袁 軍

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

《中華人民共和國水法》規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應當按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃。流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應當服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃應當服從綜合規(guī)劃。流域水資源保護與利用，應當根據(jù)流域綜合規(guī)劃，安排城鄉(xiāng)居民生活用水、基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水等。流域管理機構(gòu)是重要江河流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃的編制主體。這為流域管理機構(gòu)強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、整體謀劃流域保護治理格局提供了法治保障，也從法理上闡明了只有堅持統(tǒng)一規(guī)劃，才能充分發(fā)揮流域規(guī)劃的引領、指導和約束作用。

1 堅持流域統(tǒng)一規(guī)劃引領，流域治理成效顯著

1980 年4 月，國務院正式批準成立水利部海河水利委員會（以下簡稱海委），海委作為水利部派出的流域管理機構(gòu)，在海河流域依法行使水行政管理職責。海委成立后，全面發(fā)揮流域管理機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、加強管理等職能。1986 年編制了《海河流域綜合規(guī)劃》，1993 年獲國務院批復，2012 年進行了綜合規(guī)劃修編。這是海河流域第一個全面系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，繪制了流域治理開發(fā)的藍圖，成為海河流域開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的重要依據(jù)。

經(jīng)過多年的努力，海委不斷完善流域規(guī)劃體系，初步形成以流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃三大規(guī)劃為基礎，以北運河、漳河、大清河等重要干支流綜合規(guī)劃為補充，以21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃、南水北調(diào)工程總體規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展水利專項規(guī)劃、永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案、海河流域重點岸線保護與利用規(guī)劃等專業(yè)專項規(guī)劃為支撐的流域水利規(guī)劃體系，為流域依法治水管水提供了基本依據(jù)。在流域規(guī)劃的引領下，流域治理取得了顯著成效。

通過多年的建設，海河流域已建成大、中、小型水庫1 854 座，總庫容333 億m3。其中，大型水庫36座（含山區(qū)33 座、平原3 座），控制山區(qū)面積85%以上，山區(qū)洪水基本得到控制。中下游開辟分洪道和入海通道，全流域修筑主要河道堤防超過9 000 km，實現(xiàn)分流入海，設置28 處蓄滯洪區(qū)，可滯蓄洪容積達198 億m3，基本形成了由水庫、河道（堤防）、蓄滯洪區(qū)組成的防洪減災體系，“分區(qū)防守、分流入海”的流域防洪格局基本形成。初步構(gòu)建了地表水、地下水、外調(diào)水和非常規(guī)水源相結(jié)合的城鄉(xiāng)供水工程體系，南水北調(diào)東中線一期工程通水運行，全流域現(xiàn)狀年總供水能力達到492 億m3。黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指引下，流域水生態(tài)環(huán)境修復加速推進，實施華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案、永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案、白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃等，重要河湖生態(tài)環(huán)境逐步復蘇。流域管理能力逐步提高，水工程建設規(guī)劃同意書制度、河湖長制工作聯(lián)席會議制度、漳河上游等重點地區(qū)省際水事矛盾調(diào)處等的實施，極大地提高了流域的防洪、供水、水資源管理和水生態(tài)環(huán)境修復能力。當前和今后一段時間，流域規(guī)劃藍圖正在逐步變?yōu)榘l(fā)展的現(xiàn)實，將為流域經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高起到巨大的支撐和保障作用。

2 實施流域統(tǒng)一規(guī)劃，是新階段必須遵循的基本原則

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視大江大河系統(tǒng)治理和生態(tài)保護，黨中央、國務院統(tǒng)籌流域發(fā)展，堅持系統(tǒng)治理的思路，研究部署重大國家戰(zhàn)略，相繼出臺并實施了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，對長江流域、黃河流域保護治理和高質(zhì)量發(fā)展作出系統(tǒng)部署，同時對海河流域京津冀協(xié)同發(fā)展“六河五湖”生態(tài)治理與修復作出統(tǒng)籌安排，永定河、白洋淀水生態(tài)修復寫入國家“十四五”規(guī)劃綱要，《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》作為京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)領域率先突破的著力點落地實施。落實國家戰(zhàn)略部署，加強大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理，必須堅持流域統(tǒng)一規(guī)劃。

2021 年12 月3 日，在水利部召開的強化流域治理管理工作會上，水利部部長李國英指出，流域管理機構(gòu)是江河湖泊的“代言人”，要更好發(fā)揮流域管理機構(gòu)在流域治理管理中的主力軍作用，強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，著力提升流域管理機構(gòu)能力和水平，為流域綜合治理設定了目標，為新階段加強流域統(tǒng)一規(guī)劃明確了原則和路徑。

2.1 堅持黨領導下的組織方式，高位推動流域統(tǒng)一規(guī)劃

習近平總書記指出：“正是因為始終在黨的領導下，集中力量辦大事，國家統(tǒng)一有效組織各項事業(yè)、開展各項工作，才能成功應對一系列重大風險挑戰(zhàn)、克服無數(shù)艱難險阻，始終沿著正確方向穩(wěn)步前進。”黨中央一貫高度重視大江大河生態(tài)保護治理工作，習近平總書記多次實地考察長江、黃河流域生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，為加強大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理、推動長江經(jīng)濟帶和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展把脈開方。黨中央批復了長江經(jīng)濟帶規(guī)劃綱要、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要，在組織措施上都成立了國家級的領導機構(gòu)，實施規(guī)劃高位推動。新時代大江大河生態(tài)保護治理之所以能取得顯著成效，一個重要原因在于將黨的領導的政治優(yōu)勢與國家治理的制度優(yōu)勢有機結(jié)合，讓沿河沿江各族人民成為目標相同、利益一致、相互交融、同心同向的整體，產(chǎn)生巨大的耦合力，顯著提升了大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理效能。

2.2 堅持以習近平新時代治水思想和重要講話精神統(tǒng)領流域統(tǒng)一規(guī)劃

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視水利工作，把保障水安全上升為事關(guān)國家長治久安和中華民族永續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略。習近平總書記“3·14”講話，深刻分析了我國新老水問題相互交織的嚴峻形勢，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路；在多次實地考察長江、黃河流域生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展情況后，為推動長江經(jīng)濟帶和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展把脈開方。經(jīng)過全社會共同努力，長江、黃河等大江大河生態(tài)保護治理取得顯著成效，積累了寶貴經(jīng)驗，并以此為核心，形成了習近平關(guān)于水利工作的重要思想，為新時代大江大河統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)治理提供了根本遵循，同時對其賦予了新內(nèi)涵、提出了新要求。

其中，Npair代表一天中整條線路的發(fā)車對數(shù)；ΔT=|Ttable-Ttravel|,Ttable代表計劃時刻表規(guī)定的運行時間。

2.3 堅持把以人民為中心的發(fā)展思想融入流域統(tǒng)一規(guī)劃

黨的十九大報告指出，進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要成為這一矛盾的重要方面。堅持人民至上，造福人民，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點，聚焦解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的飲水、防洪、生態(tài)環(huán)境等問題，提升水安全公共服務均等化水平，不斷增強人民群眾的幸福感和獲得感。深入推進大江大河生態(tài)保護治理，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，更好做到生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，真正實現(xiàn)生態(tài)保護和民生保障相協(xié)調(diào)。

2.4 堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理理念，統(tǒng)籌流域統(tǒng)一規(guī)劃

流域規(guī)劃要樹立山水林田湖草沙生命共同體的理念，統(tǒng)籌上下游、左右岸、地表地下、本地水與外調(diào)水，以流域為單元系統(tǒng)治理、綜合治理。加強水生態(tài)保護修復，系統(tǒng)解決水災害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境問題。大江大河生態(tài)保護治理涉及水、岸、城和生物、濕地、環(huán)境等多個方面，必須從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，堅持整體推進，增強各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性；同時，堅持重點突破，在整體推進的基礎上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，努力做到全局和局部相配套、治本和治標相結(jié)合、漸進和突破相銜接，實現(xiàn)整體推進和重點突破相統(tǒng)一，有的放矢復蘇河湖生態(tài)環(huán)境。

3 全面對表對標“六條實施路徑”，扎實推進新階段流域統(tǒng)一規(guī)劃工作

水利部部長李國英在“三對標、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上提出了推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的六條實施路徑，在強化流域治理管理工作會上提出流域治理管理的“四個統(tǒng)一”。站在新的歷史起點上，要把李國英部長的講話精神與海河流域“十四五”水安全保障規(guī)劃各項重點工作相結(jié)合，深化思想認識，聚焦流域重大問題，落實規(guī)劃編制，推動規(guī)劃實施。

3.1 不斷完善流域綜合規(guī)劃體系

要立足流域保護治理整體格局，科學把握流域自然本底特征、經(jīng)濟社會發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護要求，依法及時修訂完善流域綜合規(guī)劃，正確處理需要與可能、除害與興利、開發(fā)與保護、上下游、左右岸、干支流、近遠期的關(guān)系，健全完善流域規(guī)劃體系和規(guī)劃實施管理機制，對流域開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害作出總體部署，構(gòu)建流域保護治理的整體格局。

要以流域綜合規(guī)劃為遵循，以水利規(guī)劃體系基本框架為基礎，把握洪水發(fā)生和演進規(guī)律，完善流域防洪規(guī)劃；要立足流域水資源時空分布，研判把握水資源長遠供求趨勢，完善流域水資源規(guī)劃；要統(tǒng)籌流域水資源調(diào)配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲備能力，完善流域國家水網(wǎng)規(guī)劃；要充分考慮河流河勢穩(wěn)定、岸線資源安全、生態(tài)安全等要求，完善流域岸線保護利用和采砂規(guī)劃。在此基礎上，形成各類定位準確、邊界清晰、功能互補、協(xié)調(diào)銜接的流域水利規(guī)劃體系。

3.2 推進流域防洪規(guī)劃修編，提升水旱災害防御能力

提升水旱災害防御能力是實現(xiàn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的目標之一，而完善流域防洪工程體系，修編流域防洪規(guī)劃，是推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑之一。

海河流域防洪規(guī)劃，從20世紀90年代末開始編制，2008 年國務院以國函〔2008〕11 號文批復實施，至今已接近遠期水平年。上一輪流域防洪規(guī)劃以來，海河流域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展格局發(fā)生了較大變化，治水理念、治水思路不斷發(fā)展，防洪減災面臨著新形勢。京津冀協(xié)同發(fā)展、高標準高質(zhì)量建設雄安新區(qū)等國家戰(zhàn)略實施，流域自然條件變化、工程條件變化，水利高質(zhì)量發(fā)展，流域洪水管理能力提升對智慧水利建設需求，都對防洪保安提出了新要求，迫切需要進一步完善“分區(qū)防守、分流入海”的防洪格局，對規(guī)劃進行修編。規(guī)劃修編要堅持“上蓄、中疏、下排、適當?shù)販钡姆篮榉结?，?yōu)化防洪總體布局，提出系統(tǒng)解決方案，切實提升流域防洪安全保障能力。目前，海河流域防洪規(guī)劃修編已啟動準備工作，對進一步完善流域防洪減災體系建設思路、目標、布局及措施等工作進行了統(tǒng)籌安排。2021 年，海河流域漳衛(wèi)河系遭遇暴雨洪水，這是對現(xiàn)狀防洪體系建設的一場大考，全面復盤流域骨干河系防洪體系，其中的薄弱環(huán)節(jié)依然突出，因此區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展迫切需要流域統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)謀劃，加快完善流域防洪體系。

3.3 推進海河流域國家水網(wǎng)規(guī)劃，提升水資源優(yōu)化配置能力

要立足流域整體和水資源空間均衡配置，建設國家水網(wǎng)流域骨干工程，加快完善“二縱六橫”水資源配置格局，形成外調(diào)水、當?shù)厮?、非常?guī)水聯(lián)合調(diào)配的供水體系，全面增強海河流域水資源統(tǒng)籌調(diào)配、供水保障、戰(zhàn)略儲備，多源互濟、多措并舉保障流域供水安全。

要重點推進南水北調(diào)東中線后續(xù)工程規(guī)劃設計和實施，聚焦國家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)代化建設新要求，遵循“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”重大水利工程論證的原則，準確把握東線、中線線路特點，堅持系統(tǒng)觀念、遵循規(guī)律、節(jié)水優(yōu)先、經(jīng)濟合理、生態(tài)環(huán)境保護原則，加快構(gòu)建國家水網(wǎng)體系。近期，要按照習近平總書記在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會議上重要講話精神，加強頂層設計，扎實開展南水北調(diào)東線總體規(guī)劃評估，做好專題研究論證、多方案論證比選，抓緊做好東線后續(xù)工程規(guī)劃設計，加快推進南水北調(diào)后續(xù)工程建設；同時，做好流域水源骨干工程、城市供水水網(wǎng)工程規(guī)劃建設。

3.4 完善“六河五湖”綜合治理與生態(tài)修復總體方案，提升大江大河生態(tài)保護自我修復能力

進入新發(fā)展階段，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求日益增長。在此新形勢下，要以提升水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性為核心，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，維護河湖健康生命，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，實現(xiàn)人水和諧共生。

大力推進京津冀協(xié)同發(fā)展“六河五湖”綜合治理與生態(tài)修復，加快復蘇河湖生態(tài)環(huán)境，編制“十四五”華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復蘇行動方案，持續(xù)做好河湖生態(tài)環(huán)境復蘇行動有關(guān)工作。加快推進永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案修編實施，持續(xù)實施全線通水生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度。圍繞雄安新區(qū)水安全保障，實施大清河綜合治理與生態(tài)修復，打造以白洋淀為核心的“一線一淀”水生態(tài)廊道。以北京城市副中心為重點區(qū)域，實施潮白河、北運河綜合治理，結(jié)合七里海濕地保護，構(gòu)建北三河生態(tài)廊道體系。結(jié)合大運河文化帶建設，實施南運河綜合治理。加強灤河上游水源涵養(yǎng)，推進潘家口、大黑汀水庫水源保護。

持續(xù)落實華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案，通過強化節(jié)水，實行禁采限采，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，充分利用當?shù)厮屯庹{(diào)水置換地下水等措施，持續(xù)推進華北地區(qū)地下水超采綜合治理。強化水土流失綜合治理，因地制宜開展生態(tài)清潔小流域建設，持續(xù)改善流域上游生態(tài)環(huán)境。

3.5 完善智慧水利規(guī)劃，建設數(shù)字孿生海河

按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”的總要求，以推動水利高質(zhì)量發(fā)展為主題，以“數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化”為主線，以“數(shù)字化場景、智慧化模擬、精準化決策”為路徑，以網(wǎng)絡安全為底線，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實、移動互聯(lián)和區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，通過建設數(shù)字孿生流域、“2+N”水利智能業(yè)務應用體系、水利網(wǎng)絡安全防護體系、智慧水利保障體系，推進水利工程智能化改造，建設數(shù)字孿生海河。

“十四五”期間，在數(shù)字孿生海河的基礎上，在永定河、大清河、漳衛(wèi)河重點防洪地區(qū)實現(xiàn)防洪“四預”；在南水北調(diào)、引灤入津、永定河生態(tài)調(diào)水等跨省重點河湖基本實現(xiàn)水資源管理與調(diào)配“四預”。同時，提升覆蓋流域水利工作的N項業(yè)務應用水平，建成智慧水利體系1.0 版，水利數(shù)字化、網(wǎng)絡化和重點領域智能化水平明顯提升，為新階段海河流域水利高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐和強力驅(qū)動。

4 結(jié)語

堅持流域統(tǒng)一規(guī)劃，是強化流域治理管理的重要任務，是不斷提升流域治理管理能力和水平、推動新階段海河流域水利高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。流域管理機構(gòu)要抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，強化職能，夯實基礎，主動擔當作為，為實現(xiàn)流域系統(tǒng)治理、高效管理和助推流域區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。