朱再召

（中交廣州航道局有限公司，廣東 廣州 510290）

0 引言

中國香港地區(qū)地少人多，土地資源稀缺，填海造地是重要的土地供應(yīng)來源，香港過往的填海土地約7000 hm2，占香港地區(qū)已發(fā)展土地面積的25%，容納了約27%人口和70%商業(yè)活動。香港歷來的填海工程主要采用海砂進(jìn)行回填施工，海砂具有含泥量低、粒徑均勻、密實(shí)效果良好等特點(diǎn)，是理想的填海材料[1]。近年來，香港地區(qū)陸續(xù)推出多個大型填海工程，國內(nèi)和國際海砂出口政策趨于收緊，對工程建設(shè)的不可控性影響加大。承建商在項目前期策劃時應(yīng)充分考慮相關(guān)政策調(diào)整和變化對項目建設(shè)帶來的影響，在海砂可獲得性和數(shù)量逐漸壓縮的環(huán)境下，承包商應(yīng)拓寬多種填海材料的來源。文中的香港某大型填海工程填海面積超過600 hm2，回填砂量巨大，面對填海工程量大、工期緊張的特點(diǎn)，該工程承包商采用承包工程貿(mào)易方式出口海砂，解決了海砂供應(yīng)量不足和供應(yīng)效率低的問題，滿足了工程進(jìn)度需要，為國內(nèi)工程企業(yè)在港澳地區(qū)實(shí)施類似大型填海工程提供了借鑒。

1 天然砂出口政策的變化趨勢

天然砂是指從自然界開采的砂系，來源包括海濱砂、湖砂、河砂、海砂及山砂等。天然砂是經(jīng)過風(fēng)雨或水流沖刷滾磨巖石或卵石后，所形成的顆粒核心體，強(qiáng)度較高，很密實(shí)，物理與化學(xué)性質(zhì)較穩(wěn)定。特別是海砂，是價廉質(zhì)優(yōu)的填海、建筑材料和工業(yè)原料[2]。上世紀(jì)90年代，香港迪士尼填海工程和香港赤鱲角機(jī)場填海工程均采用了海砂進(jìn)行回填施工，當(dāng)時中國內(nèi)地海砂出口政策相對寬松，中國內(nèi)地海砂的大量出口保障了工程的順利建成。

本世紀(jì)初，隨著國內(nèi)和國際需求旺盛，我國海砂國內(nèi)需求量和出口量呈逐年增加之勢。海砂屬于不可再生資源，其在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性日趨凸顯。同時，海砂出口量的迅速增加和無序開采不僅影響海砂資源的可持續(xù)利用，也對海洋資源和環(huán)境造成巨大壓力和破壞。為了保障國內(nèi)海砂資源的可持續(xù)利用，國家對海砂開采和出口的監(jiān)管措施趨于收緊。商務(wù)部、海關(guān)總署在2006年3月13日首次發(fā)布了禁止出口天然砂公告。但因考慮到港澳地區(qū)建筑業(yè)者的實(shí)際需要，希望為香港相關(guān)企業(yè)贏得充分時間建立新經(jīng)營渠道而推遲公告施行。2006年12月商務(wù)部和海關(guān)總署再次發(fā)布第87 號公告，從2007年3月1日起恢復(fù)禁止天然砂出口管理措施，對港澳臺地區(qū)出口天然砂則在內(nèi)地天然砂資源許可的情況下，實(shí)行出口許可證管理制度，出口港澳地區(qū)天然砂不得轉(zhuǎn)口至其他國家或地區(qū)[3]。商務(wù)部每年批準(zhǔn)的港澳地區(qū)天然砂出口配額約260 萬t（約合160 萬m3），以一般貿(mào)易方式出口，出口的天然砂多為天然河砂，主要用于建筑施工。由于一般貿(mào)易方式允許的天然砂出口數(shù)量有限，僅可以滿足香港部分建筑用砂，無法滿足大型填海工程需要，承包商解決該難題的正確途徑是采用承包工程貿(mào)易出口方式出口海砂[4]，突破一般貿(mào)易出口方式對天然砂出口額度的限制。

2 承包工程貿(mào)易方式出口海砂的主要特點(diǎn)

由于一般貿(mào)易形式出口天然砂的數(shù)量無法滿足該大型填海工程的施工需要，惟有立足于改變出口貿(mào)易方式，實(shí)施專項出口許可，才可擴(kuò)大海砂出口額度，滿足施工需要。根據(jù)商務(wù)部與香港發(fā)展局達(dá)成的《內(nèi)地與香港天然砂貿(mào)易合作機(jī)制2012》[5]，該機(jī)制新增重大工程項目海砂用砂指標(biāo)，將海砂與河砂出口分項單列，這為實(shí)現(xiàn)承包工程貿(mào)易方式出口海砂提供了政策依據(jù)。

承包商經(jīng)向商務(wù)部申請，以承包工程貿(mào)易方式實(shí)現(xiàn)了對工程項目的海砂專項出口供應(yīng)。與一般貿(mào)易相比，承包工程貿(mào)易方式出口海砂具有“定項目、定砂源、定量、定時”的特點(diǎn)：

1） 定項目。海砂須專項供應(yīng)至承包商承建的工程項目，不得挪作他用。承建項目須是國家重點(diǎn)建設(shè)項目，或是未列入國家重點(diǎn)建設(shè)項目，但對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有重大影響的，經(jīng)香港特區(qū)政府上報國務(wù)院同意后被視同為國家重點(diǎn)建設(shè)項目的工程項目。

2） 定砂源。申請海砂出口配額時，承包商須有專項配套的砂源。砂源須具有合法的采礦權(quán)和海域使用權(quán)。

3） 定量。商務(wù)部根據(jù)項目建設(shè)每年用砂需求量和砂源采礦證允許的年度開采量批復(fù)年度的出口額度，每年海砂出口額度不得超過砂源采礦證允許的年度開采砂量，各年度海砂出口總量之和不得超過砂源采礦證允許的總開采砂量。

4） 定時。承包工程貿(mào)易方式出口海砂是一項目一申請，海砂出口時間以項目建設(shè)時間為周期，項目建設(shè)結(jié)束后，相應(yīng)的海砂出口資質(zhì)和配額便終止。

在承包工程貿(mào)易方式下，香港某大型填海工程已申請到相應(yīng)的海砂出口配額，實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模出口海砂，使得海砂成為該填海工程主要的填海材料之一，保證了填海施工的順利進(jìn)行。

3 承包工程貿(mào)易方式出口海砂的操作難點(diǎn)和解決途徑

3.1 海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)的出讓存在不銜接的問題

按照相關(guān)法規(guī)要求，承包商申請以承包工程貿(mào)易方式出口海砂時，專項配套的砂源須持有有效的采礦證和海域使用權(quán)證。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革前，采礦權(quán)和海域使用權(quán)分別由國土資源部和國家海洋局審批出讓，沒有實(shí)行“兩權(quán)合一”審批出讓，兩權(quán)出讓存在著不銜接的問題。在實(shí)踐中，海砂砂源持有有效的海域使用權(quán)證，但因需要辦理采礦證，采礦證辦理周期長，待采礦證辦理完畢后，海域使用權(quán)證書即將失效或已經(jīng)失效，海砂砂源無法同時持有有效的采礦證和海域使用權(quán)證，進(jìn)而影響向商務(wù)部申請海砂出口額度，難以在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)海砂的出口。

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，組建自然資源部，不再保留國土資源部和國家海洋局，自然資源部作為國務(wù)院組成部門，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記[6]。承包商利用國家改革政策釋放的紅利，積極向自然資源部申請海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招標(biāo)掛牌出讓，在自然資源部的大力支持下，精簡、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程，該填海工程專項配套砂源采用了“兩權(quán)合一”招標(biāo)掛牌出讓，使得海砂砂源可以同時獲批有效的采礦證和海域使用權(quán)證，有效地解決了海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓存在不銜接的問題，為順利實(shí)現(xiàn)以承包工程貿(mào)易方式出口海砂奠定了基礎(chǔ)。

3.2 海砂出口申報的關(guān)區(qū)限制

根據(jù)商務(wù)部海關(guān)總署公告2019年第66 號《公布出口許可證管理貨物目錄（2020年）》規(guī)定：天然砂（對臺港澳地區(qū)）的出口通關(guān)口岸限定于企業(yè)所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的海關(guān)。以一般貿(mào)易方式對港澳地區(qū)出口天然砂的企業(yè)均為廣東省注冊企業(yè)，均可在廣東省的海關(guān)關(guān)區(qū)對天然砂進(jìn)行申報出口。承包工程貿(mào)易方式出口海砂是由工程承包商向海關(guān)申請辦理海砂出口手續(xù)，按照商務(wù)部、海關(guān)總署的上述公告，承包商的海砂出口企業(yè)注冊地為北京，須在北京的海關(guān)申報海砂出口。該填海工程配套砂源位于華南某省區(qū)，如果運(yùn)砂船在砂源地裝載海砂后再航行至北京進(jìn)行清關(guān)和查驗，既不現(xiàn)實(shí)也不具有可行性。該政策實(shí)施后，承包商原有在廣東省的海關(guān)報關(guān)運(yùn)砂船無法正常清關(guān)出境，運(yùn)砂船積壓在報關(guān)口岸，一度影響項目的施工進(jìn)度。

近年來，海關(guān)總署在全國推行通關(guān)一體化改革，貨物通關(guān)時，企業(yè)面對的不是具體的某個海關(guān)，而是中國海關(guān)這個整體，同一企業(yè)在不同海關(guān)享受到的是統(tǒng)一通關(guān)便利待遇[7]。在此基礎(chǔ)上，承包商靈活運(yùn)用全國通關(guān)一體化的政策，向海關(guān)總署申請，通過“一次申報、分步處置”，在北京關(guān)區(qū)和廣東關(guān)區(qū)分別進(jìn)行申報和查驗。第一步，承包商向北京關(guān)區(qū)申報貨物出口，由北京關(guān)區(qū)具體負(fù)責(zé)審核單證；第二步，廣東關(guān)區(qū)在現(xiàn)場實(shí)施查驗，海砂經(jīng)查驗符合放行條件后予以放行；第三步，北京關(guān)區(qū)在海砂放行后對報關(guān)單、稅收征管要素實(shí)施審核，實(shí)施放行后的驗估、稽核等工作。通過北京關(guān)區(qū)和廣東關(guān)區(qū)分別執(zhí)行審核申報和現(xiàn)場查驗放行的職能，實(shí)現(xiàn)了異地申報和查驗放行的通關(guān)模式，有效消除了海砂無法在廣東省口岸清關(guān)出境對工程項目建設(shè)的影響，保障了海砂的持續(xù)供應(yīng)。

3.3 海砂出口實(shí)行跨部門監(jiān)管，監(jiān)管流程嚴(yán)格且手續(xù)繁多

海砂是國家管制出口物資，監(jiān)管工作跨越中國內(nèi)地和香港的多個監(jiān)管部門。監(jiān)控出口香港的海砂的流向和最終用途，避免海砂轉(zhuǎn)運(yùn)至非香港的其他國家和地區(qū)，是海砂出口監(jiān)控的重點(diǎn)。珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，進(jìn)出口貿(mào)易量大，出入境船舶多。按照一般貿(mào)易出口方式，每條運(yùn)砂船需要在錨地停泊等待檢驗，停泊檢驗占用大量的時間，降低了海砂供應(yīng)效率，增加了大量額外成本。因此，優(yōu)化和簡化監(jiān)管流程，縮短辦理出境手續(xù)時間，對提高運(yùn)砂船的轉(zhuǎn)運(yùn)效率和項目經(jīng)濟(jì)效益至關(guān)重要。

1） 承包商對皮帶運(yùn)砂船按照“三固定”原則（固定船舶、固定船員、固定航線）向海關(guān)、邊防、海事等監(jiān)管部門進(jìn)行備案，減少抽檢頻次，降低停泊等待查驗時間，為提高海砂供應(yīng)效率創(chuàng)造有利條件。

2） 主動對中國內(nèi)地海關(guān)的海砂出口數(shù)據(jù)與香港監(jiān)管部門土木工程拓展署的收砂監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行校核對碰，確保海砂出口數(shù)量與香港收砂數(shù)量的相等，在監(jiān)管單證上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的閉合。

3.4 解決途徑及建議

在項目投標(biāo)階段和實(shí)施過程中，通過與政府相關(guān)主管部門和合作單位的充分溝通，對比一般貿(mào)易方式出口天然砂，對以承包工程貿(mào)易方式向香港大型填海工程出口海砂，具體建議如下：

1） 全面系統(tǒng)的看待和推進(jìn)海砂出口的每項工作，不可偏廢其一。

以承包工程貿(mào)易方式出口海砂涉及砂源、開采、運(yùn)輸、出口配額申請、清關(guān)、外匯核銷等多項工作，是一個系統(tǒng)工程，任何一項工作出現(xiàn)問題都會影響海砂的供應(yīng)，進(jìn)而影響到項目的施工進(jìn)展。因此在工程項目策劃和實(shí)施時，需要樹立整體的思維，綜合考慮海砂出口涉及的各項工作，合理規(guī)劃和制定工作計劃，按照計劃有效落實(shí)各項工作。

2） 積極靈活運(yùn)用國家改革政策，將其轉(zhuǎn)化為項目建設(shè)的有利條件。

在海砂出口過程中，涉及自然資源部、商務(wù)部、海關(guān)、國家出入境管理局和香港土木工程拓展署等多個政府監(jiān)管部門，多樣和多變的監(jiān)管政策會對海砂出口產(chǎn)生相應(yīng)的影響。因此，承包商對國家宏觀或具體政策要有較高的敏感度，靈活運(yùn)用新政策，將新政策轉(zhuǎn)化為項目建設(shè)的有利條件[8]。

4 結(jié)語

文章以香港某大型填海工程為例，針對一般貿(mào)易形式下天然砂出口額度有限情況，引入承包工程貿(mào)易方式出口海砂，積極利用改革政策釋放的紅利，克服了海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓存在不銜接、海砂出口申報的關(guān)區(qū)限制、監(jiān)管流程嚴(yán)格和手續(xù)繁多等問題，實(shí)現(xiàn)了海砂規(guī)?；?、可持續(xù)、高效率供應(yīng)，滿足了項目施工用砂需要，同時優(yōu)化了項目填海材料組成結(jié)構(gòu)，減少了對其他遠(yuǎn)端填海材料的依賴和需求，保障了項目施工進(jìn)度，進(jìn)而達(dá)到降本增效。通過海砂出口的實(shí)踐，承建商在參建相關(guān)國際工程建設(shè)時，要真正領(lǐng)會國家改革政策的意圖，要準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，通過進(jìn)一步分析和加工，主動積極探索解決問題的辦法，才能釋放改革政策紅利，解決工程建設(shè)的實(shí)際需要。