陳茂山，劉定湘，楊 研，陳 琛，黃 芹

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.江蘇省蘇州市吳中區(qū)人民檢察院，215128，蘇州）

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視治水工作，把水安全上升為國家戰(zhàn)略。 習(xí)近平總書記就治水發(fā)表了一系列重要講話、作出了一系列重要指示批示，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，不僅為我國治水工作提供了根本遵循和行動指南，更提出了高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。 法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。 建立涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟制度， 凝聚水行政執(zhí)法和司法保護合力，既是深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要論述精神、全面提升水安全保障能力的迫切需要，更是運用習(xí)近平法治思想、推動依法治水邁上新臺階的生動體現(xiàn)。

一、深刻認(rèn)識推進涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟的重要性

公益訴訟是由國家機關(guān)、社會組織和團體以及個人，根據(jù)法律法規(guī)和授權(quán)，對違反法律法規(guī)并侵害國家利益或者社會公共利益的行為，向法院提起訴訟的活動。 檢察公益訴訟作為公益訴訟的有機構(gòu)成，是由檢察機關(guān)作為國家利益和社會公共利益代表提起訴訟的一種行為活動。 黨的十八屆四中全會明確提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，黨的十九屆四中全會提出要完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，習(xí)近平總書記明確指出要更好發(fā)揮公益訴訟在加強生態(tài)環(huán)境、資源保護中的作用。推進檢察公益訴訟制度建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院推進全面深化改革和全面依法治國的重大決策部署， 是進一步優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善公益訴訟的重要舉措，對于充分發(fā)揮司法監(jiān)督行政、 維護國家利益和社會公共利益具有重要意義。

水是萬物之母、生存之本、文明之源，是人類以及所有生物存在的生命資源。保護江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展。建立健全涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟制度，是深入貫徹黨中央、 國務(wù)院決策部署的具體行動，是推動形成水行政執(zhí)法與司法保護合力的有益探索。 檢察機關(guān)通過公益訴訟，有利于及時制止違法行為人的涉水違法行為，追究涉水領(lǐng)域違法行為人的損害賠償責(zé)任，保護好涉水領(lǐng)域國家利益和社會公共利益；有利于督促水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)依法全面履行職責(zé)，是協(xié)同之訴、監(jiān)督之訴， 對于重塑涉水領(lǐng)域外部執(zhí)法環(huán)境，促進依法治水，共同維護良好水事秩序和社會穩(wěn)定，推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

水利部黨組高度重視檢察公益訴訟制度建設(shè)， 在2022 年1 月召開的全國水利工作會議上，李國英部長明確提出要推動建立涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟制度，發(fā)揮公益訴訟保障監(jiān)督作用。 水利部有關(guān)業(yè)務(wù)司局積極與最高人民檢察院有關(guān)單位進行溝通和協(xié)調(diào)，就涉水領(lǐng)域建立檢察公益訴訟制度進行磋商和研討。 在雙方共同努力下，2022 年5月，最高人民檢察院、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》（高檢發(fā)辦字〔2022〕69號）， 就雙方協(xié)作領(lǐng)域和機制作出了較為詳細(xì)規(guī)定，為涉水領(lǐng)域加快推進檢察公益訴訟提供了指導(dǎo)和依據(jù)。

二、準(zhǔn)確把握涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟的重點領(lǐng)域

檢察公益訴訟以侵害或者可能侵害涉水領(lǐng)域國家利益和社會公共利益的違法行為為訴訟標(biāo)的， 準(zhǔn)確把握好涉水領(lǐng)域違法行為情況， 對于有序推進檢察公益訴訟具有重要意義。 在實踐中， 經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展帶來用地需求持續(xù)增加， 一些地方將視線投向了河湖水域，人水爭地矛盾凸顯，亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖違法行為時有發(fā)生，給河勢穩(wěn)定帶來巨大安全隱患。根據(jù)水利部組織開展的水行政執(zhí)法調(diào)查統(tǒng)計顯示，2017—2021 年，在全國發(fā)生的各類涉水違法案件中， 河湖類案件比重最高， 分別約占當(dāng)年涉水違法案件總數(shù)的64%、63%、55%、55%、41%；水資源類案件占據(jù)第二位，分別約占當(dāng)年涉水違法案件總數(shù)的11%、12%、14%、14%、21%；排在之后的分別是水土保持、 水工程等領(lǐng)域涉水違法案件。 前述這些違法行為或者活動，特別是河湖違法案件不僅可能導(dǎo)致河湖萎縮， 而且可能會降低河湖的行洪能力和蓄水能力， 深刻影響流域和區(qū)域防洪安全、供水安全以及生態(tài)安全，嚴(yán)重危害國家利益和社會公共利益。 所以， 涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟應(yīng)重點聚焦前述違法案件， 檢察機關(guān)在不干預(yù)執(zhí)法機關(guān)的正常執(zhí)法活動以及行政相對人的正常涉水行為或者活動的前提下，對于執(zhí)法缺位、不到位或者執(zhí)法受阻并侵害國家利益和社會公共利益的案件，根據(jù)實際需要開展磋商，或制發(fā)訴前檢察建議、提起公益訴訟。

其中，檢察機關(guān)對于水行政主管部門、流域管理機構(gòu)或者其他行政機關(guān)違反涉水法律法規(guī)實施行政許可、行政處罰、行政強制和行政征收等并損害或可能損害國家利益或者社會公共利益的行為，可以提起行政公益訴訟。 水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)是否依法全面履職，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定的行政執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)為依據(jù)， 以是否充分運用現(xiàn)行有效手段監(jiān)管發(fā)現(xiàn)涉水違法問題、是否及時采取有效措施制止涉水違法行為、是否運用法律規(guī)定的監(jiān)管措施解決國家利益和社會公共利益遭受侵害問題等作為判定標(biāo)準(zhǔn)。 對于依據(jù)《中華人民共和國水法》在國家確定的重要江河、 湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)是否依法全面履職，還應(yīng)當(dāng)以國務(wù)院水行政主管部門授權(quán)的職責(zé)為依據(jù)。檢察機關(guān)對于在防止和減少水利安全生產(chǎn)事故、水環(huán)境污染事故、水生態(tài)損害以及影響防洪安全中承擔(dān)主體責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位或個人，在行政機關(guān)執(zhí)法受阻的情況下，可以探索提起民事公益訴訟。

三、科學(xué)確定涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟的起訴條件

《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定了提起檢察公益訴訟的一般性起訴條件，在這些條件中，對于事實根據(jù)， 在理論界存在兩種不同看法。一種觀點認(rèn)為，應(yīng)以實際發(fā)生的損害為檢察公益訴訟的起訴條件。 只有當(dāng)行政相對人的涉水行為或活動，或者水行政主管部門和其他行政機關(guān)的亂作為、不作為或者違法行使職權(quán)對國家利益和社會公共利益造成實際損害時， 檢察機關(guān)才能提起公益訴訟。 實際損害起訴條件側(cè)重于檢察機關(guān)對國家和社會公共利益的事后監(jiān)督。 另一種觀點認(rèn)為，應(yīng)以可能存在的損害風(fēng)險作為檢察公益訴訟的起訴條件。 以行政相對人的行為活動，或者水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)的亂作為、不作為或者違法行使職權(quán)對國家利益和社會公共利益具有侵害的危險或可能性為條件，不以發(fā)生實際損害作為提起公益訴訟的前提。 比較實際損害條件，風(fēng)險預(yù)防條件更需依靠檢察機關(guān)科學(xué)、 合理運用檢察公益訴訟權(quán)力，在不干預(yù)行政機關(guān)正常執(zhí)法活動和行政相對人合法行使權(quán)利的同時，對行政機關(guān)的執(zhí)法活動和行政相對人的行為進行事前、事中監(jiān)督，有利于對涉水領(lǐng)域國家利益和社會公共利益形成更好的預(yù)防保護機制。

傳統(tǒng)侵權(quán)救濟理念奉行“無損害即無救濟”。 在生態(tài)環(huán)境遭到破壞并造成損害結(jié)果的情況下，法院雖然可以通過判決要求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和賠償有關(guān)損失的責(zé)任，但這也只是無奈之舉，生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的成本和時間難以估量。 所以，實際損害條件有時并不利于國家和社會公共利益的預(yù)防和保護。 在涉水領(lǐng)域，非法侵占河湖水域岸線或者污染水資源行為與危害結(jié)果之間往往缺乏明確的直接聯(lián)系， 不僅潛伏周期較長，而且一旦發(fā)生，損失就不可估量。 如對于可能影響流域和區(qū)域供水安全的生產(chǎn)經(jīng)營活動，如果不及時預(yù)防并予以阻止，其可能造成的生命財產(chǎn)損失難以估量。 對于行政相對人的行為，或者水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)的行政行為引起的上述危害，如果不納入檢察公益訴訟范圍，也不利于國家利益和社會公共利益的保護和危害預(yù)防。 所以，在推進涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟制度建設(shè)和司法實踐過程中，建議不以實際損害發(fā)生作為檢察公益訴訟的起訴條件，可以更好地保護國家利益和社會公共利益。 事實上，2016 年出臺的《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將“具有危及消費者人身、財產(chǎn)安全危險等損害社會公共利益的行為”納入民事公益訴訟范圍，也并不以造成實際損害為前提。

四、合理運用涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟訴前檢察建議

為最大限度提升水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)的執(zhí)法效能，優(yōu)化司法資源配置，應(yīng)當(dāng)建立涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟訴前檢察建議制度。 《中華人民共和國行政訴訟法》第25 條第4 款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。 行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。 顯然，該規(guī)定將“訴前檢察建議”作為行政公益訴訟的法定前置程序。 在制度目標(biāo)上， 檢察公益訴訟本身不是終極目的，而是一種外部監(jiān)督手段，相比行政執(zhí)法機關(guān)和行政相對人的自我糾錯， 后者更有利于節(jié)約司法資源、促進依法行政和社會自治。 因此，建立訴前檢察建議制度，是科學(xué)、合理平衡行政權(quán)和司法權(quán)的一個重要選擇，是推進涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟的重要前置程序。 初步統(tǒng)計顯示，2020 年全國檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件15.1萬件，包括行政公益訴訟13.7 萬件、民事公益訴訟1.4 萬件， 同比分別上升14.4%和100%；其中，向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議11.8 萬件，占比78%。

我國涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟同樣以維護國家利益和社會公共利益為目標(biāo)，其對水行政主管部門、流域管理機構(gòu)、其他行政機關(guān)以及行政相對人的監(jiān)督并不局限于訴訟手段，訴前檢察建議也是一個重要方式。 在制度設(shè)計上，對于涉水領(lǐng)域的行政公益訴訟， 檢察機關(guān)認(rèn)為行政機關(guān)亂作為、不作為或者違法行使職權(quán)，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害或者可能受到侵害的，應(yīng)向水行政主管部門、流域管理機構(gòu)或者其他行政機關(guān)提出檢察建議，并給予一定期限予以整改和答復(fù)；對于涉水領(lǐng)域的民事公益訴訟，檢察機關(guān)認(rèn)為行政相對人的行為侵害國家利益或者社會公共利益的，設(shè)立一定的公告期，給予行政相對人進行自我糾錯。 行政機關(guān)和行政相對人均必須在規(guī)定的期限內(nèi)給予答復(fù)或者完成整改，不能及時答復(fù)或者完成整改的，要給予書面反饋并說明理由。 需要說明的是，訴前檢察建議制度有利于促進檢察機關(guān)正確行使監(jiān)督權(quán)，防止檢察機關(guān)濫用公益訴訟訴權(quán)。 但是，如果檢察機關(guān)過多運用訴前檢察建議，或者因為各方面因素影響更傾向于運用訴前檢察建議，那么這種司法實踐容易背離涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟制度建設(shè)初衷，導(dǎo)致涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟的訴權(quán)流于形式，并不一定能有效督促水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)對國家利益和社會公共利益建立長效監(jiān)管機制，也不一定能對行政相對人形成有效的震懾作用。所以，對于涉水領(lǐng)域檢察機關(guān)的訴前檢察建議也要科學(xué)、規(guī)范、適度推進。

五、探索引入涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟訴前磋商機制

根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，行政權(quán)往往被視為公共利益的主要代表，其基本任務(wù)之一就是保護國家利益和社會公共利益。 在訴前檢察建議之前再引入訴前磋商機制，有利于促進行政機關(guān)積極作為，發(fā)揮行政機關(guān)保護國家利益和社會公共利益的先天優(yōu)勢，及時挽回受損的國家利益和社會公共利益，或者防止國家利益和社會公共利益遭受侵害。 從司法實踐看，我國當(dāng)前訴前檢察建議作為訴前程序已充分顯示出強大的案件分流功能，促使一些案件特別是行政不作為案件，不必進入時間周期長、司法成本較高的公益訴訟程序，有利于節(jié)約有限的司法資源。 引入訴前磋商機制是對可能進入訴訟程序的案件進行再次分流，雙方通過磋商和研討達到督促履職的效果，最終也無需再制發(fā)訴前檢察建議。 另一方面，比較檢察機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，訴前磋商在檢察機關(guān)和水行政主管部門、 流域管理機構(gòu)、其他行政機關(guān)之間形成的對抗張力明顯減弱，有利于制約或者防止部分檢察機關(guān)隨意制發(fā)訴前檢察建議。

在制度設(shè)計上，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動會同水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)建立公益訴訟磋商機制，協(xié)商解決案件重大問題。 水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和其他行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)涉水公益訴訟案件線索并認(rèn)為需要移送檢察院的，應(yīng)當(dāng)主動與檢察機關(guān)進行磋商，共同評估違法行為公益訴訟立案的必要性和可行性，避免浪費司法資源。 對于跨流域、 跨省級行政區(qū)域的案件線索，由流域管理機構(gòu)牽頭組織與檢察機關(guān)進行磋商。 檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)可能存在侵害國家利益或者社會公共利益并決定立案調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)與水行政主管部門、流域管理機構(gòu)或者其他行政機關(guān)進一步磋商，同時涉及多個行政機關(guān)的，通過圓桌會議磋商，研究確定是否應(yīng)制發(fā)訴前檢察建議或者提起訴訟。 對于涉水領(lǐng)域疑難復(fù)雜的案件線索，檢察機關(guān)和行政機關(guān)還可以征詢有關(guān)專家意見或者委托第三方社會機構(gòu)征詢公眾意見，就提起檢察公益訴訟的必要性與可行性開展社會調(diào)查，協(xié)助檢察機關(guān)和行政機關(guān)判斷是否確有必要啟動檢察公益訴訟程序。

六、結(jié) 語

公益訴訟在許多國家由來已久，近幾年在我國生態(tài)環(huán)境、自然資源等領(lǐng)域的應(yīng)用發(fā)展迅速，但是我國涉水領(lǐng)域的檢察公益訴訟尚處于探索起步階段，不僅一些議題在一些地方尚未形成較好共識，而且對于具體操作也還在摸索。 因此，加快推進涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟，建議各地根據(jù)最高人民檢察院、水利部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》， 在總結(jié)借鑒生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域和國外公益訴訟實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，立足省情水情，加快出臺配套實施細(xì)則，就本省級行政區(qū)域推進涉水領(lǐng)域檢察公益訴訟的重要意義、重點范圍、協(xié)作機制、技術(shù)支持、溝通協(xié)調(diào)等，進一步作出詳細(xì)規(guī)定，進而為檢察公益訴訟實踐提供更為具體的指導(dǎo)和依據(jù)。 ■