宋 爽

近五年來，數(shù)字貨幣加速發(fā)展，影響范圍不斷擴展；與之相關的全球治理可能對未來的國際金融和貨幣體系產生深遠影響。在G20倡導下，全球主要金融治理機構和國際標準制定機構也都參與到數(shù)字貨幣的治理工作中。2020年11月，習近平總書記高屋建瓴地指出，中國要積極參與數(shù)字貨幣等國際規(guī)則制定，塑造新的競爭優(yōu)勢。為把握數(shù)字貨幣治理戰(zhàn)略機遇期，本文在分析數(shù)字貨幣全球治理當前進展和總結未來趨勢的基礎上，有針對性地提出我國參與數(shù)字貨幣全球治理的建議。

數(shù)字貨幣全球治理主體、領域與重點

當今的全球金融治理主體可以分為核心平臺、支柱機構和國際標準制定機構三類。自2008年全球金融危機后，G20正式成為全球金融治理體系的核心平臺，主要討論在全球可能產生廣泛影響、迫切需要國際協(xié)作的重大議題，并指導國際金融治理機構在這些議題下開展工作。全球金融治理體系的支柱機構包括金融穩(wěn)定委員會（FSB）、國際貨幣基金組織（IMF）和國際清算銀行（BIS），主要對數(shù)字貨幣的宏觀影響和風險進行跟蹤研究，指導和協(xié)調國際標準制定機構及各國貨幣當局開展數(shù)字貨幣的規(guī)則制定工作。在數(shù)字貨幣領域活躍的國際標準制定機構有BIS下設的巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）和支付與市場基礎設施委員會（CPMI）、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）以及反洗錢金融行動特別工作組（FATF），這些機構在其所負責的具體領域對數(shù)字貨幣進行風險監(jiān)測、規(guī)則研究和標準制定等工作。

上述國際治理主體近年來開展的數(shù)字貨幣治理，又涵蓋加密資產、數(shù)字穩(wěn)定幣和中央銀行數(shù)字貨幣三類。加密貨幣（資產）是一種以加密技術和分布式賬本技術作為其感知或固有價值的私人資產，具有數(shù)字支付手段的特征，但是不受任何發(fā)行人背書。由于缺少信用背書和錨定機制，加密貨幣價格波動劇烈，難以發(fā)揮貨幣職能。數(shù)字穩(wěn)定幣則是一種旨在相對于某特定資產或“一籃子”資產保持價值穩(wěn)定的加密資產。加密資產和數(shù)字穩(wěn)定幣均由私人機構發(fā)行，因此也被稱為“私人數(shù)字貨幣”。與之相對的，中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）是主權貨幣的數(shù)字表示，由一國中央銀行（或其他貨幣當局）發(fā)行并將其作為負債管理。

在數(shù)字貨幣的全球治理中，上述三個細分領域的治理重點有所區(qū)別，但是又彼此聯(lián)系，成為一個有機整體。在數(shù)字貨幣版圖中，私人數(shù)字貨幣位于創(chuàng)新前沿，CBDC則處于核心和主體地位。私人數(shù)字貨幣的治理重點在于加強監(jiān)管以遏制風險。其中，加密資產的風險主要在于缺少發(fā)行主體和錨定機制，全球穩(wěn)定幣的風險則在于其大規(guī)模跨境使用的潛力，因此這兩類數(shù)字貨幣的治理重點是識別風險并建立監(jiān)管框架。CBDC的治理重點則在于標準制定以實現(xiàn)各國系統(tǒng)的互聯(lián)互通。私人數(shù)字貨幣創(chuàng)新為官方搭建CBDC系統(tǒng)提供了技術基礎，來自私人數(shù)字貨幣的競爭是官方開發(fā)CBDC的重要動力，而私人數(shù)字貨幣也將在未來的跨境支付網(wǎng)絡中成為CBDC的有益補充。鑒于以上聯(lián)系，G20常將這三類數(shù)字貨幣的治理議題放在一起討論，且在治理進程中不同領域的議題有相互融合的趨勢。

數(shù)字貨幣全球治理的進展

加密資產的風險識別與監(jiān)管、全球穩(wěn)定幣國際監(jiān)管框架的確立和加強跨境支付路線圖先后成為備受G20關注的議題。G20從2018年開始注意到加密資產的風險，當年3月和7月召開的G20財長和央行行長會議都強調了加密資產可能在消費者和投資者保護、市場誠信、逃稅、洗錢和恐怖主義融資等方面帶來問題，當年12月發(fā)布的領導人峰會公報承諾將依據(jù)FATF標準對加密資產實施反洗錢/反恐怖主義融資監(jiān)管，并考慮其他監(jiān)管措施。數(shù)字穩(wěn)定幣則在2019年底獲得重視，當年10月在華盛頓舉行的財長和央行行長會議指出全球穩(wěn)定幣可能會引起一系列嚴重的公共政策問題和監(jiān)管風險，這些風險必須在全球穩(wěn)定幣付諸實踐之前得以解決，并要求FSB、FATF和IMF分別從金融穩(wěn)定、洗錢/恐怖主義融資、宏觀經(jīng)濟和貨幣主權等方面展開研究。2020年，“G20加強跨境支付路線圖”成為重要治理議題。當年的領導人峰會公報強調在疫情下加強全球跨境支付安排的必要性，要求FSB與其他國際組織、標準制定機構在該議題下合作推進治理工作。

FSB和IMF在G20號召下推進上述三項議題的治理工作，而BIS主要負責CBDC的全球治理。FSB在2018年專門對加密資產進行研究，根據(jù)加密資產的風險及其作用渠道，提出監(jiān)測加密資產市場發(fā)展的框架。自2019年以來，F(xiàn)SB著手制定和協(xié)調全球穩(wěn)定幣的國際監(jiān)管框架，在當年的報告中分析了數(shù)字穩(wěn)定幣可能在全球范圍內產生的影響；2020年向G20峰會提交了有關“全球穩(wěn)定幣”安排監(jiān)管的審查和建議報告，提出十條高級別監(jiān)管建議。FSB還在2020著手制定“G20加強跨境支付路線圖”，于當年4月和10月分別完成了第一、三階段報告；于2021年在跨境支付的成本、速度、可得性和透明度四方面設定了量化目標。IMF主要關注數(shù)字貨幣在國際上產生的宏觀金融影響；在2019年與七國集團（G7）和CPMI一起探討了全球穩(wěn)定幣的風險和可能對全球金融穩(wěn)定產生的沖擊；2020年，研究了全球穩(wěn)定幣和CBDC跨境使用的潛在宏觀金融影響；2021年，又與CPMI、BIS創(chuàng)新中心和世界銀行共同完成有關CBDC應用于跨境支付的報告。BIS在2020年1月與G7國家央行成立了CBDC研究小組，當年10月又與G7國家央行共同發(fā)布了關于CBDC基本原則與核心特征的報告。

國際標準制定機構在各自領域從事數(shù)字貨幣的風險監(jiān)管和標準制定工作。BCBS主要關注加密資產對銀行業(yè)及其監(jiān)管機構的影響，具體工作包括監(jiān)測和評估加密資產發(fā)展對銀行系統(tǒng)的影響、量化銀行對加密資產的風險敞口、制定銀行加密資產風險的審慎處理辦法等。CPMI 是支付清算基礎設施的國際標準制定者，在2020年7月應G20要求完成了“G20加強跨境支付路線圖”的第二階段報告，確定了全球跨境支付安排的工作模塊；其中，第18個模塊為促進全球穩(wěn)定幣安排的穩(wěn)健性，第19個模塊為在CBDC設計中納入國際維度。IOSCO將治理重點放在證券市場中與加密資產相關的監(jiān)管規(guī)則制定，在2019年和2020年先后發(fā)布了加密資產交易平臺有關問題、風險和監(jiān)管方法的征求意見稿和最終報告，在2020年底還發(fā)布了加密資產的投資者教育報告。FATF的治理重點在于防范數(shù)字貨幣的反洗錢/反恐怖主義融資風險，在2015年發(fā)布了旨在將虛擬貨幣納入其已有監(jiān)管框架的指南，2019年又通過了針對虛擬資產及其服務提供商的修訂版建議并發(fā)布實施指南，2020年6月向G20財長和央行行長會議提交關于穩(wěn)定幣的報告，指出其現(xiàn)有標準適用于穩(wěn)定幣。

數(shù)字貨幣全球治理的發(fā)展趨勢

根據(jù)前述數(shù)字貨幣全球治理進展，可以總結出數(shù)字貨幣全球治理呈現(xiàn)全球化、全面化、體系化和集團化四大趨勢。

全球化。加密資產由于自身屬性的限制，早期在全球治理中受到的關注有限，主要是FATF針對反洗錢/反恐怖主義融資風險提出的監(jiān)管建議，G20直到2018年才開始注意到加密資產的風險。而當全球穩(wěn)定幣的概念在2019年被提出后，其在全球迅速推廣的潛力及可能對全球經(jīng)濟產生的廣泛影響，立即引起G20的高度重視及全球金融治理機構的迅速介入。在全球穩(wěn)定幣驅動下，主要國家央行紛紛將CBDC提上日程，BIS也開始組織CBDC的國際合作和標準制定工作。而且，全球穩(wěn)定幣和CBDC均被納入“G20加強跨境支付路線圖”，體現(xiàn)出在全球層面這兩種數(shù)字貨幣作為跨境支付工具的潛力已經(jīng)獲得認可，它們的未來發(fā)展將對全球金融穩(wěn)定、貨幣政策協(xié)調、跨境資本流動和國際貨幣體系產生深遠影響。

全面化。2018年以前，數(shù)字貨幣的全球治理工作僅由少數(shù)國際標準制定機構在具體領域展開，如FATF針對虛擬貨幣的反洗錢/反恐怖主義融資風險更新其監(jiān)管標準；全球治理的核心平臺和支柱機構對數(shù)字貨幣的關注有限。而到2019年以后，G20峰會每年都會討論數(shù)字貨幣相關議題，F(xiàn)SB、IMF等支柱機構也已全面參與到數(shù)字貨幣的全球治理工作中。如今，F(xiàn)SB、IMF、BCBS、FATF、CPMI和IOSCO等國際金融治理機構均已在各自領域探討加密資產和數(shù)字穩(wěn)定幣的風險和監(jiān)管對策；而BIS、IMF和CPMI等機構也都積極參與到對CBDC規(guī)則探討和標準制定的治理活動中?？梢灶A見，隨著數(shù)字貨幣全球化發(fā)展，未來還將有更多國際金融治理機構參與數(shù)字貨幣的治理工作。

體系化。無論是FATF對虛擬貨幣反洗錢/反恐融資的監(jiān)管建議，還是BCBS對銀行業(yè)加密資產風險敞口的審慎監(jiān)管建議，早期數(shù)字貨幣的治理工作均由不同國際標準制定機構在各自領域獨立完成。然而，隨著數(shù)字貨幣影響的擴大和復雜化，其治理工作越來越需要不同領域的相互融合以及各機構間的相互協(xié)作。譬如，F(xiàn)SB在提交給G20峰會的全球穩(wěn)定幣報告中就全面總結了BCBS、FATF、CPMI和IOSCO在各自領域開展的治理工作，表示將在其所主導的全球穩(wěn)定幣監(jiān)管框架制定過程中協(xié)調這些工作；“G20加強跨境支付路線圖”則同時將全球穩(wěn)定幣和CBDC作為新型支付安排納入進來，F(xiàn)SB負責協(xié)調CPMI、FATF、IOSCO和BCBS共同開展全球穩(wěn)定幣跨境支付安排的標準制定工作，CPMI與BIS、IMF和世界銀行則合作進行CBDC設計及其宏觀影響研究等工作。

集團化。以G20為核心的多邊平臺/機構是全球金融治理的主要參與者，不過鑒于數(shù)字貨幣在未來可能產生的重要影響，一些國家開始以集團為單位展開治理合作，意圖主導未來數(shù)字貨幣發(fā)展和國際規(guī)則制定的方向。在臉書公司提出“天秤幣”的設想以后，G7在2019年底迅速聯(lián)合IMF和CPMI成立了數(shù)字穩(wěn)定幣工作組，探討全球穩(wěn)定幣的監(jiān)管框架。2020年初，G7國家央行又與BIS成立CBDC研究小組，共同探討CBDC的設計原則與標準制定。幾乎同時，以日本前經(jīng)濟部長甘利明為首的議員團體建議G7將CBDC列入2020年峰會日程，以應對數(shù)字人民幣可能在新興經(jīng)濟體廣泛傳播并對美元主導的國際貨幣體系構成的挑戰(zhàn)。這些集團化的治理活動，可能加速推動由西方主要國家主導的數(shù)字貨幣國際監(jiān)管框架和標準體系的形成。

中國參與數(shù)字貨幣全球治理的對策建議

為把握數(shù)字貨幣全球治理的戰(zhàn)略機遇期，我國應積極參與相關治理活動，以體系思維提前布局，并努力拓展多層次國際合作。

首先，我國應以主動姿態(tài)積極參與數(shù)字貨幣的全球治理。數(shù)字貨幣的全球治理工作已全面展開，我國參與數(shù)字貨幣的全球治理刻不容緩。對于數(shù)字貨幣的技術標準、監(jiān)管規(guī)則等問題，我國與西方國家因社會、文化差異，難免存在不同意見，宜以變通之法積極化解分歧，如考慮國際治理與國內使用采取不同方案—國際治理以融合為本、國內使用以國情為準。鑒于我國在數(shù)字貨幣個別領域的全球領先經(jīng)驗，即使在部分問題上做出讓步，仍能夠在其他問題上獲得認可和尊重。以CBDC為例，國際上比較傾向于分布式架構，不同于我國國內采用的中心化架構，但是中國人民銀行已經(jīng)在此領域探索八年，其所確立的二元運營體系和各種技術嘗試對于其他國家央行具有寶貴的借鑒意義，因此，技術架構的妥協(xié)未必會影響中國人民銀行在CBDC全球治理中發(fā)揮重要作用。

其次，我國應以體系思維在參與數(shù)字貨幣治理時提前布局。數(shù)字貨幣的全球治理工作步入整合階段，未來數(shù)字貨幣體系將由數(shù)字穩(wěn)定幣和CBDC共同構成。我國參與數(shù)字貨幣全球治理也應秉承體系思維，雖可依據(jù)國情有所側重，但要避免疏漏錯失機會。美國的數(shù)字貨幣發(fā)展策略有值得借鑒之處。在美元體系下，美聯(lián)儲對官方發(fā)行數(shù)字美元一直持謹慎態(tài)度，而十分支持私人數(shù)字貨幣的創(chuàng)新和使用，但同時也并未放棄在CBDC國際標準制定中的主導作用，還加入了G7國家央行與BIS開展的CBDC研究合作。我國的情況恰好相反，率先發(fā)展CBDC更有利于促進人民幣的國際使用，而私人數(shù)字貨幣現(xiàn)階段在國內則被禁止。美國的經(jīng)驗提醒我們，即使我國暫不在國內發(fā)展私人數(shù)字貨幣，但是對私人數(shù)字貨幣的全球治理工作應予以重視，因為其將是未來數(shù)字貨幣體系的有機組成部分。

最后，我國要努力拓展多層次國際合作以應對外部壓力。數(shù)字貨幣治理的集團化趨勢，可能成為影響未來數(shù)字貨幣全球競爭格局的關鍵因素。面對“咄咄逼人”的G7，中國除積極參與多邊治理活動外，還要努力在雙邊和區(qū)域層面尋求合作。對于合作國家和區(qū)域的選擇，可優(yōu)先考慮以下三類：一是與中國經(jīng)貿聯(lián)系緊密的周邊國家（區(qū)域），如東盟國家等；二是有多元化匯率風險需求的國家（區(qū)域），如非洲一些國家；三是有強烈去美元化需求的國家（區(qū)域），如俄羅斯等。對于跨境支付工具的選擇，數(shù)字人民幣未必是唯一選項，應允許更加包容的方案。其一，合作各方的數(shù)字主權貨幣可在跨境支付平臺上同時運行，由收、付款雙方自行決定選擇何種貨幣。其二，由合作各方主權貨幣以一定權重構成的超主權數(shù)字貨幣可作為專門的跨境支付工具，如在東亞地區(qū)打造數(shù)字亞元、在RECP框架下打造數(shù)字RCEP元等。（參考文獻略）