益關(guān)系而言，村干部介入很可能損害村里部分人的利益，甚至自己有可能落個(gè)“里外不是人”的結(jié)果，所以村干部和村民之間的利益是相悖的；在體現(xiàn)博弈式治理方式的“鄉(xiāng)村危房拆除”案例中，治理主體是多元的，但房屋拆除是村干部的政績(jī)，并為村民帶來(lái)了一定補(bǔ)償款，還可以增加村民耕地，拆除的物料也能為村民的新樓房建造提供建筑材料，所以兩者之間利益關(guān)系是共容的。根據(jù)上述分析，把治理方式類型同治理主體、治理信息、治理主體間利益關(guān)系的類型進(jìn)行匹配，可以得到如下對(duì)應(yīng)關(guān)系（見(jiàn)下表）。

豫東A村的治理方式類型

如上表所示，在不同類型的治理主體、治理信息、治理主體間利益關(guān)系組合下，鄉(xiāng)村治理方式呈現(xiàn)出抗?fàn)幨?、合作式、放任式和博弈式四種類型。合作式治理方式既符合我國(guó)構(gòu)建共建共治共享的治理格局要求，也有利于治理能力提升和基層民主政治發(fā)展。因此，新時(shí)代如何消除抗?fàn)幨?、放任式和博弈式治理方式，逐步?yōu)化合作式治理方式，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理走向合作治理，成為了研究鄉(xiāng)村治理的重要議題。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理走向合作治理的問(wèn)題剖析

（一）村民治理地位和話語(yǔ)權(quán)弱化，存在合作關(guān)系異化為依附關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)

治理主體體系是治理體系的子體系之一，亦是其它治理子體系構(gòu)建和運(yùn)行的載體。從鄉(xiāng)村治理主體體系構(gòu)成來(lái)看，代表村兩委的村干部是治理體系的核心力量，他們?cè)诤艽蟪潭壬险莆罩卫碣Y源分配權(quán)和治理規(guī)則制定權(quán)，引領(lǐng)并主導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理總體走向，屬于治理主體體系的“強(qiáng)者”。相比較而言，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化背景下，村民日益分散化、原子化、弱組織化，其參與鄉(xiāng)村治理的能力不足、時(shí)間有限、意愿較低，治理過(guò)程中的逐利化傾向誘發(fā)非理性化治理行為，導(dǎo)致部分村干部對(duì)村民參與鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生一種排斥感，使村民的治理地位和治理話語(yǔ)權(quán)逐步弱化。在地位和話語(yǔ)權(quán)不均衡的治理格局下，存在治理主體間獨(dú)立關(guān)系異化為依附關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致村民參與鄉(xiāng)村治理的主體性和積極性不足，容易誘發(fā)“中心—邊緣”的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)，這與合作式治理方式摒棄任何中心主義的要求相悖，［15］難以建立起地位平等、話語(yǔ)權(quán)對(duì)等的多元治理主體體系。

（二）治理信息公開(kāi)透明度低，誘發(fā)治理主體間的不信任

治理信息公開(kāi)度與透明度較低是誘發(fā)治理主體間不信任的首要原因。在治理信息公開(kāi)方面，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）第二十九條規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開(kāi)透明的工作原則；第三十條進(jìn)一步規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度。但從現(xiàn)實(shí)情況表明村務(wù)公開(kāi)制度并未得到很好地執(zhí)行和落實(shí)，一些地方在村務(wù)信息公開(kāi)方面搞變通、打折扣、做選擇，導(dǎo)致村務(wù)公開(kāi)不及時(shí)、不全面、不規(guī)范，這一問(wèn)題背后常隱藏著各種灰色利益鏈，誘發(fā)鄉(xiāng)村治理主體間不信任問(wèn)題。如在上述危房拆除案例中，村干部始終沒(méi)有對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開(kāi)，這不由得讓村民懷疑其背后的行為動(dòng)機(jī)。除了村干部在治理信息公開(kāi)方面存在問(wèn)題外，村民對(duì)于其掌握的治理信息也存在選擇性公開(kāi)問(wèn)題，甚至在逐利傾向下捏造虛假信息。譬如一些村民在填寫精準(zhǔn)扶貧明白卡時(shí)，故意隱瞞自己真實(shí)收入信息，甚至填寫虛假信息以期獲得更多政策紅利。在信息公開(kāi)透明度低的情況下，私有信息分布分散將使得信息不對(duì)稱狀況加劇，誘發(fā)治理主體間的不信任，加劇村干部同村民之間的不信任關(guān)系，導(dǎo)致治理效率和治理效能降低，［16］侵蝕著合作治理的情感基礎(chǔ)。

（三）治理主體間時(shí)常存在利益沖突，弱化了合作治理動(dòng)力

“沒(méi)有共同的利益，就不會(huì)有統(tǒng)一的目的，更談不上統(tǒng)一的行動(dòng)?！保?7］鄉(xiāng)土社會(huì)的變遷侵蝕著熟人社會(huì)的基礎(chǔ)，出入相友、守望相助的熟人社會(huì)逐步朝著半熟人社會(huì)嬗變，熟人社會(huì)衰落折射出民眾間異質(zhì)性生長(zhǎng)，而這種異質(zhì)性將外化為民眾利益訴求的差異性及其之間的利益沖突。因此，構(gòu)建治理主體間共容利益關(guān)系，是統(tǒng)攝治理過(guò)程、消弭治理分歧、達(dá)成治理共識(shí)、整合治理力量的硬抓手。作為鄉(xiāng)村治理的兩大主要主體——村干部與村民，從理論邏輯看村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人和村民的代言人，其價(jià)值追求和工作導(dǎo)向都是為了村集體和村民謀幸福，兩者間利益是共容的而非相悖的。但實(shí)踐邏輯中出現(xiàn)了利益相悖與利益共容交織的局面，其原因在于部分治理主體無(wú)視村集體利益而選擇“搭便車”的自私之舉，是現(xiàn)存治理格局下產(chǎn)生治理主體利益沖突的根源，亦是治理方式嬗變的根本推動(dòng)力。治理主體間的利益沖突將阻礙合作治理達(dá)成共識(shí)，弱化合作治理動(dòng)力。

（四）村干部公信力和權(quán)威式微，弱化了合作治理的組織基礎(chǔ)

作為村民的主心骨，村干部在村民心中的公信力和權(quán)威是組織動(dòng)員村民參與鄉(xiāng)村治理、形成合作治理格局的基礎(chǔ)。自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，村干部的收入來(lái)源發(fā)生了根本性變化，從以往的自下而上收取農(nóng)民稅費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌呢?cái)政撥款，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系日益密切，儼然成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“鄉(xiāng)村代理人”，誘發(fā)了鄉(xiāng)村治理行政化現(xiàn)象。在這一現(xiàn)象作用下，村干部逐漸形成了“惟上”的工作面向，導(dǎo)致村干部與村民之間關(guān)系日趨緊張，其在村民中間的權(quán)威和公信力也不斷弱化。［18］此外，一些村干部在實(shí)際工作中存在工作宗旨偏離、工作作風(fēng)不實(shí)、工作方式方法簡(jiǎn)單以及逐利性行為等問(wèn)題，影響了自己在村民心中的形象，割裂了同村民間的關(guān)系，弱化了自身公信力和權(quán)威。村干部作為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)頭羊和黨組織的負(fù)責(zé)人，其公信力和權(quán)威的式微將弱化其在鄉(xiāng)村社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力，這對(duì)于夯實(shí)合作治理組織基礎(chǔ)構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)。

（五）單向度、單維度、覆蓋面窄的約束機(jī)制，致使合作治理過(guò)程存在失序風(fēng)險(xiǎn)

有效的約束機(jī)制是規(guī)范治理主體行為、保障權(quán)利規(guī)范行使、維護(hù)治理秩序的重要手段。目前，鄉(xiāng)村治理約束機(jī)制呈現(xiàn)出單向度、單維度、覆蓋面窄等特征，對(duì)治理主體約束不足，合作治理過(guò)程中存在失序風(fēng)險(xiǎn)。首先，約束機(jī)制具有單向度特征。從約束有效性來(lái)看，對(duì)于村干部的約束力主要來(lái)自于自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民對(duì)村干部自下而上的約束力比較有限。其次，約束機(jī)制具有單維度特征。即內(nèi)在自我約束無(wú)力的情況下外在約束單兵突進(jìn)，由于“當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)不是一個(gè)‘長(zhǎng)老統(tǒng)治’的，擁有‘禮治秩序’的社會(huì)，而是一個(gè)傳統(tǒng)權(quán)威與規(guī)范缺失、現(xiàn)代權(quán)威與秩序尚未建立、多種規(guī)范和價(jià)值相互競(jìng)爭(zhēng)與并存的社會(huì)”，［19］使得內(nèi)在倫理道德以及村規(guī)民約約束乏力。再次，約束機(jī)制未實(shí)現(xiàn)治理主體全覆蓋。當(dāng)前，對(duì)于治理主體體系的約束重點(diǎn)放在了村干部這一群體上，對(duì)于村民、社會(huì)組織等其他治理主體約束不足，一些村民試圖使用“耍賴”和“威脅”等“弱者武器”在治理過(guò)程中謀取不正當(dāng)利益，導(dǎo)致合作治理過(guò)程存在失序風(fēng)險(xiǎn)。

四、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理走向合作治理的策略

（一）賦予村民眾民主考核權(quán)，確保村民同村干部在合作治理中的平等地位

“權(quán)利啟蒙論認(rèn)為，在與國(guó)家的長(zhǎng)期互動(dòng)中，農(nóng)民逐漸從基于傳統(tǒng)倫理觀念的‘義務(wù)本位’轉(zhuǎn)向基于現(xiàn)代法律觀念的‘權(quán)利本位’，學(xué)會(huì)了從現(xiàn)代法律中獲取權(quán)利資源。”［20］在提升村民治理地位和治理話語(yǔ)權(quán)過(guò)程中，一方面，要切實(shí)保障法律賦予村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利，制定保障權(quán)利有效行使的精細(xì)化、科學(xué)化制度規(guī)范，以權(quán)利的有效行使來(lái)增強(qiáng)村民的主人公意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，培育村民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性和積極性，提升其合作治理意識(shí)和能力。另一方面，賦予村民、社會(huì)組織等鄉(xiāng)村治理主體對(duì)村干部的考核權(quán)?？己藱?quán)如同指揮棒和話語(yǔ)權(quán)，決定著被考核對(duì)象的努力方向。當(dāng)前對(duì)于村干部的考核權(quán)大多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村民以及其他治理主體對(duì)于村干部的考核權(quán)存在嚴(yán)重不足，導(dǎo)致村民對(duì)于村干部的行為缺乏有效約束力，這是部分村干部缺乏畏民敬民之心以及形成向上工作面向的根源。為此應(yīng)賦予村民等鄉(xiāng)村治理主體對(duì)村干部適當(dāng)權(quán)重的考核權(quán)，強(qiáng)化對(duì)村干部的有效制約，提升前者在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的話語(yǔ)權(quán)和地位，在逐步實(shí)現(xiàn)治理主體地位平等、話語(yǔ)權(quán)相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上增強(qiáng)治理主體合作治理的主體性和獨(dú)立性，完善鄉(xiāng)村治理主體體系。

（二）推進(jìn)治理信息公開(kāi)共享，培育治理主體間信任關(guān)系

治理信息公開(kāi)共享是培育治理主體間信任的有效手段。一方面，較為完善的法律法規(guī)對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容范圍、方式等方面作了規(guī)范化規(guī)定，為鄉(xiāng)村治理信息公開(kāi)提供了法制依據(jù)和硬約束。除了中央層面出臺(tái)的《村民委員會(huì)組織法》之外，2015年，河南省出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范提高“四議兩公開(kāi)”工作法的實(shí)施細(xì)則》，為公開(kāi)鄉(xiāng)村治理相關(guān)信息提供了法制支撐。因此，新時(shí)代村干部要不斷提高自身政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到村務(wù)公開(kāi)的重要性和必要性，綜合利用傳統(tǒng)和現(xiàn)代多樣化信息公開(kāi)渠道，對(duì)相關(guān)治理信息不打折扣地進(jìn)行公開(kāi)，并對(duì)群眾疑惑進(jìn)行及時(shí)答復(fù)，消除各治理主體間隔閡，培育治理主體間的信任，從而夯實(shí)治理主體間合作治理情感基礎(chǔ)。另一方面，要推動(dòng)信息公開(kāi)向信息共享轉(zhuǎn)變，健全鄉(xiāng)村治理信息公開(kāi)、回應(yīng)、共享機(jī)制。新時(shí)代是一個(gè)全媒體時(shí)代，在這個(gè)信息傳播去中心化時(shí)代，每個(gè)治理主體都掌握著一定治理信息資源，通過(guò)治理信息公開(kāi)、回應(yīng)和共享機(jī)制，打破各治理主體間信息壁壘，實(shí)現(xiàn)治理信息公開(kāi)共享和治理信息的整合與利用，為提供合作治理效能提供信息支撐。

（三）培育鄉(xiāng)村公共精神和共同體意識(shí)，彌合合作治理過(guò)程中的利益沖突

村民與村干部之間的利益沖突折射出鄉(xiāng)村治理主體個(gè)體性和利己主義價(jià)值觀的凸顯及其責(zé)任意識(shí)、利他主義、集體主義等公共精神和共同體意識(shí)的迷失。因此，治理主體間利益沖突同公共精神和共同體意識(shí)迷失是一體兩面的關(guān)系，而培育鄉(xiāng)村公共精神和共同體意識(shí)則是彌合利益沖突的硬抓手。一方面，要深挖和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)農(nóng)耕文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、博大精深，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的根，要在實(shí)行自治和法治的同時(shí)，注重發(fā)揮好德治的作用，推動(dòng)禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會(huì)建設(shè)相輔相成?！睘榇耍枰钊胪诰蜣r(nóng)耕文化中蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，充分發(fā)揮其凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)的重要作用，加大對(duì)守望相助、鄰里相幫、互助友愛(ài)等優(yōu)秀文化的宣傳和教育，培育鄉(xiāng)村社會(huì)公共精神和共同體意識(shí)。另一方面，建設(shè)多樣化的鄉(xiāng)村組織，開(kāi)展形式多樣的鄉(xiāng)村公共活動(dòng)，培育村民的團(tuán)隊(duì)精神、契約精神、責(zé)任意識(shí)和公共意識(shí)，為公共精神培養(yǎng)和共同體意識(shí)生成提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

（四）重塑村干部公信力和權(quán)威，健全鄉(xiāng)村協(xié)商共治機(jī)制

村干部公信力和權(quán)威的重塑需要貫穿于“以人民為中心”的治理實(shí)踐中。“‘以人民為中心’是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心內(nèi)容，是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。它是馬克思主義人民觀和黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的繼承和發(fā)展?！保?1］民心是最大的政治。村干部要牢固樹(shù)立以人民為中心的治理理念，把為人民服務(wù)的根本宗旨貫穿鄉(xiāng)村治理始末，要始終心中有民、言中親民、行中暖民，坦誠(chéng)布公地同村民進(jìn)行有效的溝通和交流，把以人民為中心的抽象理念轉(zhuǎn)化為村干部“想民之所想、急民之所急、解民之所憂”的實(shí)際行動(dòng)。村干部增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，不斷提升黨性修養(yǎng)、理論素養(yǎng)和治理本領(lǐng)，做一名新時(shí)代講忠誠(chéng)、敢擔(dān)當(dāng)、真務(wù)實(shí)、善作為的好干部，以感覺(jué)得到、看得見(jiàn)的治理成效來(lái)贏取民心，借以重塑村干部形象、公信力和權(quán)威。在重塑村干部公信力和權(quán)威的基礎(chǔ)上，村干部作為鄉(xiāng)村治理主體體系中的領(lǐng)導(dǎo)者，要摒棄以往命令、強(qiáng)制等管理方式，把“民主和有效”的價(jià)值追求融入治理實(shí)踐中，［22］加強(qiáng)與鄉(xiāng)村其它治理主體的協(xié)商共治，建立健全鄉(xiāng)村協(xié)商共治機(jī)制，利用合作式治理方式來(lái)提升治理效能。

（五）構(gòu)建雙向度、多維度、全覆蓋約束機(jī)制，維護(hù)鄉(xiāng)村治理秩序

有效的約束機(jī)制是良好治理秩序的保障，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理約束機(jī)制的完善要堅(jiān)持以雙向度、多維度、全覆蓋作為目標(biāo)。首先，構(gòu)建雙向度治理約束機(jī)制。在堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村干部自上而下約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立健全村民等治理主體對(duì)于村干部自下而上的約束機(jī)制，以架起監(jiān)督和問(wèn)責(zé)之間的橋梁為手段，以可預(yù)期的懲罰為長(zhǎng)鳴警鐘，切實(shí)落實(shí)前者對(duì)于后者的監(jiān)督權(quán)。其次，構(gòu)建多維度治理約束機(jī)制。法律和道德如同約束機(jī)制的“鳥之兩翼”，只有協(xié)同推進(jìn)、共向發(fā)力，才能使外在的法律硬約束同內(nèi)在的道德軟約束相得益彰。因此，在堅(jiān)持完善法律約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，按照《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，在民眾參與、民主制定、民眾遵守的前提下逐步建立健全村規(guī)民約，提高治理約束機(jī)制軟實(shí)力。再次，要實(shí)現(xiàn)對(duì)治理主體和治理過(guò)程約束的全覆蓋。通過(guò)逐步完善現(xiàn)有法律法規(guī)和村規(guī)民約，把所有治理主體與治理過(guò)程納入監(jiān)督和約束的范圍內(nèi)，對(duì)于那些規(guī)則破壞者采取必要的懲戒措施，補(bǔ)齊約束短板、堵住約束漏洞，構(gòu)建雙向度、多維度、全覆蓋約束機(jī)制，維護(hù)鄉(xiāng)村治理秩序。但合作式治理方式仍舊面臨著諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，特別是數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村社會(huì)的應(yīng)用和普及，將對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)革命性變革，如何利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化合作式治理將成為未來(lái)的研究?jī)?nèi)容。