陳永忠，李娜，秦培永

（1.睢縣水利局，河南 睢縣 476900；2.陜西省水利電力勘測設(shè)計研究院，陜西 西安 710001；3.河南睢縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，河南 睢縣 476900）

1 引言

共同富裕是中國特色社會主義文明的高級形態(tài)，也是黨中央國務(wù)院今后一段時期既定的工作目標(biāo)和歷史任務(wù)，更是全國人民的長久期盼。2021 年以來中共中央、國務(wù)院相繼印發(fā)了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年（2021－2025 年）規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《關(guān)于新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》等一大批規(guī)范性文件，對鄉(xiāng)村水治理提出了更高的要求，也為鄉(xiāng)村水利的高質(zhì)量發(fā)展提供了有利環(huán)境。

2 睢縣鄉(xiāng)村水資源利用結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村水治理困境

2.1 鄉(xiāng)村水資源利用結(jié)構(gòu)

根據(jù)《商丘市水資源公報》多年數(shù)據(jù)顯示，睢縣水資源利用以開采地下水為主，并引用部分黃河水補(bǔ)充地下水源?；轁?jì)河是睢縣境內(nèi)最大的河流，上游開封市部分污水處理后的尾水排入該河道，是睢縣唯一的過境水源。

2.1.1 鄉(xiāng)村生產(chǎn)用水

受地理氣候因素影響，睢縣境內(nèi)河流多屬于季節(jié)性河流，來水多為夏秋降雨產(chǎn)生的地表徑流，保證率較低，東部為引黃補(bǔ)源區(qū)，多在冬春季節(jié)引黃河水補(bǔ)充地下水源，所以農(nóng)業(yè)灌溉用水以抽取潛層地下水為主，取水層一般在地下60 m 以內(nèi)。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)用水也采用潛層地下水，僅有少量水產(chǎn)養(yǎng)殖開發(fā)利用地表水。

2.1.2 鄉(xiāng)村生活用水

自2005年實(shí)施農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目以來，全縣所有村莊已實(shí)現(xiàn)自來水入戶，水源為地下350～500 m的深層承壓水。根據(jù)取水行政許可登記查證，鄉(xiāng)村公共洗浴場所多取用800～1 200 m地?zé)釡厝?/p>

2.1.3 鄉(xiāng)村生態(tài)用水

根據(jù)實(shí)地調(diào)查，目前鄉(xiāng)村公共綠地很少，也沒有專管機(jī)構(gòu)，多以雨水自灌為主。鄉(xiāng)村主干街道等少量綠植用水也多取用潛層地下水。

2.1.4 鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活排水

根據(jù)調(diào)查，全縣現(xiàn)有蓼堤鎮(zhèn)龍王店社區(qū)、董店鄉(xiāng)帝丘、胡堂鄉(xiāng)胡堂等8 座污水處理廠和周堂鎮(zhèn)喬寨村污水處理站正常運(yùn)行，均由縣住建局負(fù)責(zé)運(yùn)維管理。目前，僅有縣城周邊部分村莊生活污水納入睢縣第二污水處理廠與第三污水處理廠，經(jīng)集中處理達(dá)標(biāo)后就近排入相關(guān)河道。因污水處理設(shè)施匱乏，污水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域較小，鄉(xiāng)村生活污水多排入村內(nèi)坑塘、村邊溝河，部分鄉(xiāng)村農(nóng)戶甚至將污水直接排放到村內(nèi)街道，任意自流及自然蒸發(fā)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生活環(huán)境甚憂。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)用水也僅設(shè)置沉淀池，污水經(jīng)簡易處理后就近排入坑塘、溝河，鄉(xiāng)村水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢十分顯著。

2.2 鄉(xiāng)村水治理困境

2018年中央啟動了新一輪的機(jī)構(gòu)改革，僅水資源管理就由已往水利部門一家獨(dú)大的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)樗?、自然資源、生態(tài)環(huán)境三部門分治的形式，但涉水業(yè)務(wù)部門很多，如發(fā)改、城建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，“九龍治水”的局面依然存在。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案和3年來的工作實(shí)踐，各涉水行業(yè)部門的工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)邊界已逐漸清晰。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水事案件呈上升態(tài)勢，波及的范圍逐漸增大，造成的損失成倍增加，并且部分在機(jī)構(gòu)改革前未得到解決的案件由于職能的調(diào)整，協(xié)調(diào)工作的任務(wù)很大，很多水事案件不得不轉(zhuǎn)至地方政府或上級業(yè)務(wù)部門組織解決，造成行政體制成本大幅度增加。在高新技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的執(zhí)法手段、治理理念已難以適應(yīng)當(dāng)前水利改革發(fā)展的需要，多元治理、數(shù)字治理、敏捷治理、協(xié)同治理等新的治理理論和治理手段急需在鄉(xiāng)村水利治理中推廣應(yīng)用。

3 現(xiàn)代治理理論在鄉(xiāng)村水利治理中適用性分析

按照社會學(xué)概念，鄉(xiāng)村其實(shí)就是一個熟人社會共同體。以水循環(huán)的角度，鄉(xiāng)村水利治理既不同于傳統(tǒng)的大江大河治理，也不同于傳統(tǒng)的城市給排水治理，鄉(xiāng)村水治理兼具水的自然循環(huán)和水的社會循環(huán)雙重特征?，F(xiàn)代治理理論起源于西方資本主義社會，由于社會性質(zhì)不同，因此在中國鄉(xiāng)村水治理工作中就不能完全套用教科書中的觀點(diǎn)和方法。但中國執(zhí)行的是各級黨委、黨組或村黨支部書記負(fù)責(zé)制，中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的政治勢能可以為西方治理理論在中國鄉(xiāng)村水治理中的實(shí)踐提供堅實(shí)的組織保障。

3.1 鄉(xiāng)村生產(chǎn)用水治理

鄉(xiāng)村生產(chǎn)用水分為農(nóng)業(yè)種植和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖兩個部分。根據(jù)2018 年機(jī)構(gòu)改革要求，農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理職責(zé)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，水利基礎(chǔ)服務(wù)體系建設(shè)職責(zé)留歸水利部門，農(nóng)業(yè)水價綜合改革職責(zé)歸發(fā)展改革部門，地下水監(jiān)測職責(zé)劃歸自然資源部門，水環(huán)境污染防治職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部門，因此鄉(xiāng)村生產(chǎn)用水適用多部門協(xié)同治理。一方面，在工程實(shí)際運(yùn)維時，使用者是農(nóng)戶、產(chǎn)權(quán)歸村集體、管理責(zé)任是屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對此適用于多元治理理論。另一方面，如果農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又是工程管護(hù)監(jiān)管者的角色，又適用元治理理論。

3.2 鄉(xiāng)村生活用水治理

當(dāng)前睢縣已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水安全工程縣域全覆蓋，所有鄉(xiāng)村生活用水近期以取用深層地下水為主。但根據(jù)《睢縣農(nóng)村供水工程十四五規(guī)劃》，“十四五”期末睢縣農(nóng)村供水水源將由黃河水和南水北調(diào)水替代。農(nóng)村飲水安全工程屬于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，按行業(yè)性質(zhì)劃分屬公益二類，縣級層面因其水費(fèi)已落實(shí)全成本核算收繳，執(zhí)行的是自收自支類事業(yè)性質(zhì)。但農(nóng)村飲水安全工程除行業(yè)壟斷性外，其主要的供水對象是農(nóng)民，執(zhí)行免稅和農(nóng)業(yè)生活電價等優(yōu)惠政策，水價不是全成本，現(xiàn)以自收自支或特許經(jīng)營的方式進(jìn)行管理，而且對于部分供水規(guī)模較小，運(yùn)維較為困難的單村供水站需要給與適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)助，以確保工程正常運(yùn)行。鄉(xiāng)村公共洗浴場所取用地?zé)釡厝?，因地?zé)釡厝獙儆诘V產(chǎn)，所以工程監(jiān)管歸自然資源部門。并且衛(wèi)生健康防疫部門擔(dān)負(fù)著保護(hù)人民群眾生命安全的重任，負(fù)有水質(zhì)安全監(jiān)管的職責(zé)，因此，鄉(xiāng)村生活用水治理適用多元治理、協(xié)同治理和元治理理論。

3.3 鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活排水治理

根據(jù)《睢縣縣域農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃（2019-2035）》，全縣將建設(shè)污水處理設(shè)施346處，其中：納管式污水廠16 處，集中式污水站253 處，分散式簡易設(shè)施77 處，總處理規(guī)模58 110 m3/d。至2035年全縣所有鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活污水將統(tǒng)一收集在村鎮(zhèn)污水處理廠（站）集中處理，根據(jù)不同形式工程處理后排放的尾水達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)后就近排入河道、封閉坑塘或就地資源化利用。

根據(jù)《規(guī)劃》，睢縣將建立以縣政府為責(zé)任主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理主體、村組織為落實(shí)主體、農(nóng)戶為受益主體、運(yùn)維機(jī)構(gòu)為服務(wù)主體的“五位一體”運(yùn)維管理體系，通過公開招投標(biāo)的形式，采取托管或總承包的方式對分區(qū)的污水處理設(shè)施進(jìn)行專業(yè)化管理。污水處理工程是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，按行業(yè)性質(zhì)劃分屬公益二類，目前因污水處理費(fèi)未落實(shí)全成本收繳，在縣級層面執(zhí)行的是縣財政差供事業(yè)單位。因污水處理具有較強(qiáng)的行業(yè)壟斷性，所以鄉(xiāng)村污水處理廠站宜采取財政差供或特許經(jīng)營的方式進(jìn)行管理。為加強(qiáng)工程建后監(jiān)管，實(shí)行縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各污水處理廠站的兩級監(jiān)管機(jī)制，縣城鄉(xiāng)建設(shè)和縣生態(tài)環(huán)境共同監(jiān)管部門的雙重監(jiān)管機(jī)制，因此鄉(xiāng)村污水治理適用多元治理和協(xié)同治理。

3.4 鄉(xiāng)村防洪除澇治理

鄉(xiāng)村坑塘一般多用于居民日常生活廢水、村內(nèi)雨水的蓄積。以地理位置劃分，睢縣東部地區(qū)申家溝為主干，承接區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村雨洪外排水和引黃補(bǔ)源水；中部地區(qū)以惠濟(jì)河、通惠渠為主干，承接區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村雨洪外排水和上游開封市區(qū)排水；西南地區(qū)以蔣河、祁河為主干，承接區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村雨洪外排水。鄉(xiāng)村防洪除澇治理與保護(hù)農(nóng)民生命財產(chǎn)安全密切相關(guān)，屬純社會公益社質(zhì)，應(yīng)由政府負(fù)主要責(zé)任。2020縣防汛指揮、民政救災(zāi)等職能劃歸應(yīng)急管理部門，政府的治理地位更加凸顯。

3.5 水生態(tài)環(huán)境治理

當(dāng)前中國鄉(xiāng)村臟、亂、差現(xiàn)象存在，水生態(tài)較脆弱、水環(huán)境有時也不太好，人居環(huán)境急需改善。尤其是中西部水資源短缺地區(qū)情況更甚，部分地區(qū)已成為國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要阻障。睢縣在脫貧攻堅期間，結(jié)合鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，鄉(xiāng)村溝河、坑塘等水環(huán)境進(jìn)行了數(shù)次大規(guī)模治理，取得了一這定效果，但并未形成長效機(jī)制。革除多年來的生活陋習(xí)，改變落后的生產(chǎn)方式有待持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村廁所革命、綠色種養(yǎng)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展有待強(qiáng)力推動。鄉(xiāng)村水生態(tài)環(huán)境治理不僅需要大量的資金投入，更需要各級黨委政府有力的政策支持、鄉(xiāng)村居民的自覺愛護(hù)和社會各階層的鼎力相助。因此，在鄉(xiāng)村水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中既可采取運(yùn)動式治理（專項(xiàng)治理行動）、名人治理、鄉(xiāng)賢治理等傳統(tǒng)治理方式，也可采用多元治理和協(xié)同治理等現(xiàn)代治理模式。

數(shù)字治理和敏捷治理既是治理理念又是治理手段。近年來隨著大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，大量數(shù)字化智能化的電子設(shè)備在人們?nèi)粘９ぷ魃钪械玫綇V泛應(yīng)用，業(yè)務(wù)處理更加便捷。但高科技的違法違規(guī)案件也呈高發(fā)態(tài)勢，案件的處置時效性趨緊，處理的難度不斷加大。數(shù)字政府的功能日益顯著，政府服務(wù)社會能力急需提升，所以數(shù)字治理和敏捷治理理論應(yīng)運(yùn)而生。目前衛(wèi)星導(dǎo)航、遙感、大數(shù)據(jù)、無人機(jī)等高科技已在水治理中推廣應(yīng)用，特別是在河湖清四亂、河道違規(guī)采砂等河長制和水土保持工作中效用十分顯著。根據(jù)工作實(shí)踐數(shù)字治理和敏捷治理也適用鄉(xiāng)村水生態(tài)環(huán)境治理的全方位全過程。

4 縣水利局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能有待整合提升

自2005 年睢縣實(shí)施農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目以來，至2020 年末全縣所有村莊實(shí)現(xiàn)了自來水戶戶通，農(nóng)村飲水安全水平明顯改善，地方性飲水疾病的發(fā)生基本得到根治。為提高供水安全保障能力，2016 年成立了縣農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)檢測中心，2021年成立了縣農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行監(jiān)控中心。但根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新時代水利高質(zhì)量發(fā)展的要求，急需組建縣水質(zhì)監(jiān)測中心和縣水信息中心。

4.1 成立縣水質(zhì)監(jiān)測中心

據(jù)《商丘市水資源公報》多年數(shù)據(jù)顯示，因農(nóng)業(yè)肥料超標(biāo)準(zhǔn)施用，農(nóng)村生活污水和養(yǎng)殖廢水任意排放，睢縣河道地表水pH值、COD、BOD5、氨氮、總磷、揮發(fā)酚、高錳酸鉀鹽等污染物長期超標(biāo)，部分河道水質(zhì)惡化十分嚴(yán)重，已完全喪失水生態(tài)價值。根據(jù)水利部三定方案（水文司職責(zé)），地下水水質(zhì)也是水資源保護(hù)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此在縣農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)檢測中心的基礎(chǔ)上，組建縣水質(zhì)監(jiān)測中心，對全縣地表水和地下水進(jìn)行水質(zhì)日常監(jiān)測，是提升全縣水安全保障能力的重要途徑，是河長制工作的重要抓手，也是“四水同治”工作的主要技術(shù)支撐。

4.2 成立縣水信息中心

在農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行監(jiān)控中心的基礎(chǔ)上，需要整合水資源監(jiān)控平臺、水土保持監(jiān)管平臺、河長制管理平臺等，成立縣水信息中心，增強(qiáng)水信息綜合傳輸能力，提高水事風(fēng)險監(jiān)測感知力，為水資源管理、水災(zāi)害防預(yù)、水利工程安全運(yùn)行、水事案件處置、涉水輿情監(jiān)督等迅速提供準(zhǔn)確信息，為領(lǐng)導(dǎo)及時決策提供科學(xué)依據(jù)。

5 結(jié)語

按照系統(tǒng)的觀點(diǎn)，在加強(qiáng)縣級涉水部門與鄉(xiāng)村兩級組織的融合和工作協(xié)同的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中還應(yīng)加強(qiáng)與村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)的工作聯(lián)系。①加強(qiáng)與村經(jīng)濟(jì)合作社的聯(lián)系：根據(jù)工作需要，至2020年各行政村均成立了村級經(jīng)濟(jì)合作社，村經(jīng)濟(jì)合作社是企業(yè)性質(zhì)法人實(shí)體，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)營者、管理者，其資產(chǎn)和收益歸全體村民共有。村用水合作組織（村供用水協(xié)會）是村生產(chǎn)生活用水的自我組織，會長一般由村委主任兼任，是涉水行業(yè)主管部門與群眾聯(lián)系的紐帶，在鄉(xiāng)村供水、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)田水利工程維護(hù)等工作中發(fā)揮著重要作用。②加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)的聯(lián)系：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興是鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)的五大工作職責(zé)，其中，水生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的重要核心內(nèi)容。因此創(chuàng)新水工程管護(hù)模式，提升鄉(xiāng)村水生態(tài)治理水平和治理效能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，創(chuàng)建優(yōu)美人居環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，引導(dǎo)群眾走向共同富裕，是農(nóng)民群眾多年的愿望，也是水利工作者與鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)的共同奮斗目標(biāo)。