孫平

（廣東開放大學(xué)，廣東廣州，510091）

一、對開放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)狀況的現(xiàn)場訪談

開放大學(xué)是在廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立的“新型高等學(xué)?！?。開放大學(xué)（廣播電視大學(xué)）經(jīng)過40多年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國高等教育的重要組成部分。在新的歷史時期，開放大學(xué)存在辦學(xué)優(yōu)勢淡化、發(fā)展方向不清晰、在終身教育體系中的作用不鮮明等問題。如何使開放大學(xué)在終身教育和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)中發(fā)揮更大的作用？凸顯開放大學(xué)的辦學(xué)組織體系的優(yōu)勢？為了獲得實證研究的第一手材料，我們在2021年對某省基層開放大學(xué)進(jìn)行了多次現(xiàn)場調(diào)查，從現(xiàn)場訪談的情況來看，開放大學(xué)的辦學(xué)組織體系建設(shè)存在一些問題，須引起高度的重視。

（一）辦學(xué)類型多樣化現(xiàn)象突出，開放教育被邊緣化

一些基層開放大學(xué)單靠招收開放大學(xué)的學(xué)生難以維持生計。近年來，基層開放大學(xué)與其他學(xué)校合并現(xiàn)象突出，什么類型的教育都在辦，開放大學(xué)與開放教育往往被邊緣化。

（我們）社會地位低，地區(qū)（地方）開放大學(xué)生存很難。（開放大學(xué)）學(xué)歷教育是核心，在市里三區(qū)（三個城區(qū)）招生招不到人，不僅是疫情的影響，招生形勢也變化了。沒有人關(guān)注你（基層開放大學(xué)）。（訪談時間：2021年4月23日；訪談對象：某市開放大學(xué)R校長）

我們以前是三家法人單位，中專學(xué)校、職業(yè)教育中心、開放大學(xué)。現(xiàn)在區(qū)政府準(zhǔn)備把三家合并，成為職教中心，開放大學(xué)沒有班子了，只能是加掛開放大學(xué)的牌子。政府比較重視中職，開放大學(xué)的業(yè)務(wù)被邊緣化了。（訪談時間：2021年5月10日；訪談對象：某市區(qū)開放大學(xué)Z負(fù)責(zé)人）

（我們）現(xiàn)在是與（縣委）黨校合在一起，是參公（參照公務(wù)員管理）單位，接下來分開（據(jù)悉該校又要與黨校分開設(shè)置），能否確定為一類事業(yè)單位？我們希望省政府出臺文件，開放大學(xué)要獨(dú)立辦學(xué)，不要與其他學(xué)校合辦。（訪談時間：2021年5月10日；訪談對象：某縣開放大學(xué)工會W主席）

如果開放大學(xué)與其他學(xué)校合辦，還有靠山。但單獨(dú)辦開放大學(xué)，在地方層面（會）被嚴(yán)重邊緣化。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某市開放大學(xué)P校長）

（今年）4月份來任職，學(xué)校怎么生存的問題一直在想。（如果）混日子十年沒有問題，但是作為一個黨培養(yǎng)的干部這樣混日子也不行。開放大學(xué)有點(diǎn)邊緣化，教育局也管不到我們，政府的相關(guān)文件也看不到。（訪談時間：2021年7月23日；訪談對象：某縣開放大學(xué)Y校長）

（二）省內(nèi)三級開放大學(xué)權(quán)力界線模糊，體系建設(shè)難度加大

早年的廣播電視大學(xué)有較為完善的辦學(xué)組織體系，那時省、市、縣級廣播電視大學(xué)都沒有辦學(xué)自主權(quán)，完全要依賴中央廣播電視大學(xué)，因此是一種四級辦學(xué)組織體系?，F(xiàn)在，除了國家開放大學(xué)以外，還有北京、上海、廣東、云南、江蘇5所省級開放大學(xué)具有獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)，能夠發(fā)放畢業(yè)證書。在這5個省，存在國家開放大學(xué)和地方開放大學(xué)兩個辦學(xué)組織體系并行發(fā)展的局面。這種情況下，一方面需要防止“資源壟斷、地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)、無序競爭”現(xiàn)象[1]47,另一方面又要各自組織招生，省級開放大學(xué)的辦學(xué)體系和國家開放大學(xué)在本省的辦學(xué)組織體系之間存在重疊。在省內(nèi)，省市縣三級開放大學(xué)的責(zé)權(quán)利界限模糊，加之一些基層開放大學(xué)與其他學(xué)校合并辦學(xué)，對開放教育的依賴程度并不強(qiáng)，且基層開放大學(xué)人財物都在地方，省校的統(tǒng)籌、指導(dǎo)、服務(wù)水平又并不理想，因此開放大學(xué)雖然是一個自上而下的辦學(xué)組織體系，但是省校的要求往往得不到有效的貫徹執(zhí)行，開放大學(xué)的辦學(xué)組織體系建設(shè)難度加大。

（市級開放大學(xué)）與縣級開放大學(xué)存在管理職責(zé)不清的問題，需要省級開放大學(xué)進(jìn)一步明確。（訪談時間：2021年3月24日；訪談對象：某市開放大學(xué)R校長）

開放大學(xué)體系（到底）是三級？還是四級？還是“松散型聯(lián)盟”？我們的角色是包工頭還是項目經(jīng)理？比如與社會上的招生（比較），地方開放大學(xué)的定位、功能、任務(wù)是什么？（訪談時間：2021年4月23日；訪談對象：某市開放大學(xué)黨委W書記）

體系政策還是要靠省校，要由省校與地方政府溝通。我們的聲音是層層遞減，地方政府不聽，縣級政府更不聽。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某市開放大學(xué)P校長）

過去講“電大是一家”，體系就是一個大家庭。省校（準(zhǔn)備）出臺體系建設(shè)意見非常必要。（現(xiàn)在）家庭成員缺乏溝通，家長缺乏指導(dǎo)，孩子缺乏能力。市級開放大學(xué)的指導(dǎo)作用沒有明顯體現(xiàn)。問題是不知道（市級開放大學(xué)）有什么職能，下一步明確會好一些。（訪談時間：2021年5月12日；訪談對象：某市開放大學(xué)L副校長）

（三）招生市場不規(guī)范現(xiàn)象突出，學(xué)校自身發(fā)展動力不足

一些基層開放大學(xué)為了多招生，開始與社會教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)。社會教育機(jī)構(gòu)沒有開放教育的招生權(quán)力，只能負(fù)責(zé)招生宣傳、生源組織，招生還是要由開放大學(xué)來組織。一些基層開放大學(xué)委托社會教育機(jī)構(gòu)招生，導(dǎo)致跨區(qū)域招生現(xiàn)象越來越突出，極易造成招生“混戰(zhàn)”、搶生源的局面。2021年9月30日，教育部辦公廳等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)歷繼續(xù)教育廣告發(fā)布管理的通知》，要求各地有關(guān)部門、高校要加強(qiáng)宣傳力度，通過新聞媒體、官方網(wǎng)站、自媒體平臺等渠道，對典型案例查處情況進(jìn)行曝光，目的在于為高等學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展?fàn)I造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境①教育部網(wǎng)站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_743/202110/t20211013_572004.html。。

一些基層開放大學(xué)的辦學(xué)主動性不強(qiáng)。目前，基層開放大學(xué)的財政保障體制分為兩類，即辦學(xué)性質(zhì)有公益一類和公益二類。一些公益一類的開放大學(xué)辦學(xué)積極性下降，不愿意多招生。他們認(rèn)為多招生負(fù)擔(dān)大，個人收入不會隨著招生人數(shù)的增加而增加，反而徒增辦學(xué)安全風(fēng)險，因此不愿意多招生。

我們（某縣）是個人口大縣，但是招生困難。主要是合作辦學(xué)單位（即社會教育機(jī)構(gòu)）的沖擊很大，他們很靈活，（省校）要重視，否則開放大學(xué)的牌子要（給）抹黑。（訪談時間：2021年5月10日；訪談對象：某縣開放大學(xué)負(fù)責(zé)人Z）

機(jī)構(gòu)合作（單位）也找過我們，承諾（得）很好，我們不敢做。有些網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)校也是機(jī)構(gòu)來幫忙招生的，（其實是）“賣文憑”“負(fù)貢獻(xiàn)”，是毒害社會生態(tài)的事情。我們做了一輩子教育工作，開大（電大）不能做這種事情。我們都老了，不能干這種“傷天害理”的事情。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某縣開放大學(xué)L校長）

我們是（公益）一類單位，活得比較從容?？h級開放大學(xué)也是很養(yǎng)人的。年齡比較大的（在這里）養(yǎng)老還好。19個編制，還有幾個學(xué)校的校長過來的，能干活的就那么幾個人，編制滿滿的。績效問題，縣給的獎勵性績效工資，很難有區(qū)別，也就相差一、兩百元，這就造成“大鍋飯”。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某縣開放大學(xué)L校長）

關(guān)于激勵機(jī)制，（公益）一類單位，招多了（學(xué)生），工作量大，又不能發(fā)（錢），成了“負(fù)能量”。（訪談時間：2021年5月11日；訪談對象：某縣開放大學(xué)Z校長）

二、開放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)的歷史與政策依據(jù)

（一）從“系統(tǒng)建設(shè)”到“體系建設(shè)”的歷史演變

早在1978年，按照中央的指示精神，各省陸續(xù)成立廣播電視大學(xué)，并建立了省域廣播電視大學(xué)的辦學(xué)管理體制，出臺了具體的管理規(guī)定。如廣東省1988年9月29日以廣東省人民政府辦公廳的名義印發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)省高教局關(guān)于改革和發(fā)展我省廣播電視大學(xué)教育的意見的通知》。該《通知》對廣播電視大學(xué)的管理體制是這樣表述的：“我省廣播電視大學(xué)，由省、市、縣三級廣播電視大學(xué)及其分校組成。由省舉辦的，稱為廣東廣播電視大學(xué)；由市、縣舉辦的，稱為某市、縣廣播電視大學(xué)；由機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、部隊舉辦的，根據(jù)其行政隸屬關(guān)系，稱為某廣播電視大學(xué)分?；蚬ぷ髡?、分教處、教學(xué)班等。條件尚不具備的縣辦電大，可以稱為某縣廣播電視大學(xué)工作站?！薄笆?、市、縣三級廣播電視大學(xué)都是同級政府所屬的高等學(xué)校。省電大為省屬本科大學(xué)建制，市、縣電大一般為同級政府的局級建制?！薄案骷墢V播電視大學(xué)在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，實行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一教學(xué)要求，分級辦學(xué)、分級領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，各級電大歸口由同級政府的教育行政部門主管。教學(xué)業(yè)務(wù)接受上級電大的指導(dǎo)。”這個《通知》講到了廣播電視大學(xué)“分級辦學(xué)、分級領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的管理原則。

1988年5月16日，原國家教育委員會頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》指出：“本規(guī)定所稱廣播電視大學(xué)是指中央廣播電視大學(xué)、地方廣播電視大學(xué)及其分校、教學(xué)管理工作站（以下簡稱“工作站”）；省、自治區(qū)所屬地區(qū)（含地級市，下同）可根據(jù)在籍學(xué)生人數(shù)設(shè)置廣播電視大學(xué)分校。直轄市（計劃單列市）所屬市，可根據(jù)辦學(xué)任務(wù)及在籍學(xué)生人數(shù)設(shè)置廣播電視大學(xué)分?；蚬ぷ髡尽？h（含縣級市，下同）和各級機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位可根據(jù)在籍學(xué)生人數(shù)及其他類成人教育的需要，統(tǒng)籌設(shè)立相應(yīng)的工作站。”從這個規(guī)定可以看出，省級學(xué)校稱為“大學(xué)”，市級學(xué)校為省校的“分?！被颉肮ぷ髡尽?，縣級學(xué)校為省校的“工作站”。也就是說，按照1988年國家教委的規(guī)定，市、縣廣播電視大學(xué)都不稱為“大學(xué)”。

1999年3月11日，廣東省人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省高教廳關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展我省廣播電視大學(xué)教育的意見的通知》中指出：“堅持面向基層、面向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，多層次、多規(guī)格、多功能、多形式辦學(xué)，建立主動適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的系統(tǒng)辦學(xué)機(jī)制和適應(yīng)現(xiàn)代開放辦學(xué)模式的教學(xué)組織和管理的運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善省、市、縣三級辦學(xué)體制。力爭到2003年全省有90%以上的市縣電大向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸或聯(lián)合辦學(xué)?！边@個規(guī)定提到了“系統(tǒng)辦學(xué)”“系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”和“三級辦學(xué)體制”的詞語。

2015年11月26日，廣東省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于廣東廣播電視大學(xué)更名為廣東開放大學(xué)后有關(guān)辦學(xué)問題的通知》中提到“廣東開放大學(xué)依托現(xiàn)有廣播電視大學(xué)系統(tǒng)辦學(xué)”“探索構(gòu)建全省開放大學(xué)體系”。這個地方文件在介紹廣播電視大學(xué)時使用的是“系統(tǒng)”一詞，在介紹開放大學(xué)時使用了“體系”一詞。

2016年6月24日，國家開放大學(xué)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)辦學(xué)組織體系建設(shè)的意見》，非常詳盡地介紹了開放大學(xué)“體系”的內(nèi)涵和意義，這個《意見》是新時代開放大學(xué)體系建設(shè)最重要的文件。

從上述的各種規(guī)定可以看出，無論是廣播電視大學(xué)還是開放大學(xué)，其辦學(xué)組織（系統(tǒng)）體系其實就是四級辦學(xué)的組織架構(gòu)：即中央廣播電視大學(xué)（國家開放大學(xué)）—省級廣播電視大學(xué)（省級開放大學(xué)）—地級市廣播電視大學(xué)（地級市開放大學(xué)）—縣（區(qū)）級廣播電視大學(xué)（縣級開放大學(xué)）。到了地方上就是省、市、縣三級辦學(xué)組織架構(gòu)。這就是開放大學(xué)在我國高等教育體系中獨(dú)特的辦學(xué)組織體系。以前廣播電視大學(xué)的辦學(xué)組織架構(gòu)稱為“系統(tǒng)”，因此就有了“系統(tǒng)建設(shè)”之說?，F(xiàn)在開放大學(xué)的辦學(xué)組織架構(gòu)稱為“體系”，因此就有了“體系建設(shè)”一說。

（二）開放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)的政策依據(jù)

2011年初，中央廣播電視大學(xué)起草了《國家開放大學(xué)建設(shè)方案》。這個《方案》對“系統(tǒng)”進(jìn)行了總結(jié)，并且提到了“體系”的問題。如“在我國，組建這樣一所遠(yuǎn)程開放大學(xué)已經(jīng)具備很好的現(xiàn)實基礎(chǔ)?，F(xiàn)實基礎(chǔ)之一就是廣播電視大學(xué)系統(tǒng)。這個系統(tǒng)，除中央電大外，還有44所省級電大、929所地市級電大、1852所縣級電大、3000多個教學(xué)點(diǎn)和6萬多個教學(xué)班；教職員工約12萬人，注冊在校生320多萬?！痹摗斗桨浮吠瑫r指出：“國家開放大學(xué)內(nèi)部自成體系，按照‘統(tǒng)一戰(zhàn)略、共同平臺、資源共享、相對獨(dú)立、各具特色’原則運(yùn)行。”“國家開放大學(xué)體系秉持共同的使命、戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和價值追求?！?/p>

2011年6月，中央廣播電視大學(xué)印發(fā)了經(jīng)過教育部黨組審議通過的《國家開放大學(xué)建設(shè)方案》。該《方案》指出：“國家開放大學(xué)由總部、分部、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心等組成?！边@個文件是最早提出開放大學(xué)“體系”的官方文件。

2016年1月，《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》指出：“到2020年，中國特色開放大學(xué)體系初步建成，現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用更加成熟，優(yōu)質(zhì)教育資源更加豐富，學(xué)習(xí)條件更加先進(jìn)，學(xué)習(xí)制度更加靈活，辦學(xué)體系不斷完善，基本滿足多樣化學(xué)習(xí)需求，為學(xué)習(xí)型社會提供重要支撐，為人力資源開發(fā)提供重要保障。”②教育部網(wǎng)站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_726/201602/t20160202_229322.html。2016年的《意見》，使用的還是“體系”“辦學(xué)體系”這樣的詞語。

2016年6月，國家開放大學(xué)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)辦學(xué)組織體系建設(shè)的意見》。這個文件是國家開放大學(xué)關(guān)于“辦學(xué)組織體系建設(shè)”最權(quán)威的文件。該《意見》指出：“開放大學(xué)是新型大學(xué)，不同國家、地區(qū)的開放大學(xué)存在不同的發(fā)展模式。要以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需要出發(fā)，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，總結(jié)、吸收和借鑒廣播電視大學(xué)及國外開放大學(xué)成功經(jīng)驗，堅持特色發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，構(gòu)建國家開放大學(xué)辦學(xué)組織體系，探索中國特色開放大學(xué)發(fā)展之路。”“國家開放大學(xué)辦學(xué)組織體系是由不同性質(zhì)、特點(diǎn)的高等學(xué)校、行業(yè)企業(yè)和相關(guān)社會機(jī)構(gòu)合作共建組成的，應(yīng)探索形成錯位發(fā)展和資源共享的有效機(jī)制。”

2020年8月31日，《教育部關(guān)于印發(fā)〈國家開放大學(xué)綜合改革方案〉的通知》中提到“開放教育一體化辦學(xué)體系”“體系辦學(xué)”“體系建設(shè)”等詞語③教育部網(wǎng)站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_zhgg/202009/t20200907_486014.html。。

2020年1月14日，國家開放大學(xué)印發(fā)的《國家開放大學(xué)關(guān)于提高教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》中指出：“堅持總部統(tǒng)籌體系辦學(xué)。進(jìn)一步明確國家開放大學(xué)辦學(xué)和教學(xué)過程中總部、分部、學(xué)院、學(xué)習(xí)中心的責(zé)權(quán)利?！?/p>

從以上教育部和國家開放大學(xué)的文件可以看出，開放大學(xué)“辦學(xué)組織體系”一詞逐步代替了原來廣播電視大學(xué)的“系統(tǒng)辦學(xué)”一詞。這是一個新的變化，也就是說從廣播電視大學(xué)的“系統(tǒng)建設(shè)”發(fā)展到了開放大學(xué)的“體系建設(shè)”的新的歷史階段。

（三）法規(guī)的缺失是造成開放大學(xué)體系建設(shè)困境的主要原因

無論是過去的廣播電視大學(xué)還是現(xiàn)在的開放大學(xué)，從嚴(yán)格意義上來說都是處在“無法可依”的境地。國家層面對開放大學(xué)的建設(shè)沒有法律規(guī)定，國務(wù)院層面的行政法規(guī)也沒有，目前只有教育部層面的部門規(guī)定，而且多以“意見”“方案”的形式出現(xiàn)，還不是嚴(yán)格意義上的部門規(guī)章。

1988年原國家教委出臺了一個《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》的部門規(guī)章。2020年11月23日，教育部通過《教育部關(guān)于廢止部分規(guī)章的決定》中顯示1988年5月原國家教委頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》自2021年1月1日起廢止了。與此同時，各省涉及到廣播電視大學(xué)的政府文件也陸續(xù)宣布“文件已失效”。

2016年1月教育部發(fā)布的《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》以及2020年8月印發(fā)的《國家開放大學(xué)綜合改革方案》都對開放大學(xué)辦學(xué)體系建設(shè)有一些原則性的規(guī)定。2016年6月國家開放大學(xué)發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)辦學(xué)組織體系建設(shè)的意見》比較具體，但是它屬于國家開放大學(xué)內(nèi)部的部門規(guī)定，其效力十分有限，對一些有辦學(xué)自主權(quán)的地方開放大學(xué)來說屬于“選擇性”的參考文件。

1998年8月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過、2018年12月29日第二次修正的《中華人民共和國高等教育法》第十五條規(guī)定：“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實施高等教育?！边@是我們找到的開放大學(xué)能夠存在的唯一的法律依據(jù)。

“遠(yuǎn)程教育立法的缺失和滯后給遠(yuǎn)程教育的法治和管理帶來很多困難”[2]。同樣的原因，由于沒有法律法規(guī)做依據(jù)，開放大學(xué)體系建設(shè)遇到依據(jù)不足的問題。多年來許多人都對開放大學(xué)有太多的意見，也有太多的建議，但是問題長期得不到解決，其根源就在于“無法可依”。因為開放大學(xué)不同于普通高等學(xué)校，無論是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)還是學(xué)校地位等都處于“茫然”的狀態(tài)，自然也就造成開放大學(xué)“體系建設(shè)”發(fā)展的困境。

三、開放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)困境的突破路徑

（一）進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確開放大學(xué)的辦學(xué)性質(zhì)

開放大學(xué)到底是什么性質(zhì)的大學(xué)？有人說，開放大學(xué)是成人高等學(xué)校，因為現(xiàn)在教育部門的一些統(tǒng)計項目是把開放大學(xué)放在成人高等學(xué)校的序列里的；有人說，開放大學(xué)屬于普通高等學(xué)校，因為現(xiàn)在許多時候，開放大學(xué)與普通高等學(xué)校享受的政策待遇是一樣的；也有人說，開放大學(xué)是一所有別于普通高等學(xué)校的另外一種類型的高等學(xué)校，因為它的招生對象和教育教學(xué)方式與普通高等學(xué)校是不同的，社會影響不一樣，文憑的認(rèn)可度也不一樣。按照教育部目前的定義：開放大學(xué)是一所新型高等學(xué)校。問題是對“新型”如何理解并沒有官方統(tǒng)一的解釋。

按照1988年5月16日原國家教委頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“廣播電視大學(xué)應(yīng)加強(qiáng)同普通高等學(xué)校、成人高等學(xué)校和高等教育自學(xué)考試工作機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系和協(xié)作?！钡谖鍡l規(guī)定：“廣播電視大學(xué)是采用廣播、電視、印刷和視聽教材等媒體進(jìn)行遠(yuǎn)距離教學(xué)的開放性高等學(xué)校，是在教學(xué)上實行統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學(xué)、分級管理的遠(yuǎn)距離教育系統(tǒng)?！睆倪@些規(guī)定可以看出，1988年原國家教委視廣播電視大學(xué)為不同于普通高等學(xué)校、成人高等學(xué)校的“開放性高等學(xué)?！?。但是，在實際上，教育行政部門在各種統(tǒng)計和名稱使用方面，一直把廣播電視大學(xué)視為“成人高等學(xué)?！?，這種做法至今如此。

2012年6月21日，教育部《關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國家開放大學(xué)的批復(fù)》中指出：“國家開放大學(xué)是教育部直屬的，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，主要面向成人開展遠(yuǎn)程開放教育的新型高等學(xué)校?！苯逃康倪@個規(guī)定確定了開放大學(xué)屬于“新型高等學(xué)校”，之后對此并沒有進(jìn)一步的解釋。我們理解這句話的意思是“開放大學(xué)”屬于“高等學(xué)?！保c此同時又不同于普通高等學(xué)校，因為它是“以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐”“主要面向成人”“開展遠(yuǎn)程開放教育”的高等學(xué)校。開放大學(xué)的“新型”只能從它使用的教育手段、面對的教育對象、采取的教育方式這三個方面來理解了。

2016年1月16日，教育部《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》指出：“開放大學(xué)要以終身教育思想為引領(lǐng)，樹立開放、靈活、優(yōu)質(zhì)、便捷的辦學(xué)理念，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新辦學(xué)形式、組織模式和運(yùn)行機(jī)制，努力辦成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型高等學(xué)校?！边@個《意見》突出了開放大學(xué)是“服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)”的新型高校，等于又為開放大學(xué)加多了一個“新型”的特征。

2020年8月31日，教育部印發(fā)《國家開放大學(xué)綜合改革方案》指出：“國家開放大學(xué)是2012年6月在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立的一所新型高等學(xué)校，是我國集中力量發(fā)展終身教育的一個創(chuàng)舉。國家開放大學(xué)是教育部直屬的，以促進(jìn)終身學(xué)習(xí)為使命、以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐、以“互聯(lián)網(wǎng)+”為特征、面向全國開展開放教育的新型高等學(xué)校?！边@個《方案》突出了開放大學(xué)是“以‘互聯(lián)網(wǎng)+’為特征”的新型高校，等于又為開放大學(xué)加多了一個“新型”的特征。

從教育部一系列規(guī)定可以看出，教育部對開放大學(xué)“新型高等學(xué)校”定義的“新型”突出在5個特征方面，即開放大學(xué)是“以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐”“主要面向成人”“開展遠(yuǎn)程開放教育”“服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)”“以‘互聯(lián)網(wǎng)+’為特征”的高等學(xué)校。也正因為開放大學(xué)有這5個特征，所以被稱為“新型高等學(xué)?！薄?/p>

“通常認(rèn)為，我國國民教育體系分為四類：基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育。其實，成人教育里既有基礎(chǔ)教育和高等教育，也有職業(yè)技術(shù)教育”[3]。教育部一方面說開放大學(xué)是“新型高等學(xué)?！保窃诿磕旯嫉摹度珖逃聵I(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》里還是把開放大學(xué)歸入“成人高等學(xué)?！钡男蛄挟?dāng)中。有的人堅持認(rèn)為開放大學(xué)的招生對象是成年人或在職人員，因此這個學(xué)校是成人高等學(xué)校。我們認(rèn)為開放大學(xué)就是“新型高等學(xué)?！?，既不是成人高校，也不是普通高等學(xué)校，就是一種在新的歷史時期出現(xiàn)的“新型高等學(xué)?！?，沒有必要非要?dú)w入成人高等學(xué)?；蚱胀ǜ叩葘W(xué)校的序列?！靶滦透叩葘W(xué)校”是現(xiàn)在出現(xiàn)的新名詞，歷史上沒有這個詞語，因此沒有辦法與過去的規(guī)定相比較。至于在實際工作中遇到的統(tǒng)計口徑的問題，需要國家開放大學(xué)與教育部進(jìn)行進(jìn)一步的溝通，地方開放大學(xué)沒有必要去糾結(jié)這個問題。

具有辦學(xué)自主權(quán)的省級開放大學(xué)要回歸“大學(xué)”的本質(zhì)，要注重學(xué)科專業(yè)建設(shè)，不應(yīng)把過多的精力放在行政管理事務(wù)上面。過去的省級廣播電視大學(xué)有濃厚的行政色彩，被同行稱為“第二高教廳”。“從某種意義上講，電大從來就與其他高校不一樣，帶有比普通高校更強(qiáng)的行政色彩，教育行政部門讓它做什么，它只能做什么?！姓慕Y(jié)果使得中國的電大不太像‘大學(xué)’，而更像一個‘平臺’”[1]346?，F(xiàn)在的獨(dú)立設(shè)置的開放大學(xué)有了辦學(xué)自主權(quán)，就要在辦學(xué)上多下功夫，多搞學(xué)科專業(yè)建設(shè)，少做一些類似教育行政部門的事情。今后開放大學(xué)要努力提高“按期畢業(yè)率”和“學(xué)位授予率”，這兩個指標(biāo)是檢驗開放大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量的試金石，也恰恰是目前開放大學(xué)往往忽視的工作。如果開放大學(xué)的學(xué)生按期畢業(yè)率不高，如果學(xué)位授予率低得出奇，那么開放大學(xué)的教育質(zhì)量就無從保障，會對“新型高等學(xué)校”的聲譽(yù)造成極為不利的影響。

（二）理順各級開放大學(xué)關(guān)系，建立新型上下級關(guān)系

對于一個省來說，開放大學(xué)的管理模式應(yīng)該是“一級統(tǒng)籌、二級管理、三級辦學(xué)”。一級統(tǒng)籌即省校負(fù)責(zé)省域內(nèi)開放大學(xué)教育教學(xué)事務(wù)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織和管理；二級管理即省校下放一些權(quán)限給市級開放大學(xué)，由市級開放大學(xué)對轄區(qū)內(nèi)的縣（區(qū)）開放大學(xué)進(jìn)行必要的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理；三級教學(xué)即省級開放大學(xué)（省校）、市級開放大學(xué)、縣級開放大學(xué)都必須承擔(dān)開放教育的辦學(xué)事務(wù)。對于有辦學(xué)自主權(quán)的省校來說，辦學(xué)主體是省校，省校不能放棄辦學(xué)的職責(zé)。省校唯有主動辦學(xué)，積極招生，開展線上線下教學(xué)活動，它才能夠擺正位置，不至于變成單純的管理者、統(tǒng)籌者，否則的話它就不是“大學(xué)”，而是行政管理單位了。

理順省級、市級、縣級開放大學(xué)的關(guān)系是加強(qiáng)開放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)的重要工作。要出臺省級層面的政府規(guī)定，明確三級開放大學(xué)各自的職責(zé)范圍，形成統(tǒng)籌規(guī)劃、分級管理、分工協(xié)作的工作關(guān)系。省級開放大學(xué)主要負(fù)責(zé)管理市級開放大學(xué)，市級開放大學(xué)負(fù)責(zé)管理縣（區(qū)）級開放大學(xué)，這是一種二級管理的組織架構(gòu)。如果省級開放大學(xué)實施“扁平化”管理，一竿子扎到底，其實是不現(xiàn)實的，而且管不到位，事實證明也是管不好的。省校直接管到縣級開放大學(xué)，自然就弱化了市級開放大學(xué)的功能，造成市級開放大學(xué)對省校的不滿，削弱了市級開放大學(xué)的管理積極性，對市級開放大學(xué)自身的生存也會造成不利的影響。

應(yīng)逐步改變“扁平化管理”模式，實施“二級管理”模式。要采取有力的措施調(diào)動市級開放大學(xué)的工作積極性，才能使市、縣級開放大學(xué)加強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作，共同發(fā)展。實施“二級管理”的模式，即省管市，市管縣，一級抓一級，這樣彼此的責(zé)任就非常清晰，上傳下達(dá)比較順暢，工作任務(wù)也容易完成。省校抓好市級開放大學(xué)的管理工作，對縣級開放大學(xué)的管理主要由市級開放大學(xué)來完成。市級開放大學(xué)統(tǒng)籌本轄區(qū)內(nèi)招生名額的分配、教育教學(xué)資源的調(diào)劑、教學(xué)管理的檢查、考試的監(jiān)督檢查、學(xué)生畢業(yè)證書的辦理與發(fā)放?？h級開放大學(xué)除抓好招生、考試、學(xué)習(xí)支持服務(wù)以外，還負(fù)責(zé)推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)中心的建設(shè)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)中心的教學(xué)活動實施必要的監(jiān)督。

當(dāng)然，“二級管理”并不是說省校無權(quán)指導(dǎo)、管理縣（區(qū)）級開放大學(xué)，省校對本省轄區(qū)內(nèi)的各級開放大學(xué)都有指導(dǎo)、管理的職責(zé)，只是省校的指導(dǎo)、管理與市級開放大學(xué)有一定的側(cè)重，有一定的分工，絕不是完全放棄對縣（區(qū)）級開放大學(xué)的指導(dǎo)與管理。歷史上，省校、市級開放大學(xué)就有權(quán)指導(dǎo)、管理縣級開放大學(xué)，而且是有政策依據(jù)的。1988年5月16日原國家教委制定的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》第三十條規(guī)定：“縣或各級機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的廣播電視大學(xué)工作站及其教學(xué)班，接受縣人民政府或本單位領(lǐng)導(dǎo)，接受所在地教育行政部門的管理。教學(xué)業(yè)務(wù)接受隸屬的廣播電視大學(xué)及其分校的指導(dǎo)和管理。”按照該《暫行規(guī)定》的要求，對于縣級開放大學(xué)，省級、市級開放大學(xué)都有權(quán)力指導(dǎo)、管理其教育教學(xué)事務(wù)。

基層開放大學(xué)的“教學(xué)”“辦學(xué)”，主要指的是“招生、考試和輔導(dǎo)組織”，而不是像全日制學(xué)校那樣的教學(xué)活動。因為遠(yuǎn)程教育的教學(xué)是通過網(wǎng)絡(luò)媒介完成的，因此就有了“一人教、萬人學(xué)”的說法。這里的“一人”指的是高水平的教師，而不是一般的教師。具有相當(dāng)教學(xué)水平的教師才能稱為開放大學(xué)“教師”，他所進(jìn)行的教育教學(xué)活動都是在網(wǎng)上，學(xué)生的疑問也是在網(wǎng)上解答。網(wǎng)上授課的任務(wù)主要由國家開放大學(xué)和省級開放大學(xué)來承擔(dān)，教學(xué)資源也是由國家開放大學(xué)和省級開放大學(xué)來提供，市、縣兩級開放大學(xué)不需要進(jìn)行更多的教學(xué)組織活動，只是在專業(yè)課的輔導(dǎo)方面需要采取一些措施。有些縣級開放大學(xué)總是想在“面授”方面做文章，以為只有“面授”才是教學(xué)活動，結(jié)果導(dǎo)致自己要建教師隊伍遲遲建不起來，聘請其他單位的教師又沒有資金的保障，聘請來的教師往往又達(dá)不到專業(yè)教學(xué)的要求。在我國，遠(yuǎn)程教育已經(jīng)經(jīng)過了三代的發(fā)展。第一代是以函授為特征，第二代以廣播電視手段為特征，第三代以雙向交互信息技術(shù)為特征，也稱為現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育[4]6。開放大學(xué)的教學(xué)形式體現(xiàn)在“雙向交互”方面，學(xué)生有任何學(xué)習(xí)方面的問題都可以在網(wǎng)上提問，老師解答學(xué)生的問題也在網(wǎng)上，這種交互關(guān)系使得老師與學(xué)生的距離變得很近。開放教育通過遠(yuǎn)程傳輸?shù)姆绞竭_(dá)到與“面授”一樣的教學(xué)效果，明確了這一點(diǎn)，市、縣級開放大學(xué)就知道自己的任務(wù)了，不至于總是為無法實現(xiàn)的目標(biāo)而操勞，可騰出時間、人力抓好本職工作。具有辦學(xué)自主權(quán)的省級開放大學(xué)是一所真正的“大學(xué)”，市、縣級開放大學(xué)嚴(yán)格意義上不是“大學(xué)”，是省校的“分?！保鞘⌒５摹稗k學(xué)點(diǎn)”。因此，市、縣級開放大學(xué)不能按照“大學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行師資、設(shè)備、場地的配置，實際上也沒有辦法達(dá)到“大學(xué)”的要求。

省校與市、縣級開放大學(xué)的關(guān)系從開放教育的業(yè)務(wù)上來說就是一種“上下級”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理關(guān)系，但是對于社區(qū)教育、老年教育、以及各種培訓(xùn)等非學(xué)歷教育來說彼此是一種業(yè)務(wù)合作關(guān)系。因為開放大學(xué)是要“兩條腿走路”，既要發(fā)展學(xué)歷教育，也要開展非學(xué)歷教育。非學(xué)歷教育更多是一種地方教育服務(wù)項目，需要地方政府的大力支持，在這方面省校對市、縣級開放大學(xué)更多是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，管理的色彩不濃。

對于省校制定的管理制度，特別是學(xué)歷教育的規(guī)章制度，市、縣級開放大學(xué)要嚴(yán)格執(zhí)行，不得選擇性執(zhí)行，也不得拒不執(zhí)行。對于招生、考試等事關(guān)開放大學(xué)聲譽(yù)的事項，省校有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)，不允許違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。開放大學(xué)的招生和考試環(huán)節(jié)事關(guān)開放大學(xué)的聲譽(yù)，是最容易出問題的兩個方面。開放教育市場化的傾向越來越嚴(yán)重，這是一個危險的信號?！斑h(yuǎn)程教育的市場化經(jīng)營，也會為現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量帶來負(fù)面影響?！盵4]92緊緊抓住對招生與考試的管理是省校的重要責(zé)任，也是市、縣級開放大學(xué)應(yīng)有的責(zé)任。

（三）培育新時代開放大學(xué)體系文化，增強(qiáng)體系凝聚力

“一個沒有文化的組織就像一個沒有靈魂的人?！盵5]各級開放大學(xué)要有自己的文化，開放大學(xué)辦學(xué)組織體系也要有自己的體系文化。建設(shè)體系文化就是要樹立開放大學(xué)辦學(xué)組織體系自己的價值觀和教育思想，要有凝聚力，要共同尋求開放大學(xué)辦學(xué)組織體系目標(biāo)的實現(xiàn)。文化是要積累的，也是需要培育的。開放大學(xué)的文化是在繼承廣播電視大學(xué)文化的基礎(chǔ)上慢慢積累顯現(xiàn)出的一種新型文化，這種文化的特性在于它的“開放性”。“開放”是體現(xiàn)開放大學(xué)特質(zhì)的關(guān)鍵詞，也是這所學(xué)校文化的重要內(nèi)涵?！伴_放”是對應(yīng)“封閉、落后、守舊”而言的，理解了“開放”的含義也就應(yīng)該明確開放大學(xué)文化的要義所在?！霸S多學(xué)校、大學(xué)和公司失敗的原因在于不愿聆聽那些與變革壓力和新型方法最接近的聲音”[6]。開放大學(xué)一定要在“開放”二字上做好文章，做足文章，要體現(xiàn)開放大學(xué)體系的“開放”文化。

文化一般有精神文化、物質(zhì)文化、制度文化等要素。如果我們從文化的三個要素方面入手去建設(shè)體系文化的話，其包含的內(nèi)容應(yīng)該是豐富多彩的。在推進(jìn)開放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)過程中，省校要從文化建設(shè)的角度，完善開放大學(xué)制度文化的內(nèi)容，制定開放大學(xué)物質(zhì)文化建設(shè)的要求，確定統(tǒng)一的體系標(biāo)識、校訓(xùn)、校歌和招生宣傳模板，開展豐富多彩的體系校園體育、文藝、娛樂活動，通過共同的理念和行動，在繼承老“電大”傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步形成特色鮮明的開放大學(xué)的體系文化。

開放大學(xué)的體系文化對于開放大學(xué)體系的健康發(fā)展來說至關(guān)重要。其實開放大學(xué)的生存問題一直都有人在關(guān)注，雖然中國的開放大學(xué)體量很大，但是也只是局限于國家開放大學(xué)和省級開放大學(xué)的招生人數(shù)上，市縣一級開放大學(xué)的生存其實是有很大危機(jī)的。從國際上來看，不是說開放大學(xué)的明天就一定光明，美國曾將英國開放大學(xué)的模式移植過去，但是僅僅三年就倒閉了[7]。澳門的開放大學(xué)即亞洲（澳門）國際公開大學(xué)也于2011年更名為澳門城市大學(xué)，成為全日制的高校。香港公開大學(xué)也于2020年更名為香港都會大學(xué)，成為全日制高校。從國際上來看，開放大學(xué)的發(fā)展并不是一定蓬勃向上的，也有萎縮的問題。在這種情況下，開放大學(xué)的文化是否是先進(jìn)的、文明的、科學(xué)的，事關(guān)開放大學(xué)的發(fā)展前途。過去講“電大人精神”，現(xiàn)在我們是否要提倡培育“開大文化”？這些屬于精神文化建設(shè)的范疇。“電大文化”是在多年實踐的基礎(chǔ)上形成的，它有其優(yōu)點(diǎn)，但是現(xiàn)在看來也有其一定的惰性和缺陷。如何處理好批判、包容、吸納之間的關(guān)系也是一個需要認(rèn)真對待的問題?！伴_大文化”目前沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識，不同的人會有不同的理解。但是“開大文化”一定是積極向上的，是能夠反映社會現(xiàn)實發(fā)展需要的，是開放的文化。社會發(fā)展總是向前的，因此精神文化也要與現(xiàn)代社會保持一定的融合關(guān)系。文化在發(fā)展過程中總是不斷地吸收先進(jìn)的、科學(xué)的部分，才能豐富其內(nèi)容，只有把握好批判、創(chuàng)新、發(fā)展的尺度，這種文化才能夠煥發(fā)生機(jī)與活力。

“開大文化”和“開大體系文化”要有“開放、包容、創(chuàng)新、拼搏”的要素在其中。校訓(xùn)、校歌、校徽、校旗、校名及文字、招生窗口圖像標(biāo)識等方面要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和普遍應(yīng)用。要堅持經(jīng)常性的開放大學(xué)體系的文藝演出、體育比賽等群眾性活動，要調(diào)動體系成員的積極性積極參與體系建設(shè)的各項活動，使得體系的凝聚力越來越強(qiáng)，影響力越來越大。開放大學(xué)的辦學(xué)組織體系其實是一種組織架構(gòu)，在這個組織架構(gòu)的成員應(yīng)心往一處想，勁往一處使，這就涉及到凝聚力的問題。凝聚力就是向心力，就是成員之間互相吸引的力量。“這種力量使組織成員心甘情愿留在組織中，為組織貢獻(xiàn)自己的聰明才智和畢生精力，且無怨無悔?！盵8]

如果一個省域開放大學(xué)辦學(xué)組織體系的成員都能夠把省校當(dāng)做事業(yè)發(fā)展的核心領(lǐng)導(dǎo)，能夠按照省校的統(tǒng)一部署開展教育教學(xué)活動，開放大學(xué)的事業(yè)發(fā)展就有了根本的保證。相反，如果各級開放大學(xué)都各自為政，各自為戰(zhàn)，這樣的組織體系就是松散的，也就形成不了一種健康向上的體系文化。只有不斷提高開放大學(xué)辦學(xué)組織體系的凝聚力，才能使開放大學(xué)具有辦學(xué)的競爭力，才能在招生市場不規(guī)范的今天把開放教育的辦學(xué)聲譽(yù)維護(hù)好，也才能保證體系成員步調(diào)一致，統(tǒng)一行動，形成一個堅不可摧的整體，才能夠在高等教育領(lǐng)域站穩(wěn)腳跟。在體系建設(shè)過程中，提高凝聚力主要還是在于思想認(rèn)識的問題，即如何能讓大家達(dá)成一種共識。作為省校要有一定的情懷和毅力，要有堅定的意志，要采取有力的手段，要為基層開放大學(xué)著想，真心實意帶領(lǐng)基層開放大學(xué)一起發(fā)展，共同進(jìn)步，讓基層開放大學(xué)的教職員工有強(qiáng)烈的歸屬感，形成共同的事業(yè)目標(biāo)，這樣才能推動體系建設(shè)的健康發(fā)展，才能形成齊心協(xié)力干事業(yè)的氛圍。

總之，開放大學(xué)的辦學(xué)組織體系建設(shè)非常重要，但是開放大學(xué)從廣播電視大學(xué)一路走來已經(jīng)40多年了，一直存在“法制空白”的問題。省級開放大學(xué)的管理主要參考國家開放大學(xué)的規(guī)定，基層開放大學(xué)的管理主要依賴省級開放大學(xué)制定的規(guī)定。我們在呼吁加強(qiáng)開放大學(xué)體系建設(shè)立法的同時，也不能坐等法規(guī)的出臺，我們要積極行動，大膽實踐，創(chuàng)新發(fā)展，突出辦學(xué)特色，不斷完善內(nèi)部制度。開放大學(xué)要健康發(fā)展離不開辦學(xué)組織體系的力量，開放大學(xué)要適應(yīng)時代的發(fā)展就必須在辦學(xué)組織體系建設(shè)方面花大力氣，花真功夫，通過不斷完善和延伸開放大學(xué)的辦學(xué)組織，向基層一線延伸辦學(xué)，提升體系建設(shè)的統(tǒng)籌水平和管理水平，進(jìn)一步提升開放大學(xué)的組織士氣，使得開放大學(xué)的辦學(xué)組織體系成為具有凝聚力、向心力，有共同愿景、目標(biāo)、使命的集體，為終身學(xué)習(xí)型社會發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。