中共伊寧縣委黨校 尹傳贇

現(xiàn)如今，伴隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，人與自然、國(guó)家之間的聯(lián)系逐漸常態(tài)化。政府管理和社會(huì)治理的蝴蝶效應(yīng)越發(fā)明顯，預(yù)示著各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加劇以及各種突發(fā)公共事件的頻發(fā)，面對(duì)突發(fā)的公共事件，一旦處理不當(dāng)，或者無(wú)法及時(shí)處理，就會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)危害和治理的“后遺癥”。

在應(yīng)急管理中，志愿者組織以較強(qiáng)的凝聚力和向心力參與其中，成為政府與群眾之間的紐帶，當(dāng)置身于突發(fā)公共事件現(xiàn)場(chǎng)，協(xié)助進(jìn)行政府應(yīng)急工作和后勤保障，為群眾提供應(yīng)急保障，輔助政府對(duì)公眾生活進(jìn)行安排，有效緩解政府部門(mén)用工壓力，同時(shí)及時(shí)收集和傳遞相關(guān)信息，提升應(yīng)急管理綜合能力和水平，并在緊急情況下對(duì)政府管理的力量進(jìn)行有效補(bǔ)充，減少政府應(yīng)急管理時(shí)間成本，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。可見(jiàn)，建設(shè)一支有愛(ài)心、有能力的志愿者隊(duì)伍非常重要。

一、基層應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍的基本情況

在組建基層志愿服務(wù)隊(duì)伍方面，以現(xiàn)有基層團(tuán)體組織、治保調(diào)解組織、民兵隊(duì)伍、大學(xué)生志愿者等為基礎(chǔ)，將優(yōu)勢(shì)力量盡可能集中，專業(yè)力量盡可能利用，擇優(yōu)選拔，將單位機(jī)關(guān)干部、退役軍人、返校大學(xué)生等人員組建成應(yīng)急救援志愿服務(wù)隊(duì)。當(dāng)前，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）應(yīng)急救援志愿服務(wù)隊(duì)伍全覆蓋。

二、基層志愿者參與應(yīng)急管理服務(wù)組織運(yùn)行存在的問(wèn)題

（一）管理機(jī)制不健全

現(xiàn)如今，基層應(yīng)急管理組織和運(yùn)行機(jī)制尚不明確，緊急情況下的志愿組織沒(méi)有自主權(quán)，志愿者隊(duì)伍管理制度目前存在諸多缺點(diǎn)，即多頭管理，交叉管理，沒(méi)有形成統(tǒng)一的管理機(jī)制。例如，團(tuán)委負(fù)責(zé)管理青年志愿者，婦聯(lián)負(fù)責(zé)管理女性志愿者等。一些志愿者組織直接隸屬于政府部門(mén)，具有很強(qiáng)的政治色彩，嚴(yán)重依賴政府資源，難以自立自強(qiáng)，有礙于突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，限制了志愿者參與的積極性和有效性。在以往的志愿者服務(wù)當(dāng)中，由于政府直接干預(yù)，導(dǎo)致組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理主要是為了完成上級(jí)交代的任務(wù)，是一種突擊性、暫時(shí)的行為，與志愿者的精神相悖，無(wú)法讓志愿者服務(wù)規(guī)范化和常態(tài)化。同時(shí)，鑒于志愿者組織還尚未形成統(tǒng)一部署，無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部協(xié)調(diào)，因此，他們?cè)趨⑴c突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中會(huì)出現(xiàn)一定程度混亂的狀況。

（二）應(yīng)急志愿者組織缺乏有效的管理

一是沒(méi)有形成科學(xué)健全的應(yīng)急服務(wù)機(jī)制。盡管縣政府職能部門(mén)制訂了相關(guān)應(yīng)急管理預(yù)案，但是缺乏有效、規(guī)范的管理機(jī)制，缺少標(biāo)準(zhǔn)化的操作指南和崗前培訓(xùn)，無(wú)法準(zhǔn)確設(shè)置崗位和分配任務(wù)，這導(dǎo)致重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，志愿者應(yīng)急能力不足，響應(yīng)緩慢，無(wú)法高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是志愿者參與應(yīng)急管理工作的渠道不暢通。多數(shù)志愿服務(wù)組織施行項(xiàng)目化管理、社會(huì)化運(yùn)作。在面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)志愿服務(wù)組織找不到官方組織，或者多個(gè)志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)同時(shí)參與服務(wù)，造成管理混亂且無(wú)序的問(wèn)題?？紤]到應(yīng)急救援隊(duì)伍力量分散且薄弱，無(wú)法有效調(diào)度資源的組織和制度，如果面對(duì)嚴(yán)重的突發(fā)事件且涉及范圍較廣時(shí)，突發(fā)事件所造成的反應(yīng)是具有關(guān)聯(lián)性的，倘若沒(méi)有形成良好的運(yùn)行機(jī)制往往會(huì)造成救援人員職責(zé)不分，造成工作重復(fù)，浪費(fèi)大量的應(yīng)急管理資源，也會(huì)降低應(yīng)急管理志愿者工作的積極性，從而對(duì)接下來(lái)的工作安排產(chǎn)生不良影響。

三是應(yīng)急志愿服務(wù)缺乏持續(xù)性。在傳統(tǒng)的政府管理模式中，志愿組織通常被視為自身行政的功能性措施。志愿服務(wù)活動(dòng)主要是針對(duì)上級(jí)的政治性任務(wù)要求或配合大型社會(huì)活動(dòng)而開(kāi)展的，“志愿”二字隨著實(shí)際情況的不斷變化而變得畸形。

（三）應(yīng)急管理中志愿者所具備的能力與實(shí)際救援需求存在差距

許多社區(qū)的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍因?yàn)槿狈τ行У慕M織管理和招募機(jī)制而力量薄弱，很多有志加入志愿者組織的志愿者也因?yàn)槿狈η蓝譄o(wú)策，絕大多數(shù)志愿者愿意積極參與社區(qū)的應(yīng)急管理。雖然在具體參與社區(qū)應(yīng)急管理工作的過(guò)程中需要專業(yè)的知識(shí)和技能，尤其是面對(duì)火災(zāi)、地震等這些危害比較大的公共事件時(shí)，均有明顯的技術(shù)要求，社區(qū)應(yīng)急管理工作相關(guān)志愿者沒(méi)有進(jìn)行應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專業(yè)培訓(xùn)，難以發(fā)揮最大的價(jià)值和作用。就應(yīng)急救援志愿者向社區(qū)提供的應(yīng)急宣傳和應(yīng)急知識(shí)而言，很難在突發(fā)事件中發(fā)揮作用，這與人們對(duì)突發(fā)事件中應(yīng)急管理的需求相悖。

（四）應(yīng)急管理的志愿者服務(wù)缺乏保障機(jī)制

一是缺乏經(jīng)費(fèi)保障。當(dāng)前還存在著的一個(gè)重要問(wèn)題就是在應(yīng)急管理的志愿者服務(wù)工作中缺乏經(jīng)費(fèi)支持，尤其是激勵(lì)機(jī)制單薄，縣財(cái)政每年沒(méi)有將應(yīng)急管理工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，因此組織參與應(yīng)急管理所需開(kāi)支與經(jīng)費(fèi)之間存在著巨大的缺口，應(yīng)急管理中志愿者經(jīng)費(fèi)主要是企業(yè)捐款和民間捐款，志愿者組織的資金籌集和財(cái)務(wù)管理能力不足，不善于開(kāi)拓融資渠道，并且財(cái)務(wù)運(yùn)作不透明，缺乏公信力，多數(shù)募捐實(shí)屬變相攤派，引起群眾不滿，使得基層應(yīng)急管理中志愿者服務(wù)工作普遍面臨著資金短缺的問(wèn)題。

二是志愿者激勵(lì)機(jī)制不健全?；鶎釉诮鼛啄陮?shí)施了志愿服務(wù)補(bǔ)償制度，志愿者工作有關(guān)部門(mén)在實(shí)際工作中為志愿服務(wù)發(fā)放紅袖標(biāo)，選拔志愿者領(lǐng)袖，評(píng)選優(yōu)秀志愿者等，給予志愿者一定的獎(jiǎng)勵(lì)?？傊?，志愿者管理部門(mén)倘若沒(méi)有構(gòu)建完善的激勵(lì)和考核機(jī)制，帶來(lái)的激勵(lì)效果也是非常有限的。對(duì)在應(yīng)急管理工作中極少數(shù)志愿者進(jìn)行了相關(guān)報(bào)道。很多在一線工作的人員并沒(méi)有進(jìn)入政府的視野，雖然默默奉獻(xiàn)了很多，但并沒(méi)有得到相應(yīng)的激勵(lì)，進(jìn)一步挫傷志愿者在參與已經(jīng)管理工作的積極性。

三是法律保障體系不健全。我國(guó)制定出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《志愿服務(wù)條例》等單行法規(guī)，但目前，在保護(hù)和規(guī)范志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理進(jìn)行倡導(dǎo)和鼓勵(lì)方面尚無(wú)法可依。因此在參與應(yīng)急管理服務(wù)中處于被動(dòng)的狀態(tài)，一方面，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府強(qiáng)調(diào)志愿者參與應(yīng)急管理工作的重要性，但是在具體操作中，卻忽略了志愿者發(fā)揮的作用；另一方面，對(duì)志愿者的角色和作用沒(méi)有明確，在后續(xù)的工作中，對(duì)政府如何在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用著墨較多，反而對(duì)志愿者參與應(yīng)急管理工作只是一帶而過(guò)，很少提及志愿者承擔(dān)的角色、發(fā)揮的作用。此外，就對(duì)志愿者管理而言，社區(qū)和鄉(xiāng)村干部缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，許多農(nóng)村地區(qū)和部分城市社區(qū)自主招募人員無(wú)償參與應(yīng)急管理工作，卻并未將其列入志愿者來(lái)管理。雖然這部分人員提供了志愿者服務(wù)，但是因?yàn)椴皇峭ㄟ^(guò)招募進(jìn)行志愿者注冊(cè)，未獲得志愿者身份的認(rèn)同，無(wú)法保護(hù)他們作為志愿者的權(quán)益，有礙于志愿服務(wù)理念的推廣與傳播。

其次，志愿者的人身安全缺乏有效的法律保障，在參與公共事件管理的過(guò)程中，如果志愿者受傷，是否可以定為“工傷”，抑或是志愿者在服務(wù)過(guò)程中生命財(cái)產(chǎn)受到損失，關(guān)于賠償尚未有明確的法律規(guī)定。相關(guān)法律法規(guī)的缺失，讓志愿者組織和志愿者陷入了志愿者熱情與冷漠的兩難境地，如此眾多的問(wèn)題與困境，均是影響基層志愿者積極性的因素。

最后，只有充分保護(hù)應(yīng)急志愿者的合法權(quán)益，解決后顧之憂，才能避免志愿者在應(yīng)急志愿服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)流汗、流血，又流淚的現(xiàn)象，激發(fā)公眾參與志愿服務(wù)的積極性，促進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)體系不斷發(fā)展。

三、新形勢(shì)下完善應(yīng)急管理中志愿者服務(wù)機(jī)制的建議

習(xí)近平總書(shū)記指出，志愿服務(wù)宗旨要與“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)相契合。政府部門(mén)從應(yīng)急志愿服務(wù)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用入手，發(fā)揮引領(lǐng)作用，積極推動(dòng)多方參與的科學(xué)合理的機(jī)制構(gòu)建，整合社會(huì)資源，規(guī)范管理引導(dǎo)，完善保障和激勵(lì)機(jī)制，解決建立和發(fā)展應(yīng)急志愿服務(wù)機(jī)制中的困難和問(wèn)題，形成示范效應(yīng)，促進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍得以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（一）設(shè)立專門(mén)的應(yīng)急管理志愿者管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的部門(mén)

對(duì)應(yīng)急管理中的志愿者進(jìn)行有組織的統(tǒng)一管理。各村隊(duì)、社區(qū)應(yīng)該建立一支專業(yè)性強(qiáng)的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，動(dòng)員組織社會(huì)力量，把基層現(xiàn)有的共青團(tuán)、婦聯(lián)、黨員突擊隊(duì)、紅十字會(huì)等志愿組織納入這個(gè)統(tǒng)一的管理理體系當(dāng)中。從而改變志愿者組織隊(duì)伍盲目化、支持力量不足和管理混亂的問(wèn)題，進(jìn)一步使志愿者隊(duì)伍建設(shè)更加專業(yè)化、規(guī)范化。在突發(fā)事件發(fā)生以后，政府和應(yīng)急志愿服務(wù)部門(mén)可以對(duì)信息進(jìn)行快速判斷決策和部署，應(yīng)急志愿者能夠以最快的速度集合，開(kāi)展應(yīng)急管理工作，從而體現(xiàn)志愿者隊(duì)伍服務(wù)的及時(shí)性和有效性。

（二）提升應(yīng)急志愿者管理水平，規(guī)范志愿服務(wù)工作程序

對(duì)參與應(yīng)急管理的志愿者權(quán)利及義務(wù)，沒(méi)有做具體的說(shuō)明。使志愿服務(wù)活動(dòng)一度陷入混亂局面，因此需要進(jìn)一步加強(qiáng)基層志愿者管理制度的完善工作，相關(guān)的志愿者管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)健全多種管理制度，使得管理制度更加科學(xué)化具體化，比如在規(guī)范志愿者的登記與注冊(cè)演練與培訓(xùn)等流程，對(duì)于參與志愿服務(wù)的人，報(bào)名實(shí)行注冊(cè)實(shí)名制，經(jīng)過(guò)審核通過(guò)后方可通過(guò)。

（三）抓好應(yīng)急志愿隊(duì)伍的培訓(xùn)工作，提高應(yīng)急志愿隊(duì)伍專業(yè)技能

志愿者在應(yīng)急管理中既需要有熱情和激情，更需要具備專業(yè)的知識(shí)和技能，考慮到各個(gè)地區(qū)突發(fā)事件的類型差異較大，因此對(duì)于應(yīng)急志愿者的培訓(xùn)也需要因地制宜，進(jìn)行差異化定位。通常從普遍的公共事件應(yīng)急志愿者培訓(xùn)著手，構(gòu)建專業(yè)化的志愿者隊(duì)伍，打造一支“一隊(duì)多用、一專多能”的志愿者隊(duì)伍。具體措施為：一是強(qiáng)化應(yīng)急志愿者培訓(xùn)力度。借助新網(wǎng)絡(luò)媒體優(yōu)勢(shì)，比如微信、抖音等平臺(tái)，開(kāi)設(shè)應(yīng)急志愿者培訓(xùn)專欄，構(gòu)建科學(xué)、易操作的培訓(xùn)機(jī)制。二是邀請(qǐng)有關(guān)專家根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r編制應(yīng)急志愿者服務(wù)手冊(cè)，組織應(yīng)急志愿者定期開(kāi)展預(yù)案演練和宣傳應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，積極鼓勵(lì)應(yīng)急志愿者積極主動(dòng)地參與到日常志愿服務(wù)中去。三是加強(qiáng)社區(qū)與村隊(duì)?wèi)?yīng)急溝通合作，形成社區(qū)與村隊(duì)?wèi)?yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)我國(guó)近年來(lái)各類突發(fā)事件進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)和各級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，使得應(yīng)急志愿者隊(duì)伍既不是“散兵游勇”，也不是“孤膽英雄”。就應(yīng)急志愿者隊(duì)伍而言，自身技能提升和應(yīng)急工作方式得以改進(jìn)的重要途徑之一就是加強(qiáng)溝通與交流，尤其是對(duì)于不同社區(qū)、村隊(duì)以及相鄰社區(qū)、村隊(duì)之間的交流十分重要。鑒于相鄰社區(qū)和村隊(duì)所面臨的應(yīng)急任務(wù)通常比較相似，加強(qiáng)溝通交流與合作，不僅可以促進(jìn)鄰里之間的情感升華，還可以讓彼此相互學(xué)習(xí)進(jìn)步。構(gòu)建健康、協(xié)調(diào)、高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成為社會(huì)各界在面對(duì)突發(fā)事件中自保的“鋼鐵長(zhǎng)城”。通過(guò)不定期舉辦突發(fā)事件協(xié)調(diào)與培訓(xùn)演練或者應(yīng)急志愿者之間的互換鍛煉，可以加深雙方的了解和信任，提升合作的效率。

（四）進(jìn)一步完善應(yīng)急管理中志愿者工作保障機(jī)制

一是多方籌措資金，為應(yīng)急志愿者提供開(kāi)展工作必需的經(jīng)費(fèi)和物資等后勤保障。首先縣財(cái)政要將志愿服務(wù)項(xiàng)目納入應(yīng)急管理財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目中，每年在應(yīng)急管理處置經(jīng)費(fèi)中拿出一部分用于志愿者組織的建立、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)。有計(jì)劃地通過(guò)組織優(yōu)秀志愿服務(wù)項(xiàng)目和優(yōu)秀志愿服務(wù)組織評(píng)選，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)項(xiàng)目和組織給予資金支持；其次，要將志愿服務(wù)與慈善事業(yè)接軌，積極爭(zhēng)取社會(huì)資助。志愿服務(wù)組織主要通過(guò)申請(qǐng)政府財(cái)政支持、社會(huì)捐贈(zèng)及資助、基金會(huì)募集資助等方式獲得所需資金；最后，積極鼓勵(lì)自然人、法人及其他社會(huì)組織捐贈(zèng)、資助志愿服務(wù)組織和活動(dòng)。為了鼓勵(lì)這種行為，對(duì)捐贈(zèng)人和資助人提供相應(yīng)的稅收等相關(guān)的優(yōu)惠政策。通過(guò)項(xiàng)目“雙向選擇”和組織愛(ài)心企業(yè)與志愿服務(wù)組織的方法，吸引更多社會(huì)資金的投入。

二是建立健全應(yīng)急管理的志愿者服務(wù)激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)急志愿者作為志愿服務(wù)，奉行公益，離不開(kāi)熱情參與，其目標(biāo)不是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，但為了保持應(yīng)急志愿者的積極性和可持續(xù)性，就必須建立志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制。首先，主張進(jìn)行精神層面的獎(jiǎng)勵(lì)，按照志愿服務(wù)實(shí)際時(shí)間及質(zhì)量，定期公示表彰一批參與應(yīng)急管理的志愿者，樹(shù)立典型，獲得社會(huì)大眾的認(rèn)可。營(yíng)造良好的氛圍，也讓更多的人去了解此項(xiàng)工作，加入志愿者的隊(duì)伍中來(lái)，讓志愿精神成為一種風(fēng)尚；其次應(yīng)該對(duì)有突出貢獻(xiàn)的志愿者進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。可以考慮對(duì)志愿者乘車、游玩、觀影等公共服務(wù)時(shí)，可以享受不同的優(yōu)惠，在就業(yè)、貸款等方面，將個(gè)人志愿服務(wù)情況作為重要參考，加大對(duì)應(yīng)急管理中志愿者的正向激勵(lì)，形成良好的激勵(lì)機(jī)制。

三是完善應(yīng)急管理中志愿者的法律保障制度。首先，規(guī)范和完善應(yīng)急管理的志愿者服務(wù)的日常管理和行政管理法律制度。明確志愿者服務(wù)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，可將應(yīng)急管理部門(mén)作為具體協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，賦予應(yīng)急管理部門(mén)為志愿者服務(wù)的協(xié)調(diào)管理職責(zé)，還可成立志愿者服務(wù)協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織；其次是建立志愿服務(wù)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)協(xié)調(diào)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為參與服務(wù)的專業(yè)和臨時(shí)應(yīng)急志愿者提供相應(yīng)的人身意外傷害保險(xiǎn)。志愿者若在服務(wù)過(guò)程中意外受傷，志愿者組織應(yīng)當(dāng)立即終止志愿服務(wù)，協(xié)調(diào)相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及時(shí)救治，并進(jìn)行相關(guān)保險(xiǎn)理賠。如果有志愿者在服務(wù)中不幸身亡，志愿者組織應(yīng)為志愿者申報(bào)見(jiàn)義勇為基金，同時(shí)協(xié)助進(jìn)行保險(xiǎn)理賠，盡可能讓從事志愿服務(wù)的志愿者減少后顧之憂。此外，還需要加強(qiáng)保護(hù)志愿者、志愿者組織和志愿者服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，讓志愿者服務(wù)得以健康有序發(fā)展。

應(yīng)急管理是一項(xiàng)長(zhǎng)久性的社會(huì)系統(tǒng)工程，伴隨著社會(huì)整體文明程度的不斷提高，人們參與社會(huì)公益事業(yè)的積極性也隨之提高。應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍是地區(qū)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一，也是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。隨著社會(huì)治理體系不斷多元化，需要進(jìn)一步培養(yǎng)越來(lái)越多的應(yīng)急管理志愿者自愿投身于社會(huì)公益事業(yè)當(dāng)中。因此，要不斷加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急志愿隊(duì)伍的研究，健全體制，解決突出問(wèn)題，完善規(guī)章制度，從而保證志愿活動(dòng)能持續(xù)有效開(kāi)展。