譚家寶 陳俊豪

(湖南警察學院，湖南·長沙 410138)

習近平總書記多次強調，“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發(fā)展的基本前提”。黨的十九屆四中全會提出，要進一步優(yōu)化社會治理結構，完善社會治理體系，推進社會治理共同體建設，建設更高水平平安中國，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。(1)參見：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，2019年10月31日。隨著中國現代制造業(yè)水平的提升，城市居民機動車擁有量逐年攀升，家用汽車已從“奢侈品”變成“日用品”。據公安部統(tǒng)計，截至2021年6月，全國機動車保有量達3.84億輛。因汽車更新?lián)Q代的加速，“僵尸車”的安全風險日益凸顯，成為城市治理的焦點和難題，也成為平安中國建設行動中面臨的一個新的課題。

一、“ 僵尸車”現象及其法律屬性

(一)“僵尸車”成為城市治理的議題

“僵尸車”因隨意占號、妨礙交通出行，破壞環(huán)境等問題早在10年前就引起了社會的關注。(2)金可.占道“僵尸車”清理費周折[N]. 北京日報，2013年7月8日，第 006 版。在工業(yè)化較早的資本主義國家，“廢棄車輛”(abandoned vehicle)引發(fā)的治安問題顯現得更早。如英格蘭在 2000 年至 2004 年期間，每年大約有 200,000 到 300,000 輛廢棄車輛等待相關部門處理。(3)Assaults in and Around Bars. Michael S. Scott. 2001.ISBN: 1-932582-00-2.在美國西雅圖市，警方在 2002 年時每月要收到大約 4,200 份有關廢棄車輛處置的報告,費城警方在2000 年的一次清理行動中，40天內拖走了32,000 多輛廢棄汽車(4)Speeding in Residential Areas. Michael S. Scott. 2001.ISBN: 1-932582-02-9.。近年來，我國大中城市屢有“僵尸車”占用機動車道堵塞交通引發(fā)治安糾紛、引起災害事故和污染環(huán)境的事件發(fā)生。(5)如說.聯(lián)合執(zhí)法讓“僵尸車”整治不再難[N]. 寧波日報，2020 年10月22日，第003 版 。在國外，因廢棄車輛處置涉及機動車監(jiān)管、社會治安和非法處置大件危險廢物等因素，因僵尸車引發(fā)的治安問題也屢見不鮮，成為困擾社區(qū)警務實施的難題。

(二)“僵尸車”的概念與分類

僵尸車并非一個法律概念，而是對廢棄、遺棄、停止使用車輛的一種形象描述?，F實生活中，“僵尸車”以不同的法律屬性和形態(tài)存在，既有公民合法所有的，也有市民拋棄不要的，還有以違法形態(tài)存在的。由于大部分“僵尸車”仍屬于民法典所保護的公民的私有財產，城市管理部門在處置“僵尸車”時就涉及到“職責權限”問題。當“僵尸車”的標準模糊或者其法律屬性不明確時，相關部門的管理和執(zhí)法行為就缺乏剛性的依據。

有學者認為，“僵尸車”是指長時間停放在公共停車場或者馬路邊，無人管理的私人車輛。(6)李乾寶.城市治理現代化視角下的“僵尸車”治理[J].寧德師范學院學報，2017(2):21.顯然，這一概念缺乏確定性。停在什么地點、停止使用多長時間算“僵尸車”？對“長時間”的認定缺乏統(tǒng)一標準和依據。北京市對于“僵尸車”的認定時間是停放三個月以上，其它城市對停車時間則沒有明確的判別標準。還有人認為，“僵尸車”應參照《中華人民共和國道路交通法》中的報廢機動車進行認定并進行管理與處置。(7)董連春.淺談報廢機動車管理的難點及對策[J].道路交通管理，2017 (04):35-36.但這只能對那些“廢”而不“報”的破舊車輛而言，有些“僵尸車”雖無人維護和使用，但仍然在汽車年檢的有效期限內，有合法的所有權人，車主可能打算有一天修理并繼續(xù)使用。

二、“僵尸車”引發(fā)的治安問題

“僵尸車”造成公共資源浪費，產生環(huán)境污染等問題早已成為城市管理部門關注的問題，但其可能引發(fā)的治安問題和公共安全風險卻并沒有得到應有的重視，是平安中國建設行動中一個不容忽視的治安隱患。

(一)影響交通秩序

“僵尸車”長時間停放在公共道路和公共停車場，占用了公共道路的使用空間，導致其他車輛通行或停車困難。在一些拆遷安置小區(qū)、功能性小區(qū)、老舊筒子樓以及其他行車不便的小區(qū)或公共道路上，“僵尸車”的隨意停放和惡意占位影響了行人和正常車輛駕駛員的視野，導致行人和駕駛員誤判道路環(huán)境，引發(fā)交通事故。還有一些“僵尸車”停放在人行道路邊、盲人行道上，影響了公共道路功能的正常使用，困擾群眾生活和出行。

(二)破壞治安環(huán)境

“破窗理論”認為，人們的行為強烈地受制于周圍環(huán)境的影響，這就是社區(qū)警務為何要致力于解決社區(qū)的治安問題，營造一個安全有序的治安環(huán)境的理由所在。社區(qū)警務專家威爾遜和凱林認為，無論是車輛和建筑物的字面上破碎的窗戶，還是那種比喻為“破窗”的各種亞文化行為都會導致進一步的混亂和犯罪。(8)Wilson, J.,and G. Kelling. Broken Windows: The Police and Neighborhood Safety.Atlantic Monthly (March 1982): 29-38.因此，那些被遺棄的、隨意停放的、破舊的、輪胎干癟、銹跡斑斑、油漬外溢的“僵尸車”容易被看作管理混亂和或者無人管理的跡象，或者被當成治安管理的死角，給了不法分子可以進行非法活動的環(huán)境暗示，導致違法犯罪的產生。

(三)引發(fā)矛盾糾紛

在一些開放性小區(qū)，長時間停放在公共道路及其兩側、停車場、住宅小區(qū)、綠化帶等公共區(qū)域的車輛容易引起“僵尸車”停放的羊群效應，造成停車位緊張或影響居民公共生活，引發(fā)社區(qū)居民停車矛盾糾紛。那些因報廢程序復雜、回收價值低等原因被拋棄不要的車輛，容易吸引人隨意傾倒垃圾而成為“垃圾車”，造成環(huán)境污染，影響居民生活質量。政府職能部門或者物業(yè)管理部門在對違規(guī)、違法停放的“僵尸車”進行處置的時候，也往往因權力運用不當或者權屬糾紛不清的原因，引發(fā)行政糾紛或者物業(yè)糾紛。

(四)滋生違法犯罪

除了那些布滿灰塵、長時間無人使用的“僵尸車”本身容易成為被盜的對象外，“僵尸車”車主長時間不對車輛進行管理，易被不法分子加工利用，成為藏匿、轉移贓物的場所或進行其它違法犯罪的工具。“僵尸車”的封閉性特征容易為違法犯罪提供了一個隱蔽的空間環(huán)境，成為違法犯罪滋生的溫床。在國外，經常發(fā)生“廢棄車輛”被無家可歸者或街頭妓女利用進行非法活動以及被犯罪分子用作存放毒品等非法物質的報告。

(五)危及公共安全

一些遭到破壞的、車窗破碎的車輛容易吸引兒童的好奇心，如果車內還有殘余的汽油和其他危險液體，容易導致汽車燃燒等災害事故，也有可能在高溫情況下油箱內的燃料誘發(fā)汽車自焚的情況發(fā)生，危及兒童生命安全。那些損壞嚴重和零件剝離或者車體的主體構造被拆除，裸露的車體結構以及殘破車體的外殼都有可能造成人身傷害的安全風險。汽車內座椅坐墊、車廂內裱皮與其他的易燃飾物，在遇到明火與煙頭的情況容易引發(fā)火災，甚至成為對社會不滿人員縱火的目標。還有人利用“僵尸車”作為儲存危險物質的場所，嚴重危及社區(qū)居民的安全。如在上海浦東，違法行為人胡某利用“僵尸車”儲存非法購買的散裝汽油，涉嫌危害公共安全行為被警方依法拘留。(9)劉琦，徐馳.為圖方便竟然在“僵尸車”內藏汽油，當事人被警方行拘[EB/OL].http://newsxmwb.xinmin.cn/shanghaitan/2020/06/07/31742001.html,新民網，2022年6月1日。另外，破舊車輛降解物對環(huán)境安全造成的影響，隨意占用應急公共道路停放的廢棄車輛影響消防、救護車輛通行，危及公共安全等問題也不容忽視。(10)孫天驕，陳磊，“僵尸車”：另類城市垃圾怎么治，專家稱完善立法讓治理有法可依是關鍵[N]. 法治日報，2022年2月10日，第 008 版。

三、“僵尸車”產生的主要原因

城市“僵尸車”產生的原因是多樣的：有長期不用，停放在公共停車場的合法車輛；有不按照規(guī)定報廢隨意丟棄的車輛；有車主發(fā)生意外無暇或不能管理的車輛；有盜搶被丟棄的車輛；還有因手續(xù)不全不能辦理報廢手續(xù)的車輛；也有惡意占用停車位的廢棄車輛等。當這些“僵尸車”表面現象的背后隱含著深層次的政策、法律問題和管理權限的原因。

(一)車輛報廢手續(xù)復雜

當下中國經濟發(fā)展迅速，汽車更新?lián)Q代快，舊車的淘汰率高。有的人在準備換車之際，往往不再按照規(guī)定辦理相關維修、保養(yǎng)、檢測，導致汽車證件手續(xù)不完備，難以進入報廢程序；有的車主因不熟悉汽車報廢流程未及時進行妥善處置，擱置太久便逐漸放棄管理，任其風吹雨打，自生自滅；還有的車主愿意選擇將自己的老舊車輛進行報廢處理，但囿于手續(xù)冗長、報廢費用高、經濟回報少等因素的影響，對報廢的積極性、主動性不夠，導致車輛長期失管。

(二)汽車回收政策與制度缺失

廢舊金屬價格的下降與報廢費用產生的經濟差是“僵尸車”車主不愿主動將車輛進行報廢處置的重要原因。歐美發(fā)達國家報廢汽車回收率目前已經達到85%以上。如美國在USCAR的帶領下，汽車行業(yè)制定了《未來報廢汽車回收利用指南》確立了美國報廢汽車回收利用率在2020年達到95%的目標。(11)謝軍，趙惠卿.中美日等國關于報廢汽車回收政策的比較研究[J].老區(qū)建設，2016(16):43.由于汽車零部件使用監(jiān)管嚴，汽車回收拆解企業(yè)盈利能力低，汽車處置環(huán)保成本高等原因，我國舊汽車回收率、報廢車輛利用率低遠遠低于發(fā)達國家水平，廢舊汽車被當做廢鐵材料處理，回收價值還不及辦理相關手續(xù)、或者拖車的費用。因此，提高廢舊汽車報廢的政策補貼，簡化報廢流程，提高報廢汽車回收利用率,已經是我國汽車產業(yè)迫在眉睫的問題。

(三)自然災害和突發(fā)事件導致

災害事故或意外事件是導致無主財產產生的重要原因。2021年河南特大暴雨發(fā)生后，河南鄭州出現大批的“僵尸車”。自然災害發(fā)生后，有的車主在災害中意外死亡導致車輛無人管理。那些被雨水沖走或浸泡的使用時間較長的車輛，如果沒有購置保險，拖車、維修成本遠遠高于舊車本身的價值，車主不愿意再拿去維修或者做報廢處理。另外，交通事故、車主意外死亡、車主被逮捕、判刑等原因，汽車長期不使用也無人管理而被“僵尸化”。

(四)管理部門職責權限不明

由于廢棄車輛可能被用于吸毒或賣淫，可能被無家可歸者用作庇護所，其殘余的汽油、脫落的機動車輛部件等有害物質也極易引發(fā)安全事故，得到了社區(qū)警察的高度重視(12)Michael G. Maxfield. Abandoned Vehicles[J]. Problem-Oriented Guides for Police Problem-Specific Guides Series No.53, 2008(08) :2-4.?！敖┦嚒钡恼纬尚绾危苯臃从吵鲆粋€城市的治理能力和平安建設水平。從公共管理的角度看，“僵尸車”屬于影響公共管理的物品，政府管理部門或者場地管理者對“僵尸車”也應當有處置權。由于政府各職能部門在“僵尸車”的管理活動中存在職責不明，權責不清，往往存在街道、城管、交警、環(huán)保、公路等部門相互推諉現象，治理的系統(tǒng)性、聯(lián)動性和協(xié)同性不夠。特別是社區(qū)民警在處置一些存在嚴重治安問題的“僵尸車”車時，往往缺少執(zhí)法依據，即便是在處置那些可能是違法犯罪分子利用車輛實施違法犯罪行為后拋棄的車輛，也往往因為沒有接到報案或者其它繁瑣的法律程序問題而束手無策。

(五)容易產生行政處置爭議

法治是平安建設的重要保障。在行政管理與執(zhí)法中，被執(zhí)法主體依法認定為可以強制報廢車輛的，應當送往汽車報廢的指定場所進行處置，而費用由車主承擔，由于報廢費用與經濟收益不匹配的原因而產生了行政糾紛。對那些將車輛閑置、拋棄在公共道路環(huán)境中的“僵尸車”，城管、交通部門可以依法清理，但無最后處置權。對屬于車主合法私有財產的車輛，由于停放時間標準和證據的缺失，也有可能產生行政執(zhí)法不當的爭議，導致行政訴訟糾紛。

四、“僵尸車”的治理對策

當今社會，各類風險的跨界性、關聯(lián)性、穿透性、放大性不斷增強，處理不當則容易形成系統(tǒng)性風險。“廢棄車輛”存在于各種公共道路環(huán)境或者公共停車場中，車體內部油料殘余，車體外殼的剝落物以及車身內部其他可被利用的空間都是危及人身與社會的安全風險所在，是影響市民生活質量的重要方面。“僵尸車”治理是基層社會治理現代化的重要內容，是推進更高水平平安中國建設的內在要求。建設平安中國，要聚焦民生和治安問題，本著標本兼治的原則，在制度、機制、能力建設上下功夫，在解決突出治安隱患上見效落地?！敖┦嚒钡陌踩L險和治安問題解決隱含著城市的“大治理”問題，它既涉及到社區(qū)警務的策略與智慧，也涉及公共管理的基本原則和價值理念，更涉及到僵尸車處置的立法完善和政策優(yōu)化。

(一)確立“僵尸車”治理的基本原則

堅持以人民為中心是黨執(zhí)政的根本導向。平安中國建設和社會治理現代化最基本和最核心的要求就是要適應經濟社會發(fā)展新變化，把群眾身邊的小事管好，為群眾創(chuàng)造一個安定有序和諧的生活環(huán)境，提高人民群眾的安全感、幸福感。“僵尸車”治理必須堅持安全、法治、效率、公平和分類處置的原則，將其納入城市治理現代化的系統(tǒng)工程進行規(guī)劃?！敖┦嚒钡闹卫砩婕柏斦y(tǒng)籌、城市規(guī)劃、企業(yè)布局、社會治安、城市面貌、立法建設等多方面的內容，是一項系統(tǒng)性、綜合性的治理工程，它要求在城市治理的各個方面綜合協(xié)調，同步推進。要在更高水平平安中國建設行動中加強對“僵尸車”引發(fā)的治安問題和風險的規(guī)律性研究；要提高“僵尸車”治理的法治化水平，不斷完善廢舊車輛回收的法律制度，執(zhí)法權力清單制度，簡化相關工作流程，提高“僵尸車”報廢工作和執(zhí)法效率；要從構建和諧社會、推進平安建設、保障公共安全等公共治理管理的目標出發(fā)，構建從源頭、傳導、轉化、應對、處置等各環(huán)節(jié)進行管理和防控的完整鏈條，提高工作效率；要正確處理好公共利益、公共安全與個人權利之間的關系，根據僵尸車的不同種類，堅持區(qū)別對待，分類處置，提高執(zhí)法工作能力和水平。

(二)明確“僵尸車”的認定標準

對“僵尸車”進行科學分類和準確定性是“僵尸車”依法依規(guī)處置的前提。為了準確適用強制措施，應對“僵尸車”的法律屬性進行準確認定。我們認為，應從“僵尸車”的停放地點、位置、時間、“僵尸車”外觀、管理狀態(tài)、影響公共利益的程度、存在的安全風險等方面進行綜合評估，提高“僵尸車”處置的規(guī)范化水平。如根據車輛停放是否在特定地點與時間長短判定是否處于失管失控狀態(tài)，如果放在無人管理的停車場、公園、公共道路上等公共場所，相關職能部門則可以依法處理。對那些停放在小區(qū)的車窗破損、長期不用、甚至倒?jié)M垃圾的車輛，物業(yè)部門經過一定的公示程序也可以進行清理。對那些停放在公共場所，影響正常通行和市民休閑活動空間，被市民多次舉報的車輛，城管、交通部門應根據汽車的新舊程度和狀態(tài)，依照一定程序弄清車輛性質再依法進行處置。對可能是盜搶而被拋棄的車輛，公安機關應依照職權幫助查找登記處理；對應當報廢但車主不愿意報廢而廢棄的車輛，如果造成了公共管理的失序或者存在安全風險的應當依法強制報廢或者做出其它處理。

(三)推進“僵尸車”的協(xié)同治理

平安中國建設對社會治理創(chuàng)新提出了更高的要求，要求進一步完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！敖┦嚒钡闹卫砩婕俺鞘泄芾淼姆椒矫婷?，需要交通、城管、環(huán)保、工業(yè)與信息化管理、公安等行政部門的協(xié)同配合，也需要汽車回收企業(yè)、物業(yè)管理部門、公共場所管理單位等企業(yè)和社會組織的廣泛參與。要在城市平安建設協(xié)調機構的統(tǒng)籌下開展“僵尸車”的集中整治和聯(lián)合執(zhí)法行動，在充分調查研究的基礎上制定統(tǒng)一的處置方案，統(tǒng)一處置標準、程序和補償費用，集中清理一批違規(guī)停放的“僵尸車”；要明確行政職能部門管理責任和職權范圍，規(guī)范執(zhí)法流程，推進“僵尸車”日常管理的制度化和規(guī)范化；街道、社區(qū)要充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和綜合管理的職能作用，指導轄區(qū)物業(yè)對那些長期占用公共停車區(qū)、失去使用價值且無人管理的車輛進行依法處置，或者以沒有交納停車費為由提起訴訟，并依照規(guī)定對處置車輛的所獲取的收益進行妥善管理、使用(13)李艷. “僵尸車”停放超6 年，物業(yè)放“大招”[N]. 云南法制報，2022 年1月10 日，第 003 版。；也可以通過政策激勵措施，出臺報廢車補貼政策，給與車主適當的物質獎勵，提高申請報廢處置的積極性和主動性。

(四)完善報廢汽車回收制度

簡化政府辦事流程，提高政府服務能力是基層社會治理的核心環(huán)節(jié)。車主對車輛“年檢、報廢、注銷”知識一知半解，車輛報廢環(huán)節(jié)存在信息不暢等問題是“僵尸車”形成的重要原因。(14)王曉峰，朱忠義.“僵尸車”亂停放為何成為城市頑疾[N]. 寧波日報，2018 年3 月7 日，第012 版。提高報廢車輛回收利用率，實現“僵尸車”的再利用是減少“僵尸車”不斷累積的有效途徑。為提高報廢汽車的回收率，一是要加強報廢車回收制度和信息化建設，通過信息化建設完善汽車回收網絡，提高對達到報廢標準的汽車的監(jiān)管能力，防止超期運行、非法拼裝和不按規(guī)定進行報廢處理；二是要明確汽車回收拆解企業(yè)責任，對建立報廢汽車回收系統(tǒng)的企業(yè)應給予政策激勵，規(guī)范對報廢汽車零件的拆解、分類、清洗、檢驗流程，提高汽車回收利用率；三是合理布局汽車回收拆解企業(yè)，完善報廢汽車監(jiān)管制度、回收企業(yè)的管理制度，改善回收拆解企業(yè)對氟利昂、安全氣囊和汽車的粉碎殘渣ASR 等危害較大的特殊廢棄物的處理水平；四是進一步修訂《機動車登記規(guī)定》，完善汽車從購買登記到停止使用注銷的流程，簡化報廢申報審核手續(xù)，提高報廢汽車報廢率和回收率。

(五)完善處置“僵尸車”的法律規(guī)范

法治是社會治理和平安建設的根本保障。鑒于《中華人民共和國民事訴訟法》對無主財產認定的復雜性。通過申請人申請、法院判決的方式予以認定后再清理將嚴重影響處置效率，浪費司法資源。“僵尸車”的處置更多地應從公共管理的原則和公共利益出發(fā)，將“僵尸車”管理納入城管、市政、環(huán)保、交警、公安、街道的執(zhí)法范圍，明確執(zhí)法主體責任。如對占用公共道路的“僵尸車”, 交通管理部門可以依據《中華人民共和國道路交通安全法》的有關規(guī)定, 依法對其進行強制拖移；對于占用道路以外的公共用地的“僵尸車”, 城市管理部門可以根據各市《市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等地方性法規(guī), 采取相應的處理措施；街道、社區(qū)、物業(yè)管理部門對小區(qū)居民長期霸占公共停車場所、市民活動空間等城市資源的“僵尸車”，可以根據物業(yè)管理的法律規(guī)范和相關制度, 通過起訴申請法院強制拖移和處理。要通過立法進一步明確機動車所有人車輛報廢的法律責任，對不按規(guī)定對車輛進行回收處理和注銷登記的要建立提醒和警示制度。廢棄不用的車輛因違法停放造成安全事故或被違法犯罪所利用的，應承擔相應的法律責任。

(六)加強社區(qū)居民的道德教化

德治是國家治理的重要方式，是社會治理方式現代化中體現傳統(tǒng)文化精髓的重要標志?！暗轮谓袒笔菍崿F市域“善治”的重要基石。(15)陳一新：要在市域社會治理中充分發(fā)揮德治教化作用[A]. 2022年6月7日。政府職能部門要加強宣傳引導，增強廣大市民群眾積極主動參與治理“僵尸車”的思想共識。宣傳部門可以通過媒體矩陣開辟道德“紅黑榜”等專欄，對“僵尸車”亂停亂發(fā)的不文明行為進行及時通報、公布和提示，建立道德懲戒制度。對“僵尸車”傾倒垃圾等違反社會公德的行為和現象，堅決予以批駁制止。要善于運用移動互聯(lián)網信息科技手段，深化拓展宣傳渠道，充分運用移動互聯(lián)網平臺收集社情民意，鼓勵社會公眾參加“隨手拍”，提供“僵尸車”線索，回應群眾關切訴求，積極構建各方共同治理“僵尸車”的聯(lián)動機制。(16)梁修明. 城市“僵尸車”霸位亟須治理[J].浙江人大，2019(9)：69.要充分發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用，做好志愿者識別、監(jiān)控廢棄車輛、無主管理車輛的能力培訓，做好廢棄車輛的標記、查詢、登記、提醒、上報和追蹤管理，并及時報告有關部門進行依法處置。要將“僵尸車”治理納入地方立法、道德建設、警務管理等工作議程，提高社區(qū)民警依法處理的政策和法律支撐，有效地解決僵尸車可能產生的安全風險。