摘要： 提高移民管理協(xié)調(diào)水平，滿足新時(shí)期移民安置工作的要求是當(dāng)前工作的重點(diǎn)，針對(duì)西南地區(qū)水電工程移民安置工作中存在自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)水平落后等問(wèn)題。介紹了猴子巖水電站建設(shè)移民工作開(kāi)展情況，總結(jié)了猴子巖水電站移民安置工作實(shí)踐的6條經(jīng)驗(yàn)，以期為今后西南地區(qū)水電建設(shè)移民安置工作的開(kāi)展提供參考。

關(guān)鍵詞： 水電工程; 移民安置; 猴子巖水電站; 四川省

中圖法分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.S1.022

文章編號(hào)：1006 - 0081（2022）S1 - 0074 - 04

國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確指出“在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，重點(diǎn)推進(jìn)西南地區(qū)大型水電站建設(shè)”“加強(qiáng)金沙江中下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江中下游、黃河上游和雅魯藏布江中游等重點(diǎn)流域水電開(kāi)發(fā)”[1]。西南地區(qū)大量的水電站建設(shè)帶來(lái)了突出的移民問(wèn)題。水電工程建設(shè)能否順利進(jìn)行，不僅是工程技術(shù)問(wèn)題，更重要的是能否妥善安置好移民問(wèn)題，移民安置已經(jīng)并將繼續(xù)成為水電工程建設(shè)的重要制約因素[2]。猴子巖水電站工程在移民工作中堅(jiān)持“以人為本”，主動(dòng)與地方政府開(kāi)展合作，創(chuàng)建了企地協(xié)同機(jī)制;以可持續(xù)發(fā)展思想做好移民長(zhǎng)期規(guī)劃，有力推進(jìn)征地移民工作的順利進(jìn)行，確保征地移民進(jìn)度，為電站按期下閘蓄水發(fā)電奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文以猴子巖水電站移民安置工作為基礎(chǔ)，總結(jié)移民安置中存在的主要問(wèn)題以及管理措施，以期為今后西南地區(qū)水電建設(shè)移民安置工作的開(kāi)展提供參考。

1 工程概況

猴子巖水電站是大渡河干流水電規(guī)劃推薦22級(jí)開(kāi)發(fā)方案的第9個(gè)梯級(jí)水電站，壩址河段位于康定縣孔玉鄉(xiāng)，部分庫(kù)區(qū)在丹巴縣和小金縣境內(nèi)。電站規(guī)劃主要送電范圍為四川電網(wǎng)，并參與“西電東送”。水庫(kù)最大壩高223.5 m，為世界第二高混凝土面板堆石壩。正常蓄水位1 842.00 m，總庫(kù)容7.06億m³，調(diào)節(jié)庫(kù)容3.87億m³，具有季調(diào)節(jié)性能，電站裝機(jī)容量170萬(wàn)kW（4×42.5萬(wàn)kW）。

猴子巖水電站征地移民涉及甘孜和阿壩兩州的康定、丹巴、小金3縣4個(gè)鄉(xiāng)18個(gè)村，主要涉及527戶，2 267人，遷復(fù)建學(xué)校2所、工礦企業(yè)11家、省道S211公路41.5 km、莫玉及汗牛2座跨大渡河特大橋梁。

2 移民安置中的主要問(wèn)題

2.1 外遷安置困難

猴子巖水電站位于西南典型的高山峽谷區(qū)域，耕地資源短缺，環(huán)境資源容量少，因此移民安置點(diǎn)較為分散，不利于產(chǎn)生聚集效應(yīng)和規(guī)模效益[3]。一方面，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)較為落后，貧困人口眾多，水電建設(shè)淹沒(méi)破壞了原有的生產(chǎn)生活秩序，影響了當(dāng)?shù)匾泼竦氖杖雭?lái)源，造成移民原生貧困與次生貧困疊加;另一方面， 猴子巖水電站移民大多是邊遠(yuǎn)貧困的山區(qū)農(nóng)民，習(xí)慣于從事土地耕作和相關(guān)體力型勞動(dòng)，勞動(dòng)技能單一，勞動(dòng)力整體素質(zhì)不高。移民安置會(huì)調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而由于移民中人才短缺，難以支撐起新的支柱產(chǎn)業(yè)，完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，就算是發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，也難以同移民具體情況相匹配。因此，猴子巖水電站移民貧困面大、程度深，就業(yè)受限多、難度大，后期可持續(xù)發(fā)展困難，需要針對(duì)移民生產(chǎn)、生活、生計(jì)制定明確的規(guī)劃，保障長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)生計(jì)。

此外，猴子巖水電站建設(shè)征地移民涉及到康巴藏區(qū)等少數(shù)民族聚集地，少數(shù)民族比重大，各民族之間社會(huì)發(fā)育程度不一致，生活水平與習(xí)俗差異較大，民俗宗教各不相同。這也是移民安置過(guò)程中需要解決的突出問(wèn)題之一[4]。

2.2 管理協(xié)調(diào)難度大

2006年國(guó)務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，提出了“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的移民管理辦法，在實(shí)際實(shí)施中，由于各級(jí)政府制定的政策法規(guī)不統(tǒng)一，再加上不同地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣差異，加大了安置工作的難度[5]。

在移民安置過(guò)程中，政府、水電業(yè)主以及相應(yīng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位均參與進(jìn)來(lái)，由于各方利益與立場(chǎng)各不相同，在實(shí)際移民安置工作中，難以做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理，從而引發(fā)各種矛盾，影響水電工程建設(shè)的順利實(shí)施。

同時(shí)，移民群體處于被動(dòng)、非自愿的地位。其信息溝通不順暢，政策理解不充分，當(dāng)其自身利益與水電業(yè)主及地方政府產(chǎn)生沖突時(shí)，三方之間的這種“不對(duì)等”信息就會(huì)進(jìn)一步激化矛盾，影響工程的順利開(kāi)展。因此，如何在保證業(yè)主利益、維護(hù)國(guó)家和地方政府利益的同時(shí)，確保移民利益不受損失，是移民安置成敗的關(guān)鍵[4]。

此外，在移民安置工作具體落實(shí)的過(guò)程中，大量涉及到與各級(jí)政府工作協(xié)調(diào)情況，如果協(xié)調(diào)工作不到位，就會(huì)出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不統(tǒng)一、缺乏有效組織領(lǐng)導(dǎo)等情況，降低了移民安置工作的效率;對(duì)于移民安置的設(shè)計(jì)變更，需報(bào)原審批機(jī)關(guān)審批，這一過(guò)程也會(huì)影響移民安置工作按期完成。

3 猴子巖移民安置工作實(shí)踐

3.1 因地制宜開(kāi)展移民安置

移民安置規(guī)劃需要充分考慮當(dāng)?shù)氐乩砦恢谩⑸鐣?huì)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)水平等因素，做好移民前期深度調(diào)研，在此基礎(chǔ)上科學(xué)制定移民安置規(guī)劃報(bào)告。猴子巖水電站移民存在土地資源匱乏、人地矛盾高度集中，少數(shù)民族區(qū)域性強(qiáng)，民族文化特色濃郁，外遷安置困難等特點(diǎn)。業(yè)主單位高度重視移民問(wèn)題，聯(lián)合當(dāng)?shù)卣皩I(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，通過(guò)大量實(shí)地調(diào)研、政策研究，充分征求當(dāng)?shù)厝罕娨庖?jiàn)，量身打造了猴子巖水電站的《移民安置規(guī)劃報(bào)告》，以集中安置與分散安置（包括投親靠友、自謀職業(yè)、自謀出路）相結(jié)合的方式，圓滿完成了猴子巖移民安置工作，移民滿意率高達(dá)到90%，遠(yuǎn)超一般水電站水平。例如，在康定縣孔玉鄉(xiāng)尼洛村移民安置過(guò)程中，業(yè)主單位從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，結(jié)合藏區(qū)特色，幫助尼洛村實(shí)施社會(huì)主義藏族新農(nóng)村建設(shè)，制訂了3 a規(guī)劃，從特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民技工隊(duì)伍培育以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面入手，將該村建設(shè)成具有大渡河特色的藏族新農(nóng)村[5]。

3.2 建立三方共贏模式

水利水電移民安置工作關(guān)系到移民、地方政府和項(xiàng)目業(yè)主三方利益之間的相互博弈，推進(jìn)其順利進(jìn)行的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系。業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“服務(wù)主體，全面參與，依靠地方、協(xié)同推進(jìn)”的指導(dǎo)思想與工作思路，積極協(xié)調(diào)配合地方政府開(kāi)展好各階段的移民工作，建立移民、地方政府和項(xiàng)目業(yè)主共贏模式，是協(xié)調(diào)工作的重要基石。

在猴子巖水電站的移民安置工作中，業(yè)主單位從開(kāi)工起即會(huì)同康定、丹巴、小金3縣政府共同成立猴子巖水電工程綜合協(xié)調(diào)管理委員會(huì)，成立移民工作指揮部，并實(shí)行移民工作目標(biāo)責(zé)任制。建立移民工作月度“四方會(huì)”協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)處理企地分歧，讓移民政策和方案更具操作性，實(shí)現(xiàn)企地雙方的無(wú)縫對(duì)接，有效增強(qiáng)移民工作效率。移民工作中充分發(fā)揮“縣為基礎(chǔ)”的作用，最大限度地調(diào)動(dòng)縣級(jí)人民政府的積極性，把工作重點(diǎn)放在縣一級(jí)，移民資金直接兌付到縣級(jí)政府，減少中間流通環(huán)節(jié)。省、市移民主管部門由業(yè)主單位分別與其簽訂協(xié)議，規(guī)定其所承擔(dān)的工作任務(wù)和責(zé)任，省、市、縣之間不發(fā)生協(xié)議關(guān)系。這樣不但加快了現(xiàn)場(chǎng)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，而且為業(yè)主單位贏得了工作空間，便于有效組織實(shí)物指標(biāo)調(diào)查和移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)定的編制報(bào)批工作，也為正式實(shí)施和快速完成移民搬遷安置工作創(chuàng)造了有利條件。

3.3 拓展協(xié)調(diào)工作空間

移民安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、移民房屋和專業(yè)項(xiàng)目建設(shè)是移民搬遷安置工作的重要組成部分，直接關(guān)系廣大移民群眾的切身利益。地方政府作為移民項(xiàng)目實(shí)施主體，在移民安置工程項(xiàng)目管理方面難以滿足移民項(xiàng)目的進(jìn)度要求，委托業(yè)主單位“統(tǒng)籌代建”已成為移民安置工程的大趨勢(shì)[6]。業(yè)主單位在移民安置協(xié)調(diào)工作中積極、主動(dòng)開(kāi)展移民安置工程和移民建房的“統(tǒng)規(guī)代建”工作，能夠?yàn)闃I(yè)主單位的移民安置協(xié)調(diào)工作創(chuàng)造更大的空間。在猴子巖水電站工程中，業(yè)主單位執(zhí)行“統(tǒng)規(guī)代建1+5”方案，積極協(xié)調(diào)各級(jí)地方政府，主動(dòng)承擔(dān)移民工程和移民房屋的建設(shè)工作。以學(xué)校、政府辦公樓為突破口，安全、優(yōu)質(zhì)、快速地推進(jìn)供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施和部分移民住房建設(shè)，引領(lǐng)了移民基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)，對(duì)促進(jìn)移民搬遷、推動(dòng)快速建設(shè)起到了關(guān)鍵作用。尤其是學(xué)校等公共建筑的建設(shè)，樹(shù)立了移民工程的良好形象，獲得了廣大移民的認(rèn)可、信任，增強(qiáng)了移民對(duì)搬遷的決心，對(duì)后期整體搬遷的成功起到了非常重要的促進(jìn)作用。

3.4 建立設(shè)計(jì)變更處理快速反應(yīng)機(jī)制

在移民安置過(guò)程中，由于各種原因，移民設(shè)計(jì)變更在所難免。對(duì)于設(shè)計(jì)變更的確定，在不突破國(guó)家審定的實(shí)物指標(biāo)和投資概算前提下，可經(jīng)過(guò)移民主管部門同意后，由水庫(kù)涉及市（州）總負(fù)責(zé)，市（州）移民局、實(shí)施主體縣政府、項(xiàng)目業(yè)主、移民綜合設(shè)代、移民綜合監(jiān)理共同組成移民安置實(shí)施決策機(jī)構(gòu)，由各實(shí)施縣政府召集，以會(huì)議形式對(duì)移民安置實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行討論、決策，并形成會(huì)議紀(jì)要，作為實(shí)施的依據(jù)。遇到需要重新進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，由各縣政府組織設(shè)計(jì)方案，在征得項(xiàng)目業(yè)主、移民綜合設(shè)代、移民綜合監(jiān)理的意見(jiàn)后，報(bào)市（州）移民局組織審查。在編制猴子巖水電站移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)變更專題報(bào)告時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主委托電站主設(shè)單位，對(duì)實(shí)施過(guò)程中各方以會(huì)議紀(jì)要形式共同認(rèn)可的處理方案和意見(jiàn)，以及市（州）移民局組織審查的移民安置項(xiàng)目，進(jìn)行匯總。待移民安置工作結(jié)束后，形成專題報(bào)告，最終報(bào)省移民局組織審查。猴子巖水電站移民搬遷安置快速?zèng)Q策機(jī)制，是猴子巖水電站移民搬遷安置得以順利實(shí)施的重要保障，也為移民安置過(guò)程中如何處理設(shè)計(jì)變更探索了一條新路徑。

3.5 加強(qiáng)宣傳工作

在移民安置工作中，業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)積極與地方政府協(xié)調(diào)溝通，加大移民搬遷工作宣傳力度，充分利用多種媒體加強(qiáng)移民工作的宣傳，讓移民了解相關(guān)政策，樹(shù)立業(yè)主良好形象，為協(xié)調(diào)工作造勢(shì)。猴子巖水電站移民量大，從分布上呈現(xiàn)“大分散小集中”的特點(diǎn)，移民政策和安置方案容易以訛傳訛，在移民中產(chǎn)生誤會(huì)，埋下了不穩(wěn)定隱患。針對(duì)電站移民的特殊情況，業(yè)主單位積極加強(qiáng)宣傳工作，與地方各級(jí)政府一起，通過(guò)宣傳冊(cè)、報(bào)紙、廣播、電視新聞、電視專欄節(jié)目、移民手機(jī)報(bào)、標(biāo)語(yǔ)標(biāo)示、入村入戶等方法，全方位宣傳猴子巖電站移民工作，讓移民知曉移民政策，達(dá)到逐漸理解、支持移民工作的目的。同時(shí)注重企業(yè)形象，移民工作人員以逐村逐戶的方式下到基層，爬4 000 m海拔的高山為移民介紹猴子巖電站建設(shè)、國(guó)家的相關(guān)政策等，讓移民群眾了解猴子巖水電站;通過(guò)發(fā)起“風(fēng)雨無(wú)情人有情”捐助庫(kù)區(qū)困難群眾，展現(xiàn)參建各方負(fù)責(zé)任社會(huì)形象，獲地方政府及庫(kù)區(qū)百姓首肯，在一定程度上提高了移民主動(dòng)支持電站建設(shè)的自覺(jué)性，為猴子巖水電站移民搬遷安置工作營(yíng)造了良好氛圍。

3.6 創(chuàng)新維穩(wěn)機(jī)制

業(yè)主單位在移民安置協(xié)調(diào)工作中，應(yīng)當(dāng)把移民的社會(huì)穩(wěn)定放在重要位置，完善信訪維穩(wěn)防控機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依法依規(guī)處理有關(guān)訴求，維護(hù)好和諧穩(wěn)定。在維穩(wěn)工作上積極研究創(chuàng)新，目的是為電站建設(shè)營(yíng)造一個(gè)良好的建設(shè)環(huán)境。在猴子巖水電站建設(shè)過(guò)程中，因多種因素誘發(fā)，阻工現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，維穩(wěn)工作壓力巨大。業(yè)主單位和地方政府應(yīng)共同開(kāi)展庫(kù)區(qū)維穩(wěn)的創(chuàng)新機(jī)制，主要措施有：① 由地方政府組織民兵、村民小組長(zhǎng)等組成維穩(wěn)隊(duì)伍，業(yè)主單位解決部分維穩(wěn)資金;② 由業(yè)主單位組織施工單位成立安保隊(duì)伍，保障施工區(qū)的安全生產(chǎn)，通過(guò)加大日常巡邏防范力度、配合地方整治社會(huì)治安等措施。這些措施在猴子巖水電工程建設(shè)中取得了明顯效果，治安案件同比下降42%，保證了移民工作的正常開(kāi)展，也為電站建設(shè)營(yíng)造了良好的環(huán)境和秩序。

4 結(jié) 語(yǔ)

猴子巖水電站在移民安置工作中，按照“服務(wù)主體、全面參與、依靠地方、協(xié)同推進(jìn)”的指導(dǎo)思想和工作思路，采用集中安置與分散安置相結(jié)合的方式，通過(guò)科學(xué)謀劃，因地制宜地開(kāi)展移民安置，推進(jìn)征地移民工作順利進(jìn)行;建立移民工作月度“四方會(huì)”協(xié)調(diào)機(jī)制，主動(dòng)向地方政府通報(bào)工作進(jìn)展及需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題，構(gòu)建和諧穩(wěn)定環(huán)境;強(qiáng)化主動(dòng)作為，積極加強(qiáng)與設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位各方的溝通交流，確保征地移民進(jìn)度;始終堅(jiān)持以人為本的思想，注重移民的切身利益與發(fā)展，樹(shù)立了移民工程的良好形象，為電站按期下閘蓄水發(fā)電奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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（編輯：李 晗）