鄭恒峰

（中共福建省委黨校公共管理教研部，福建 福州 350108）

“放管服”改革是新時(shí)代我國(guó)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的核心內(nèi)容。自2015年以來，以簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心要義的“放管服”改革在全國(guó)各級(jí)政府穩(wěn)步推進(jìn)，“放管服”成為改革實(shí)踐和理論研究的高頻詞。從改革實(shí)踐來看，目前“放管服”改革是一場(chǎng)全國(guó)各地各級(jí)政府都在大力推動(dòng)的改革，且改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)；從理論研究來看，研究主要集中在“放管服”改革的內(nèi)涵、實(shí)踐模式、存在問題與改善措施以及實(shí)施效果評(píng)價(jià)等四個(gè)方面。然而，作為政府治理改革的重要內(nèi)容，“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的必然邏輯何在？其助推政府治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑是怎樣的？對(duì)此，既有文獻(xiàn)尚缺乏較為深入的研究。本文旨在闡明“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化理論邏輯的基礎(chǔ)上，梳理“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而為深化“放管服”改革、助推政府治理現(xiàn)代化提供路徑參考。

一、“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的理論邏輯

政府治理現(xiàn)代化對(duì)于中國(guó)而言并非一個(gè)自然的歷史過程，而是一個(gè)不斷自我革命與自我完善的建構(gòu)過程，近年來實(shí)施的“放管服”改革無疑發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。從其內(nèi)涵看，“放”即簡(jiǎn)政放權(quán)，本質(zhì)在于重新調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系；“管”即放管結(jié)合，本質(zhì)在于對(duì)政府治理權(quán)責(zé)的把握；“服”即優(yōu)化服務(wù)，本質(zhì)在于逐步建成現(xiàn)代化的政府治理理念、治理機(jī)制與體制。顯然，“放管服”改革是整體性政府改革，不是單方面的政府機(jī)構(gòu)改革，而是以“放”為核心、以“管”為關(guān)鍵、以“服”為目標(biāo)的改革?！胺殴芊备母锞褪且ㄟ^簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三位一體的系統(tǒng)化改革，真正推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，以求實(shí)現(xiàn)“三個(gè)回歸”，即回歸市場(chǎng)本位、回歸社會(huì)本位、回歸服務(wù)本位，使政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治，其最終目的是實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。然而，盡管實(shí)踐中“放管服”改革已顯示出強(qiáng)大的動(dòng)能，但“放管服”改革緣何是助推政府治理現(xiàn)代化的重要抓手？其助推政府治理現(xiàn)代化的必然邏輯何在？

1.制度建設(shè)的治理邏輯

制度建設(shè)即制度的自我完善和發(fā)展，它是國(guó)家治理的核心問題，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要方面，亦是新時(shí)代深化行政體制改革的有效途徑。其中，政府治理的制度變遷直接影響行政系統(tǒng)各個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)行、發(fā)展以及相應(yīng)的組織和規(guī)則的建設(shè)。因此，隨著傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代政府治理的轉(zhuǎn)型，在歷史發(fā)展脈絡(luò)中把握政府治理的制度變遷是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。根據(jù)馬克思主義關(guān)于社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基本原理，導(dǎo)致社會(huì)變遷的力量是“社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾運(yùn)動(dòng)”。政府治理的具體實(shí)踐也表明，要建設(shè)現(xiàn)代政府、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，就需要現(xiàn)代化的政府制度。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和民主法治的不斷健全，需要有與之相適應(yīng)的政府組織制度、職能體系和權(quán)力運(yùn)行制度等現(xiàn)代制度。

當(dāng)前深化“放管服”改革的目標(biāo)就是通過建立現(xiàn)代化的政府制度，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。企業(yè)和市場(chǎng)體制改革的不斷深入對(duì)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求越來越迫切。在此背景下，推行“放管服”改革既是符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史邏輯，也是制度變遷的內(nèi)在要求。具體而言，“放管服”改革主要通過制度創(chuàng)新向市場(chǎng)與社會(huì)放權(quán)，讓利于企業(yè)和群眾，以激活市場(chǎng)的活力和社會(huì)的創(chuàng)造力。比如通過改革投資審批制度、改革商事登記制度、實(shí)施減稅降費(fèi)、推行清單管理制度等有效制度供給來釋放社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的和諧。因而，通過深化“放管服”改革，可以提高制度適應(yīng)性效率，降低制度性交易成本，形成有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的制度性內(nèi)生動(dòng)力，為企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展增添活力，真正做到為廣大群眾排憂解難。此外，從全球視角來說，“放管服”改革完全有可能借鑒西方國(guó)家公共管理改革的優(yōu)秀成果如放松管制、流程再造、公私合作伙伴關(guān)系、顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，從而推動(dòng)我國(guó)政府改革的深入發(fā)展[2]。

2.政策工具的治理邏輯

政策工具指的是政府用于實(shí)施政策，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)與手段。在政府治理與變革過程中、政策工具發(fā)揮著越來越重要的作用。在當(dāng)代中國(guó)，公共政策已成為政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要手段。當(dāng)前我國(guó)正面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，政府采取了相應(yīng)的政策措施，在助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，也彰顯了政府的綜合治理能力?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?，如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韺?shí)踐，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)，正是政策工具所承載的核心使命。

政策工具的合理選取與運(yùn)用逐漸成為政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中需要重點(diǎn)思考的問題。在新的發(fā)展階段，一方面要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系；另一方面要轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”。那么，在全面深化改革背景下，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“放管服”改革無疑是當(dāng)前我國(guó)政府治理的政策選擇。具體而言，在深化“放管服”改革進(jìn)程中，政府通過出臺(tái)系列簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面的政策法規(guī)文件來推動(dòng)政策工具在治理實(shí)踐中的運(yùn)用。這些政策法規(guī)文件包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一”登記制度改革的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》《工商總局關(guān)于落實(shí)“證照分離”改革舉措促進(jìn)企業(yè)登記監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)意見》等。這樣，通過“放管服”改革相關(guān)政策措施的持續(xù)出臺(tái)，公共政策對(duì)于政府治理的效果顯而易見：一方面政府行政審批對(duì)于廣大市場(chǎng)主體的束縛大大減少，從而有效激發(fā)了企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力；另一方面政府自身行政效率得到提升，過去繁瑣的商事登記事務(wù)得到減化，從而讓政府能更加有效地做好市場(chǎng)主體的服務(wù)，營(yíng)造更加公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。總而言之，“放管服”改革作為政府治理的政策工具選擇，實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)政府治理與政府改革的系統(tǒng)工程。改革不僅推動(dòng)了服務(wù)型政府和法治政府的系統(tǒng)性優(yōu)化，而且在推動(dòng)政府流程再造、強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同和重塑政府市場(chǎng)社會(huì)關(guān)系等方面都產(chǎn)生了深刻影響，對(duì)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化具有重大意義。

3.實(shí)驗(yàn)主義的治理邏輯

實(shí)驗(yàn)主義的治理邏輯遵循以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向和以經(jīng)驗(yàn)證據(jù)為支撐的理念，通過目標(biāo)設(shè)置、差異探索、治理評(píng)估、政策迭代和政策擴(kuò)散等機(jī)制探尋政策改進(jìn)和治理優(yōu)化的可行路徑。實(shí)驗(yàn)主義的治理邏輯主張從實(shí)驗(yàn)的途徑來看待改革。在過去40多年的時(shí)間里，中國(guó)政府治理開展了卓有成效的制度供給與創(chuàng)新，廣泛運(yùn)用了試點(diǎn)、地方創(chuàng)新和五年規(guī)劃（計(jì)劃）等符合中國(guó)國(guó)情的治理機(jī)制，為我國(guó)建立現(xiàn)代化的政府治理體系、提升政府治理能力提供了重要的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)支持。習(xí)近平總書記在2012年指出：“摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實(shí)踐中獲得真知?！碑?dāng)前在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國(guó)“放管服”改革的路徑，也是一個(gè)充滿了實(shí)驗(yàn)主義治理智慧的路徑。這種路徑分三個(gè)階段：第一階段是由地方政府自主試點(diǎn)；第二階段是黨中央和國(guó)家根據(jù)其政策議程對(duì)地方典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行宣傳與擴(kuò)散；第三階段是將地方典型經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策，在全國(guó)范圍內(nèi)貫徹推行[3]。近年來，在“放管服”改革的具體實(shí)踐中，地方政府已經(jīng)大膽嘗試并推進(jìn)一系列具有地方特色的實(shí)踐模式并且效果明顯。不管是雄安新區(qū)的設(shè)立還是海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)、不管是浙江的“最多跑一次”還是天津的“一枚印章管審批”，都體現(xiàn)了改革的漸進(jìn)性、探索性和創(chuàng)造性，帶有明顯的實(shí)驗(yàn)主義的治理特征。其中，作為典型代表的浙江省在2017年2月正式啟動(dòng)“最多跑一次”改革，三個(gè)月之后即得到中央關(guān)注，中共中央辦公廳信息?？“l(fā)了浙江省“最多跑一次”改革經(jīng)驗(yàn)，同年9月國(guó)務(wù)院辦公廳通報(bào)表?yè)P(yáng)浙江省“最多跑一次”改革。2018年1月23日，中央深改組專門聽取了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》并建議向全國(guó)推廣。隨后，“最多跑一次”改革被寫入2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告[4]（P123-124）。至此，“最多跑一次”改革這一“放管服”改革的地方探索，經(jīng)過短短一年時(shí)間，即躍升為具有較高顯示度的頂層設(shè)計(jì)，為求解中國(guó)式的政府治理現(xiàn)代化提供了新思路、新方法和新經(jīng)驗(yàn)。

二、“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境

雖然在理論上“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化具有必然邏輯，在具體實(shí)施中也取得了較好實(shí)效，但仍然面臨著改革理念從政府本位向民眾本位的轉(zhuǎn)變有待深化、“放管服”改革整體協(xié)同性亟待提升、政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享不到位、社會(huì)組織發(fā)育不完善等現(xiàn)實(shí)困境，這在一定程度上影響了“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的實(shí)際功效。

1.政府本位改革理念仍有待轉(zhuǎn)變

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，理念會(huì)對(duì)改革產(chǎn)生重要影響。李克強(qiáng)總理在多次講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“放管服”改革“實(shí)際上是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的政府自我革命，旨在重塑政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。很顯然，“放管服”改革首先是一場(chǎng)思想觀念上的變革。但在“放管服”改革相關(guān)政策措施執(zhí)行過程中，一些地方和部門對(duì)“放管服”改革的理念認(rèn)識(shí)仍有誤區(qū)，思想觀念未能跟上改革步伐，制約了“放管服”改革的深入開展。一是對(duì)改革重要性認(rèn)識(shí)不足。作為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，“放管服”改革政策的重要性毋庸置疑?？墒窃诰唧w實(shí)踐過程中，“放管服”改革政策的落實(shí)并不是十分理想，老百姓所詬病的“最后一公里”問題依然存在。這主要是由于一些單位和工作人員對(duì)“放管服”改革的政策目標(biāo)及意義還認(rèn)識(shí)不清，缺乏改革主動(dòng)性，深層次原因是缺乏“自我革命”的勇氣與決心。以取消和下放行政審批事項(xiàng)為例，有的行政審批事項(xiàng)本應(yīng)該是要取消的，但是被改為下放給下一級(jí)，這無形又增加了下級(jí)的負(fù)擔(dān)，也無法真正轉(zhuǎn)變政府職能；有的行政審批事項(xiàng)只是形式上減少，或?qū)⑿姓S可事項(xiàng)改為其他事項(xiàng)，而企業(yè)或者個(gè)人仍然需要經(jīng)歷繁瑣的審批環(huán)節(jié)，并沒有真正起到便利服務(wù)的作用；在調(diào)研中，還有一些單位和個(gè)人對(duì)于“放管服”改革這項(xiàng)政策并不十分了解，以為“放管服”改革主要是針對(duì)有行政審批權(quán)限的部門，跟自己?jiǎn)挝换騻€(gè)人工作毫無聯(lián)系。以上這些都會(huì)在相當(dāng)程度上影響到單位和個(gè)人對(duì)“放管服”改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。二是對(duì)創(chuàng)新監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變不到位?！胺殴芊备母镆呀?jīng)推行多年，雖然一些單位和工作人員的工作作風(fēng)有了很大轉(zhuǎn)變，門好進(jìn)了，臉也好看了，但仍存在事情還是辦不成的現(xiàn)象。究其原因，主要是：一些單位和個(gè)人長(zhǎng)期以來習(xí)慣于事前審批、以審批代管理；一些地方和部門舍不得放權(quán)，仍將行政審批權(quán)力看作自己的“一畝三分地”，讓企業(yè)和個(gè)人在證明程序和蓋章流程中來回跑，這無形中損害了政府的公信力?？梢?，如果不從“以人民為中心”視角來設(shè)計(jì)制度和流程，將會(huì)導(dǎo)致“放管服”改革難以觸達(dá)“最后一公里”。

2.改革的整體協(xié)同性亟待提升

“放管服”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，涉及政府治理的各個(gè)環(huán)節(jié)?？梢哉f，深化“放管服”改革離不開政府的整體性治理。盡管我們已經(jīng)成立了“放管服”改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是改革的整合協(xié)同作用并未得到充分發(fā)揮。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，政府系統(tǒng)內(nèi)部各層級(jí)、各部門之間的協(xié)同合作不足。我國(guó)政府治理長(zhǎng)期存在著條塊分割的現(xiàn)象。條塊結(jié)構(gòu)是我國(guó)政府組織運(yùn)行的框架，進(jìn)行條塊管理是我國(guó)政府管理的突出特點(diǎn)。從理論上講，條塊管理的目的是保障縱向?qū)蛹?jí)之間、橫向部門之間的分工協(xié)作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但是，隨著“放管服”改革的深入，條塊分割的弊端越來越凸顯，往往會(huì)影響到改革實(shí)效，比如辦事百姓可以跨區(qū)域居住、旅游、找工作以及做生意，但他們都無形中被出生所在地、戶籍所在地和身份證所在地等信息貼上“條塊分割”的地域身份，從而在一些事項(xiàng)辦理上無所適從，要么在一些事項(xiàng)辦理上找不到相關(guān)責(zé)任人而增加事項(xiàng)辦理的交易成本。因此，要持續(xù)深化“放管服”改革，就要破解“條塊分割”的弊端，進(jìn)一步打通梗阻、暢通循環(huán)，這也是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的本質(zhì)要求。另一方面，政府系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)、市場(chǎng)系統(tǒng)的互動(dòng)協(xié)同不足。政府系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)、市場(chǎng)系統(tǒng)的有效互動(dòng)，可以避免信息不對(duì)稱，有利于協(xié)同治理，拓展“放管服”改革空間。但是，相較于政府系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同，政府系統(tǒng)向外與社會(huì)系統(tǒng)、市場(chǎng)系統(tǒng)的互動(dòng)協(xié)同挑戰(zhàn)更大。因?yàn)樗粌H要求社會(huì)系統(tǒng)和市場(chǎng)系統(tǒng)自身發(fā)達(dá)，更要求政府系統(tǒng)具有較高的開放程度。顯然，從實(shí)際效果看，目前我國(guó)“放管服”改革中政府主動(dòng)向社會(huì)開放程度和向市場(chǎng)開放程度與構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求之間還存在較大差距。深化“放管服”改革可以有效地激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，反之，一個(gè)有活力的市場(chǎng)和有創(chuàng)造力的社會(huì)又能更好地參與“放管服”改革，提升“放管服”改革的有效性，這也是政府公共治理的本質(zhì)要求。

3.政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享不到位

信息化、大數(shù)據(jù)是政府由傳統(tǒng)管理走向現(xiàn)代治理的重要治理工具。近年來，國(guó)家大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”，政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享工作也已取得顯著成效。但是，在實(shí)踐中，跨層級(jí)、跨部門、跨區(qū)域政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享仍然存在一些問題，難以適應(yīng)“放管服”改革對(duì)政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享開放的整體要求。具體而言，主要表現(xiàn)在：一是政務(wù)信息數(shù)據(jù)部門化。經(jīng)過多年的信息化建設(shè)，我國(guó)許多部門和單位都有比較完善的政務(wù)信息處理系統(tǒng)。而且有些部門憑借自身信息優(yōu)勢(shì)，可以不進(jìn)行信息共享就能高效履行自身職責(zé)。這些部門大多數(shù)都掌握豐富且關(guān)鍵的信息資源，并視數(shù)據(jù)為部門利益，不愿與其他部門進(jìn)行共享。其中，還有一些部門甚至以信息保密和部門規(guī)定為由，拒絕政務(wù)信息與其他部門共享。這些都在一定程度上造成了政務(wù)信息資源的“碎片化”和壟斷。二是政務(wù)信息數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范。政務(wù)信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)范是實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享的一個(gè)基本前提。由于目前各部門的業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)受條塊分割管理影響，難以實(shí)現(xiàn)與各層級(jí)政務(wù)信息系統(tǒng)對(duì)接，企業(yè)與公民的基本信息往往是“碎片化”的，形成了一個(gè)個(gè)“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”[5]。再加上信息數(shù)據(jù)采集錄入沒有統(tǒng)一指標(biāo)口徑，往往存在重復(fù)采集錄入信息現(xiàn)象，這不僅無法保證政務(wù)信息數(shù)據(jù)使用的統(tǒng)一規(guī)范，還影響到互聯(lián)互通、信息共享以及業(yè)務(wù)協(xié)同等等。三是政務(wù)信息化發(fā)展不平衡。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，政務(wù)信息數(shù)據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)也不一樣，因而政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享的理念也會(huì)不一致。經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面發(fā)展水平高的地區(qū)，在推進(jìn)信息共享方面一般處于領(lǐng)先地位，比較容易接受“放管服”改革創(chuàng)新。而有些地方本身財(cái)力有限，政務(wù)信息化的基礎(chǔ)條件差，一般不會(huì)馬上投入大量的人力、物力進(jìn)行信息系統(tǒng)升級(jí)改造，對(duì)于信息共享也難以達(dá)成共識(shí)。如果無視這種區(qū)域性發(fā)展的差異性，勢(shì)必會(huì)影響到政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享的整體推進(jìn)。

4.社會(huì)組織發(fā)育不完善

政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中，注重發(fā)揮社會(huì)力量特別是社會(huì)組織的作用，既是“放管服”改革對(duì)于體制機(jī)制創(chuàng)新的必然要求，也是政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。近年來，我國(guó)特別重視“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”的改革精神。在“放管服”改革的過程中，一些地方政府探索推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也充分發(fā)揮社會(huì)組織的承接作用。但是，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展仍存在以下一些問題：第一，從政社關(guān)系上來看，政府主導(dǎo)性強(qiáng)、社會(huì)力量獨(dú)立性與自主性較差。在傳統(tǒng)強(qiáng)政府主導(dǎo)下，社會(huì)組織往往發(fā)展緩慢。在我國(guó)，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，一些行業(yè)協(xié)會(huì)比較依賴政府，使得其在參與資格獲得、參與范圍劃定、參與行為實(shí)施等方面相當(dāng)被動(dòng)，社會(huì)組織發(fā)展不可避免地會(huì)遇到許多困難。比如，在“放管服”改革過程中，一些單位將行政審批的某些權(quán)限授予行業(yè)協(xié)會(huì)，雖然形式上行業(yè)協(xié)會(huì)也能履行相關(guān)責(zé)任，但實(shí)際上這些單位依然可以干預(yù)行業(yè)協(xié)會(huì)的行為，或在資源供給和政策上不給配套，從而影響“放管服”改革中行業(yè)協(xié)會(huì)的參與實(shí)效。第二，從社會(huì)組織特征上來看，社會(huì)組織自身能力仍顯不足。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，社會(huì)服務(wù)對(duì)象有著多樣化的需求，越來越多的人開始追求高質(zhì)量的服務(wù)，但是現(xiàn)有的公共服務(wù)供給方式存在一定的局限性。隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，雖然有越來越多的社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，但由于我國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織發(fā)展才剛剛起步，以致在短時(shí)間內(nèi)無法提供不可替代的服務(wù)內(nèi)容，也無法提供社會(huì)所需要的專業(yè)獨(dú)特的服務(wù)。而一些地方的社會(huì)組織雖然有專業(yè)人才庫(kù)，但受限于地域性、專業(yè)知識(shí)等原因，服務(wù)群體及方式也比較單一，無法形成覆蓋面廣、影響力大的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，導(dǎo)致服務(wù)效果不佳。第三，從組織管理上來看，社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)和機(jī)制不健全，政府部門的監(jiān)督管理也不規(guī)范。對(duì)處于發(fā)展初期的社會(huì)組織，政府部門只對(duì)其實(shí)施一種日常性的行政監(jiān)督。社會(huì)組織自身機(jī)制不健全、發(fā)展質(zhì)量不高等問題，勢(shì)必會(huì)影響到其專業(yè)性服務(wù)水平以及服務(wù)對(duì)象的獲得感。比如，目前一些社工機(jī)構(gòu)所提供的社會(huì)工作服務(wù)水平與績(jī)效參差不齊，且服務(wù)往往缺少競(jìng)爭(zhēng)，而淘汰與退出機(jī)制還沒有完全建立起來，監(jiān)管評(píng)估機(jī)制還不規(guī)范，這些都不利于提升社會(huì)組織的服務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平。

三、“放管服”改革助推政府治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)邏輯

1.堅(jiān)持人民至上的政府治理理念

“民之所望，政之所向。”堅(jiān)持人民至上是“放管服”改革的初心和核心，堅(jiān)持人民至上的政府治理理念應(yīng)該貫穿于“放管服”改革全過程。堅(jiān)持人民至上的政府治理理念更多強(qiáng)調(diào)滿足公眾需求，公眾需求的不斷升級(jí)又推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。因此，隨著“放管服”改革的持續(xù)深化，對(duì)“放管服”改革的理解已經(jīng)超越了字面意義上的“放”“管”“服”三個(gè)字，因而必須在改革理念和思想認(rèn)識(shí)上深化對(duì)這一概念的理解。一方面，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。要把問題導(dǎo)向作為深化“放管服”改革的持續(xù)動(dòng)力，因?yàn)橹挥胁粩喟l(fā)現(xiàn)問題和解決問題才能不斷推動(dòng)政府向前發(fā)展。顯然，問題導(dǎo)向的“放管服”改革也更能體現(xiàn)人民至上的價(jià)值取向。在實(shí)踐中，人民群眾和企業(yè)能最先感受到政府服務(wù)的質(zhì)量和水平，對(duì)于改什么、怎么改他們最具有發(fā)言權(quán)。所以，在“放管服”改革中，以問題為導(dǎo)向，就是要發(fā)現(xiàn)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，或者各地的改革實(shí)踐探索中人民群眾和企業(yè)最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的共性問題，并以此作為持續(xù)深化改革的重點(diǎn)和路徑。這樣，就能將過去的由政府部門“端菜”變?yōu)橛扇嗣袢罕姾推髽I(yè)來“點(diǎn)菜”，也能更為精細(xì)、更加精準(zhǔn)地為人民服務(wù)，同時(shí)也能真正地以人民群眾和企業(yè)的幸福感和獲得感作為改革效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要建立政府回應(yīng)民眾需求的工作機(jī)制。積極回應(yīng)是現(xiàn)代政府的一個(gè)重要特性，它要求政府在工作中回應(yīng)人民群眾和企業(yè)的實(shí)際需求，并以此來確定政府改革的內(nèi)容、優(yōu)先次序和服務(wù)資源配置，從而理順政府與社會(huì)民眾的關(guān)系。在實(shí)踐中，政府回應(yīng)民眾需求可以通過建立政務(wù)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，分析各類政務(wù)服務(wù)的辦事頻次，選取辦件量大的重要事項(xiàng)優(yōu)先予以改革；可以發(fā)揮窗口單位的信息優(yōu)勢(shì)，通過窗口部門的反饋信息，不斷推進(jìn)改革精細(xì)化，回應(yīng)更加非標(biāo)準(zhǔn)化、個(gè)性化的政務(wù)服務(wù)需求；可以建立政務(wù)服務(wù)熱線或者專門的投訴與反饋渠道，通過統(tǒng)一入口，民眾既可以咨詢各類問題，也可以投訴、舉報(bào)或給出更為具體的建議，還可以評(píng)價(jià)政府部門所提供的政務(wù)服務(wù)?？傊?，在“放管服”改革中堅(jiān)持人民至上的政府治理理念，就是要從人民群眾和企業(yè)的實(shí)際辦事體驗(yàn)出發(fā)，倒逼各級(jí)政府轉(zhuǎn)變改革邏輯。同時(shí)，要通過“放管服”改革充分調(diào)動(dòng)民眾的積極性和創(chuàng)造性，在改革中凝聚廣大人民群眾的智慧和力量，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

2.構(gòu)建整體性政府治理的組織結(jié)構(gòu)

“放管服”改革涉及政府職能轉(zhuǎn)變的多個(gè)方面，既需要有效的縱向政府層級(jí)間協(xié)調(diào)，又要求高質(zhì)量的橫向部門間協(xié)調(diào)，改革才能形成合力。在深化“放管服”改革過程中，如何解決碎片化行政體制中的協(xié)調(diào)難題，破除部門利益，推進(jìn)整體性政府治理組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建？一是要推進(jìn)政府協(xié)同改革。從縱向政府間關(guān)系來看，地方分權(quán)在一定程度上削弱了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制能力，往往表現(xiàn)為下級(jí)政府并不會(huì)毫無偏差地執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的所有政策指令，這無疑加大了上級(jí)政府的協(xié)調(diào)難度。因此，在我國(guó)目前的政治制度和管理體制下，為了能協(xié)調(diào)縱向政府間關(guān)系，應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組或各地方政府“放管服”改革協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，必要時(shí)應(yīng)該建立實(shí)體性領(lǐng)導(dǎo)體制，明確由黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，并由分管的黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)日常工作。此外，還應(yīng)把“放管服”改革作為職能部門負(fù)責(zé)人以及地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的工作職責(zé)，建立有效激勵(lì)制度，實(shí)質(zhì)性地協(xié)調(diào)各部門共同推進(jìn)“放管服”各項(xiàng)改革。二是要優(yōu)化政府內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)合作。從橫向政府間關(guān)系來看，我國(guó)各級(jí)政府的職能部門和各地區(qū)之間存在諸多不同的價(jià)值取向和利益訴求，使得跨部門、跨領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)缺乏積極性。因此，上級(jí)政府應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，健全橫向工作協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建橫向跨部門、跨領(lǐng)域溝通合作平臺(tái)。當(dāng)同一事項(xiàng)涉及多部門時(shí)，應(yīng)明確牽頭單位；當(dāng)平級(jí)協(xié)調(diào)不通暢時(shí)應(yīng)提請(qǐng)省委、省政府或國(guó)務(wù)院相關(guān)部委加以協(xié)調(diào)；地方黨委、政府可以通過正式的體制機(jī)制賦予行政服務(wù)中心以相對(duì)較高的權(quán)威，使其能協(xié)調(diào)同級(jí)部門，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)。三是要充分運(yùn)用民眾反饋、第三方評(píng)估和督查等信息機(jī)制?！胺殴芊备母锸且豁?xiàng)自上而下推動(dòng)的改革實(shí)踐，因而信息不對(duì)稱是上級(jí)政府面臨的突出問題。那么，上級(jí)政府如何及時(shí)掌握信息來判斷下級(jí)政府、各部門的實(shí)際工作情況？依托民眾反饋、第三方評(píng)估和督查等途徑，可以有效解決跨層級(jí)、跨部門的信息不對(duì)稱問題，不斷增強(qiáng)“放管服”改革的整體性和協(xié)同性，提高“放管服”改革的整體效益。

3.以數(shù)字技術(shù)治理工具助推改革

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展和人類文明的進(jìn)步，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為政府推行協(xié)同治理、流程再造的重要支撐。在“放管服”改革領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)不僅可以推動(dòng)組織創(chuàng)新和流程創(chuàng)新，還可以為企業(yè)和社會(huì)民眾創(chuàng)造更加便捷的公共服務(wù)。為了使數(shù)字技術(shù)更為有效地賦能政府治理創(chuàng)新，當(dāng)前應(yīng)該積極破解制約數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、痛點(diǎn)問題。一方面，要構(gòu)建共商、共建、共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理，政府首先要突破信息資源的共享障礙，搭建更加完整系統(tǒng)的跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域協(xié)同辦事的數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一信息交換和共享標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)各機(jī)構(gòu)信息管理和服務(wù)的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。應(yīng)該切實(shí)建設(shè)好全國(guó)一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，不僅要做到省域范圍內(nèi)政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享互換，而且還要做到全國(guó)范圍內(nèi)政務(wù)信息數(shù)據(jù)互通共享，這就需要打通國(guó)家各部委和地方政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)交換通道，進(jìn)一步提高電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共平臺(tái)的集約化水平。另一方面，要深入推廣“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”。要深入挖掘信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)潛能，并依托完善的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，逐步建設(shè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)庫(kù)，簡(jiǎn)化優(yōu)化政務(wù)流程，推進(jìn)網(wǎng)上審批，拓展網(wǎng)上便民服務(wù)功能等，實(shí)現(xiàn)各類服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋等，真正全面推動(dòng)政府行政權(quán)力網(wǎng)上高效規(guī)范運(yùn)行。此外，還要堅(jiān)持需求導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮企業(yè)和社會(huì)民眾的實(shí)際辦事需求，充分發(fā)揮線下的實(shí)體政務(wù)服務(wù)中心的功能優(yōu)勢(shì)，從而構(gòu)建線上服務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合的一體化新型政務(wù)服務(wù)體系，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，讓廣大人民群眾在共享“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”發(fā)展成果上有更多獲得感。

4.建立健全政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制

政府由善政走向善治，最突出的表現(xiàn)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理?！胺殴芊备母锏牟粩嗌罨絹碓叫枰l(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織協(xié)同參與改革。因此，政府需要將市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行優(yōu)化整合共同治理社會(huì)公共事務(wù)，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。第一，要科學(xué)界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)職能邊界。只有做到政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界清晰，才能保證市場(chǎng)和社會(huì)參與治理的自主性，這也是建立健全協(xié)同治理機(jī)制的本質(zhì)要求。具體來說，在政府與市場(chǎng)關(guān)系方面，為了充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府要持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度地取消和下放行政審批權(quán)限，盡量放權(quán)給市場(chǎng)和企業(yè)，按照清單管理制度規(guī)范政府權(quán)力。只有這樣，政府才能將更多精力專注于為市場(chǎng)和企業(yè)創(chuàng)造良好制度環(huán)境；在政府與社會(huì)關(guān)系方面，凡是社會(huì)組織通過自律能夠解決的事項(xiàng)，政府都不必干預(yù)。但是由于我國(guó)社會(huì)組織還處于發(fā)展初期，政府應(yīng)該適度地加強(qiáng)扶持和監(jiān)管，以更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。第二，要實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的有效整合。雖然政府、市場(chǎng)與社會(huì)邊界清晰，但又功能互補(bǔ)。在“放管服”改革進(jìn)程中，公眾和企業(yè)具有雙重角色，他們不僅是這場(chǎng)改革的最終受益者，也是推進(jìn)改革創(chuàng)新的重要參與者。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者各自在社會(huì)治理中的優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同治理的“金三角結(jié)構(gòu)”，三者應(yīng)互相信任、共享協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)共同治理的無縫對(duì)接。比如，一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮自身專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助政府完成相關(guān)的行政審批工作；一些社會(huì)組織還可以承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)公共服務(wù)職能等?？傮w而言，政府要引領(lǐng)市場(chǎng)和社會(huì)參與，形成共建共治共享的協(xié)同治理格局。第三，要構(gòu)建形式多樣的政社企互動(dòng)渠道，增強(qiáng)彼此信任，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)組織參與治理的積極性。因此，對(duì)于政府而言，應(yīng)充分利用當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段向企業(yè)和社會(huì)民眾及時(shí)發(fā)布改革政策、改革事項(xiàng)、改革進(jìn)展以及便民服務(wù)措施等信息，使得他們能夠全方位了解“放管服”改革。同時(shí)，要善于借助互聯(lián)網(wǎng)充分吸收企業(yè)和群眾的意見建議，為推進(jìn)改革提供更大動(dòng)能，進(jìn)一步提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。