劉國棟

事業(yè)單位改革一直都是我國行政管理體制改革的重要組成部分，從建立事業(yè)單位制度以來，改革就一直在路上。尤其是中共中央、國務院印發(fā)《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）十年來，S市圍繞事業(yè)單位功能定位，按照布局合理、職能清晰、協(xié)同高效的要求，先后開展了經(jīng)營類事業(yè)單位改革、行政職能類事業(yè)單位改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位重塑性改革等，通過控制總量、科學精簡、動態(tài)調(diào)整、保障重點，不斷調(diào)整事業(yè)單位布局，有效實現(xiàn)了事業(yè)單位機構(gòu)編制資源的高效集約利用。但在改革過程中，仍發(fā)現(xiàn)一些體制機制問題需要理順，一些困難和問題亟待解決。

一、事業(yè)單位改革困境介紹

（一） 事業(yè)單位實際管理與法定概念存在不一致

關于事業(yè)單位的概念，不同歷史時期有著不同的表述。“事業(yè)單位”一詞，最早出現(xiàn)在1955年7月中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議通過的《關于1954年國家決算和1955年國家預算的報告》中。1963年7月22日《國務院關于編制管理的暫行辦法（草案）》中定義了事業(yè)單位的概念：為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)費開支的單位。1965年5月4日《國家編制委員會關于劃分國家機關、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見（草稿）》中定義了事業(yè)編制的概念：凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務活動，產(chǎn)生的價值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制單位的編制，列為國家事業(yè)編制。改革開放前后，事業(yè)單位得事業(yè)編制的概念被定義為：凡是為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為國民經(jīng)濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動,不是以為國家積累資金為直接目的的單位，為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制。

直到1998年，國務院頒發(fā)了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，明確了事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織；該條例對事業(yè)單位的設立、變更、注銷登記都做了一系列的規(guī)定，第一次以法規(guī)性文件的形式明確了事業(yè)單位的概念。2014年，國務院對《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》進行了修訂，進一步明確了事業(yè)單位的概念。

事業(yè)單位概念在不同的歷史時期表述無論如何變化，總的來說，無非三個核心：一是其公益屬性，公益性是事業(yè)單位的本質(zhì)特點；二是舉辦單位，事業(yè)單位的舉辦單位是國家機關或者利用國有資產(chǎn)舉辦的其他組織；三是事業(yè)單位的行業(yè)分布集中在科教文衛(wèi)等領域。而在實際工作中，事業(yè)單位分布十分廣泛，承擔的職能也五花八門。就S市的事業(yè)單位分布來看，除正常的學校醫(yī)院等事業(yè)單位外，還存在部分群團組織，如紅十字會、殘聯(lián)、僑聯(lián)、社科聯(lián)、慈善總會辦公室等，名義上作為群團機關，但使用事業(yè)編制，按照事業(yè)單位進行管理。還有部分執(zhí)法機構(gòu)，承擔行政執(zhí)法職能，使用事業(yè)編制。另外，如關心下一代工作委員會辦公室等機構(gòu)，作為黨委政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦事機構(gòu)，使用事業(yè)編制，按照事業(yè)單位管理。在經(jīng)營類和承擔行政職能類事業(yè)單位改革之前，更有諸如療養(yǎng)院、賓館等作為事業(yè)單位存在。以上事業(yè)單位的存在，使人們混淆了事業(yè)單位的概念，無法把握事業(yè)單位的真正內(nèi)涵。

（二） 政事不分、事企不分、管辦一體依然不同程度存在

事業(yè)單位改革近30 年，一直圍繞一個主線——“政事分開、事企分開、管辦分離”進行。從理論上說，行政機構(gòu)與事業(yè)單位的內(nèi)涵、職責各不相同，行政機構(gòu)主要負責對國家各項行政事務進行組織、管理與指揮，通過行政許可、行政處罰等手段來實現(xiàn)，而事業(yè)單位則要求“公益性”。但事實上，雖然經(jīng)歷了承擔行政職能事業(yè)單位改革，但改革并不能說完全徹底。部分事業(yè)單位作為行政機構(gòu)職能的延伸和補充，或多或少扮演著行政機關的角色。事企不分，顧名思義，就是事業(yè)單位和企業(yè)混為一談，用的是事業(yè)編制，做的卻是企業(yè)的事情，甚至有些單位，連名字都叫“公司”（如建設投資公司等）。企業(yè)自然是逐利的，追求的是經(jīng)濟效益而非社會效益，這與事業(yè)單位概念的公益性，很明顯是背道而馳的，所以從事業(yè)單位概念上來說，這類單位必然不屬于事業(yè)單位的范疇。管辦一體，就是政府既承擔政策制定、監(jiān)督等職能，同時又是公共事業(yè)的投資者和舉辦者，行政機構(gòu)和事業(yè)單位之間是行政隸屬關系，行政部門通過行政手段干預事業(yè)單位的運作。優(yōu)點是便于控制，體現(xiàn)政府的意圖，但效率低下、難以監(jiān)管、服務內(nèi)容單一的缺點也顯而易見，這種情況在現(xiàn)有的為行政機關運行提供技術支撐的事業(yè)單位中較為常見。

雖歷經(jīng)多次事業(yè)單位改革，S市事業(yè)單位依然存在以上問題，在改革過程中凸顯了從“物理整合”向“化學轉(zhuǎn)變”的遲滯，部分改革僅僅停留在“改頭換面”層次，沒有解決“脫胎換骨”的問題。

二、存在問題的原因剖析

（一） 事業(yè)單位概念和實際不符的原因分析

一是事業(yè)單位管理滯后，造成歷史遺留問題較多。我國對地方事業(yè)機構(gòu)編制的管理一直較為松散，直到1986年,勞動人事部印發(fā)《關于加強事業(yè)單位編制管理的幾項規(guī)定》，其中明確不僅要管好中央各部門所屬事業(yè)單位的編制，而且要對地方各級編制部門的事業(yè)編制管理進行指導，并于1988年成立地方事業(yè)編制司，地方事業(yè)編制管理才逐漸走上正軌。在此之前，地方事業(yè)機構(gòu)編制管理較為混亂。以S市為例，一些事業(yè)單位上世紀80年代設立時，批復文件中甚至沒有提到單位的主要職責，和現(xiàn)在所要求的“三定”規(guī)定相去甚遠，這就導致事業(yè)單位運行無章可循，主管部門自行賦予了一些行政職能，工作開展時隨意性較強。

二是計劃經(jīng)濟下事業(yè)單位與國有企業(yè)緊密關聯(lián)。通常來說，一個國家治理能力和治理水平取決于行政機構(gòu)設置、行政職能配置，而一個國家公益事業(yè)發(fā)展程度與老百姓的生活質(zhì)量密切相關。我國作為社會主義國家，其一項重要任務就是大力發(fā)展社會事業(yè)，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。在新中國建立初期，社會經(jīng)濟一窮二白，為實現(xiàn)社會的快速發(fā)展，實行了高度集中的計劃經(jīng)濟。在此背景下，一些事業(yè)單位與國有企業(yè)高度捆綁，大批國有企業(yè)單位背后都有著事業(yè)單位在科學研究、先進技術、高科技人才以及熟練工人等方面強有力的支持，如S市國有煤炭集團下屬設置了煤炭技工學校，水電工程局下屬設置了醫(yī)院、學校、研究所等，這些單位在設置時依托所屬的企業(yè)，運行中主要為企業(yè)以及企業(yè)職工提供社會服務，先天有著半事半企的特點。

三是群團組織管理銜接不到位。就概念的范圍來說，群團組織包括群眾團體和人民團體，都屬于社會團體的范疇。按照《社會團體登記管理條例》對社會團體的定義，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。在中央層面，中央編辦管理機構(gòu)編制的群眾團體機關有22家，而S市作為行政機構(gòu)管理的群團組織有工會、團市委、婦聯(lián)等，作為事業(yè)單位管理的有僑聯(lián)、殘聯(lián)、社科聯(lián)等。這類群團組織，大都由法律法規(guī)就其組織形式進行了專門規(guī)定，如《中國殘疾人聯(lián)合會章程》《紅十字會章程》等，但S市在實際運行中，因與現(xiàn)有政策不匹配，這類機構(gòu)又按照事業(yè)單位來管理，未完全按照章程規(guī)定設置組織機構(gòu)。

（二） 政事不分、事企不分、管辦一體存在的原因分析

導致事業(yè)單位政事不分的原因，以S市為例，大致分以下兩種。第一種是事業(yè)單位職責表述不清晰不規(guī)范。如前文所言，事業(yè)單位規(guī)范管理實際上從1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布后才開始，部分事業(yè)單位設立初期并沒有明確其承擔的職能任務，只是將其作為行政編制不足的一個補充。機構(gòu)設置大都是上行下效，在事業(yè)單位管理不夠規(guī)范的歷史階段，或多或少存在這種情況（如扶貧辦、地方海事局等）。第二種是由于絕大多數(shù)事業(yè)單位隸屬于政府部門，工作中，因行政編制較少，事業(yè)單位工作人員往往作為行政編制人員不足的補充。這種情況在縣、鄉(xiāng)兩級尤為常見，比如S市某縣局只有4名行政編制，除了領導班子成員使用行政編制外，其余人員全是事業(yè)編制，而這些事業(yè)編制人員除承擔事業(yè)單位的本職工作外，不可避免地還要承擔機關的行政管理工作，久而久之，就導致了政事不分。

導致事企不分的原因，主要是歷史因素。正如前文所言，在計劃經(jīng)濟體制下，大量國有企業(yè)舉辦事業(yè)單位，上世紀八九十年代，在大力發(fā)展市場經(jīng)濟的背景下，大量事業(yè)單位又開辦企業(yè)，甚至直接參與到市場之中，還有一些事業(yè)單位被賦予了經(jīng)濟職能（如賓館、招待所、后勤服務中心等）。在經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后的時期，這類本應市場化的單位因為缺乏市場投資主體，由國家投資興辦，是導致事企不分的重要原因之一。

管辦一體存在的原因：一是由于行政機關作為事業(yè)單位的主管部門，對所屬事業(yè)單位的運行管理，有著很大的決策權(quán)和主導權(quán)，事業(yè)單位在運行過程中，必須遵循行政機關制定的各類規(guī)章制度，導致部分事業(yè)單位缺乏獨立意識和創(chuàng)新意識，沒有提升工作效率的內(nèi)在動力。二是企業(yè)法人只需要對它的投資主體負責，出資人往往承擔了企業(yè)決策者和監(jiān)督者的角色，部分事業(yè)單位法人在運行過程中沿用了上述企業(yè)法人的管理思維，也只對它的主管部門負責，其實踐后果就是，事業(yè)單位容易偏離公益目標，其主管部門容易形成既是裁判員又是教練員，甚至還是運動員的情況。三是受限于事業(yè)單位的各項管理制度，事業(yè)單位自身缺乏創(chuàng)新積極性，它們提供公共服務的內(nèi)容大都圍繞主管部門的行政職能展開，很難及時滿足人們對于公共服務的多樣化需求，這也是近年來一些私立學校、醫(yī)院快速發(fā)展的原因之一。

三、關于事業(yè)單位改革的思考

事業(yè)單位改革先后已經(jīng)進行了近30年，尤其是在近年來開展的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革、承擔行政職能事業(yè)單位改革和事業(yè)單位重塑性改革中，無論是機構(gòu)編制部門，還是社會大眾，對事業(yè)單位改革基本都有了比較清晰的認識。就政府如何支持社會公益事業(yè)問題，人們現(xiàn)在還在繼續(xù)探索。下一步事業(yè)單位怎么改，事業(yè)單位最終會是怎樣的呈現(xiàn)，現(xiàn)在仍是一個仁者見仁、智者見智的問題。

對于事業(yè)單位改革的短期目標，《中共中央國務院〈關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見〉》（中發(fā)〔2011〕5號）中明確，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。從長期來看，筆者認為事業(yè)單位改革要達到兩個目標：一是政府少花錢多辦事，二是回歸公益屬性并盡可能調(diào)動社會參與積極性。為實現(xiàn)這兩個目標，需要從以下幾個方面考慮。

一是合理劃分事業(yè)單位類別，使事業(yè)單位概念和內(nèi)涵相一致。目前的事業(yè)單位主要分為幾個類型：有為機關提供技術性、服務性、輔助性工作的事業(yè)單位，有改革未完全到位的經(jīng)營類事業(yè)單位，有改革未完全到位的承擔行政職能事業(yè)單位，有執(zhí)法類事業(yè)單位，還有一些協(xié)會、學會、研究會等機構(gòu)，剩下的才是公益類事業(yè)單位。公益類事業(yè)單位又細分為兩類：承擔義務教育、基礎科研、公共文化衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務等公益服務的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務的，劃入公益二類。不難發(fā)現(xiàn)，只有公益類事業(yè)單位無論從概念上還是實質(zhì)上都更符合事業(yè)單位的定義，因此對于不符合這一屬性仍使用事業(yè)編制的那些單位，不妨用一種新的名稱來區(qū)別開來，比如機關輔助類機構(gòu)、綜合執(zhí)法類機構(gòu)、群團機構(gòu)等，編制管理也按照各自不同類型進行區(qū)別管理，有的放矢制定政策，避免實際運行中出現(xiàn)因機構(gòu)性質(zhì)實質(zhì)上的不同而導致的政策棚架現(xiàn)象。

二是探索建立事業(yè)單位多元化投資途徑。政府在支持社會公益事業(yè)時大體有兩種方式：一種是直接投資，另一種是間接支持。間接支持具體又可以分為民辦公助、公辦民助、政府購買服務、設立政府基金、財政補貼、稅收優(yōu)惠等。目前我國事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要是單純的財政撥款，以該市為例，財政補助類事業(yè)單位占總數(shù)的83%。以這種方式舉辦事業(yè)單位的優(yōu)點是財政投入來源較為穩(wěn)定，缺點是工資福利機制僵化，不利于提升科研院所等專業(yè)技術類事業(yè)單位人員工作積極性，同時加重了財政負擔。所以，為保障事業(yè)單位的健康永續(xù)發(fā)展，應切實探索出一條由財政預算、事業(yè)經(jīng)營、社會投資和政策引導等構(gòu)成的多元化投資機制，充分調(diào)動全社會辦事業(yè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

三是優(yōu)化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。近年來，各地先后開展了多項事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，事業(yè)單位的治理體制得到了明顯的優(yōu)化。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及其實施細則有關規(guī)定，事業(yè)單位必須依照事業(yè)單位章程開展各項工作，事業(yè)單位章程是有關部門對事業(yè)單位進行監(jiān)管的重要依據(jù)。只有通過在事業(yè)單位章程中明確決策層、監(jiān)督層和管理層的關系，以及理事會的職責、構(gòu)成、會議制度，理事產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責和產(chǎn)生方式等，健全事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，才能轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，把政府對事業(yè)單位的具體管理職責交給理事會，激發(fā)事業(yè)單位活力。S市在前些年的法人治理結(jié)構(gòu)試點中，在理事會中引入了律師、服務對象、社區(qū)工作者等外部理事，通過外部理事參與事業(yè)單位的決策與監(jiān)督，在一定程度上規(guī)范了事業(yè)單位公益屬性的發(fā)揮?？梢灶A見，通過吸收服務對象等外部理事進入決策層，可以更好地發(fā)揮事業(yè)單位的自主權(quán)，激發(fā)事業(yè)單位活力，提升運行效率；通過落實監(jiān)事會的監(jiān)督職能，可以進一步強化責任追究，完善事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督，從而促進公益事業(yè)健康發(fā)展。