趙金英

（廣東行政職業(yè)學(xué)院公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510000）

1 城鄉(xiāng)融合中的鄉(xiāng)村

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化分工，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展，促進(jìn)了與鄉(xiāng)村關(guān)聯(lián)緊密的現(xiàn)代休閑、養(yǎng)生、民宿、旅游、文化等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化現(xiàn)象突顯。與此相應(yīng)的出現(xiàn)了農(nóng)民與市民融合居住的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村社區(qū)中除了農(nóng)民還會(huì)有城市轉(zhuǎn)移來(lái)的其他居民，即“逆城鎮(zhèn)化”[1]。不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域出現(xiàn)了不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村融合模式，其融合程度與區(qū)位經(jīng)濟(jì)水平密切相關(guān)：有提供豐富的生鮮食品的集聚提升類(lèi)、提供倉(cāng)儲(chǔ)物流等工業(yè)設(shè)施場(chǎng)所的城郊融合類(lèi)、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境屏障保障功能的特色保護(hù)類(lèi)、滿足高品質(zhì)低密度居住需要的休閑旅游類(lèi)和拆遷撤并類(lèi)等村莊類(lèi)型。

可見(jiàn)，鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)融合過(guò)程中擔(dān)當(dāng)了多重角色，承擔(dān)越來(lái)越重要的功能，因此有學(xué)者提出“有必要在城市周?chē)鷦澏ㄒ粋€(gè)城市拓展區(qū)，在此區(qū)域內(nèi)簡(jiǎn)化土地利用管理和審批程序”?，F(xiàn)實(shí)中，近幾年全國(guó)各地涌現(xiàn)出了很多促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，有些甚至在最高層級(jí)資本市場(chǎng)成功上市，建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工業(yè)園區(qū)，通過(guò)指標(biāo)交易方式騰退宅基地，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了較為充足的用地空間。因此，在城市與鄉(xiāng)村的融合過(guò)程中，鄉(xiāng)村的功能定位、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，決定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能的具體實(shí)現(xiàn)路徑。

實(shí)踐推動(dòng)立法，新的《土地管理法實(shí)施條例》設(shè)專(zhuān)門(mén)章節(jié)規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理問(wèn)題。在此背景下，結(jié)合最新法律法規(guī)精神，研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)，應(yīng)結(jié)合上述鄉(xiāng)村發(fā)展的模式和功能定位，重點(diǎn)明確：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)主體有哪些？集體所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)？土地使用權(quán)人行使用益物權(quán)時(shí)存在何種障礙？集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在集體土地的市場(chǎng)調(diào)控過(guò)程中應(yīng)是何種角色定位及其權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式有哪些？國(guó)家、集體、集體成員如何參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地的收益分配？上述問(wèn)題都是實(shí)踐中正在經(jīng)歷的新型問(wèn)題，值得理論層面深入探討。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能界定

在物權(quán)法領(lǐng)域，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能界定有多種學(xué)說(shuō)，其中有學(xué)者提出我國(guó)法上的集體所有權(quán)屬于“以利用為中心的相對(duì)所有權(quán)概念”[2]，這種所有權(quán)具有相對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性。具體來(lái)說(shuō)，這一理論認(rèn)為：我國(guó)集體土地所有權(quán)的權(quán)利體系派生出用益物權(quán)體系，而用益物權(quán)又派生出債權(quán)。同時(shí)，集體成員權(quán)又派生出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、股權(quán)。被派生的權(quán)利屬于限制物權(quán)，派生權(quán)利是被限制物權(quán)，“每一層權(quán)利都支配的是土地，但支配的內(nèi)容有區(qū)別，限制物權(quán)要小于或等于被限制物權(quán)支配的范圍”[3]。根據(jù)上述理論分析，我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利結(jié)構(gòu)為：集體土地所有權(quán)（成員權(quán)）+用益物權(quán)（使用權(quán)+經(jīng)營(yíng)權(quán)）的權(quán)利體系，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)，源于集體土地所有權(quán)和用益物權(quán)分離制度，同時(shí)也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得以流轉(zhuǎn)上市的理論前提。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)受到規(guī)劃?rùn)?quán)力的限制，需要借助權(quán)能分離制度，依靠使用權(quán)讓渡得到充分的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置，明確各權(quán)利主體的界限同時(shí)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能。

上述理論就是我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的學(xué)理基礎(chǔ)，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下物權(quán)制度的創(chuàng)新。它將所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)依次派生并分置，使用權(quán)作為所有權(quán)的派生用益物權(quán)，有學(xué)者稱它為“自物權(quán)”（孫憲忠，2016）；還有學(xué)者提出“準(zhǔn)所有權(quán)”概念（葉興慶，2015）。最先使用“三權(quán)分置”概念的是農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并取得了很好的效果，激活了集體土地制度。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)也可定位于三權(quán)分置模式下。將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，對(duì)應(yīng)土地承包制度中的所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，能更好地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)性和收益性，激發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地物權(quán)權(quán)能活力。

研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)，首先應(yīng)明確與此相適應(yīng)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能規(guī)則體系應(yīng)該包括哪些方面。對(duì)此，應(yīng)總結(jié)我國(guó)集體土地改革試點(diǎn)地區(qū)的一些經(jīng)驗(yàn)。綜合來(lái)看，對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)則設(shè)計(jì)包括以下內(nèi)容：

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)規(guī)則體系包括：入股、抵押、出租、登記、設(shè)施配套和納稅等實(shí)施條件和程序規(guī)則。首先，關(guān)于作價(jià)入股規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)注重從負(fù)擔(dān)債權(quán)式入股到變動(dòng)物權(quán)式入股的法律設(shè)置。目前股權(quán)制度的收益方式受市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)，表現(xiàn)形式多樣，尤其要關(guān)注“明股實(shí)債”等看似股權(quán)實(shí)際上為債權(quán)權(quán)益類(lèi)投資方式的集體土地投資模式，避免土地所有權(quán)被架空，失去對(duì)土地收益的長(zhǎng)期發(fā)展性權(quán)益。其次，行使出租權(quán)時(shí)，應(yīng)該明確該種租賃關(guān)系是屬于物權(quán)法上的還是債法上的租賃關(guān)系。因?yàn)樽鳛榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)其中之一出租權(quán)，屬于用益物權(quán)，不受《民法典》705條規(guī)定約束，但是如果商用經(jīng)營(yíng)性土地的最終經(jīng)營(yíng)性用戶是受作為債權(quán)的出租權(quán)之上的租金合同約束的。派生于所有權(quán)的使用權(quán)，也需要遵循法律規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)規(guī)則指標(biāo)包括：占有、再處分、到期后的處理方案等。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)根據(jù)具體土地利用規(guī)劃方案，根據(jù)其用益物權(quán)和債權(quán)性質(zhì)分設(shè)兩套規(guī)則。值得注意的是《土地管理法》沒(méi)有賦予使用權(quán)人租賃權(quán)。

3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地物權(quán)權(quán)能行使現(xiàn)狀及問(wèn)題

通過(guò)發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地物權(quán)權(quán)能行使中存在的問(wèn)題，明確所有權(quán)實(shí)現(xiàn)中的主體及權(quán)利規(guī)則、使用權(quán)穩(wěn)定性與靈活性兼顧的法則、經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性與債權(quán)性統(tǒng)一的原則。

3.1 所有權(quán)確權(quán)及行使問(wèn)題

從我國(guó)所有權(quán)辦理登記公示的規(guī)定來(lái)看，國(guó)有土地所有權(quán)不需要登記，只有使用權(quán)、抵押權(quán)才辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證明。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地則是需要所有權(quán)登記和使用權(quán)登記分別進(jìn)行。也就是說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)也要登記，這樣一宗土地會(huì)存在兩個(gè)及以上權(quán)利登記主體。所有權(quán)登記會(huì)存在有使用權(quán)的所有權(quán)和沒(méi)有使用權(quán)的所有權(quán)并存的問(wèn)題。而且所有權(quán)人如何得以真正行使權(quán)利并不明確，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，它究竟是農(nóng)村土地的所有者還是代表者目前仍有爭(zhēng)議?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓主體并不相同，有的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的是村委會(huì)、街道辦事處，有的則是土地股份合作社、土地專(zhuān)營(yíng)公司等。而這些主體以何種身份資格參與到出讓關(guān)系中？上述這些狀況造成了集體土地所有權(quán)主體與行使權(quán)利主體關(guān)系混亂的局面。

集體土地的所有權(quán)是集體成員的成員集體物權(quán)，集體作為所有權(quán)主體參與集體經(jīng)營(yíng)土地的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程，獲得所有權(quán)中的收益后，集體成員如何獲得公平分配份額，土地增值收益調(diào)節(jié)金該如何收?。恳?yàn)樵鲋凳找娴挠?jì)算存在困難，到底是應(yīng)該以增值部分為基礎(chǔ)還是以出讓價(jià)款為基數(shù)？這些也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的不同之處。目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)收益以收取租金為多，但是租金與收益增長(zhǎng)往往不成正比，發(fā)展性權(quán)益在收益的可持續(xù)性增長(zhǎng)方面無(wú)法體現(xiàn)。而且鄉(xiāng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模和開(kāi)發(fā)程度受區(qū)位及經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)度影響，存在集體所有人及成員的發(fā)展性權(quán)益不均衡問(wèn)題。比如：農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖為主的鄉(xiāng)村與城鄉(xiāng)融合緊密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模小、收益少。而經(jīng)營(yíng)性用地規(guī)劃較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則面臨農(nóng)地被占用減少的問(wèn)題。針對(duì)上述不均衡問(wèn)題，采用耕地占補(bǔ)制度和指標(biāo)交易制度加以調(diào)節(jié)，如農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)將零星建設(shè)用地復(fù)墾，統(tǒng)一采用向區(qū)外調(diào)整入市方式，必要時(shí)由政府向農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)。這一定程度上解決了上述不均衡問(wèn)題，但是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)收益分配問(wèn)題和可持續(xù)問(wèn)題仍然有待完善。

3.2 三權(quán)分置模式下使用權(quán)定性問(wèn)題

按照民法典規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)，分為基于所有權(quán)的用益物權(quán)和基于使用權(quán)的用益物權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)需要登記才可設(shè)立，不享有出租權(quán)。只有所有權(quán)人才享有出租權(quán)。根據(jù)土地用途，權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式不同，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，使用權(quán)人就是經(jīng)營(yíng)者，而商業(yè)、旅游經(jīng)營(yíng)用地，最終經(jīng)營(yíng)者和使用者基于投資差異，享有用益物權(quán)或者債權(quán)。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)放置于“三權(quán)分置”模式中，它首先是作為被限制的用益物權(quán)，因此它派生的限制性經(jīng)營(yíng)權(quán)要想實(shí)現(xiàn)土地使用價(jià)值最大化，必然要求使用權(quán)具有相對(duì)穩(wěn)定性。這就會(huì)使得所有權(quán)人讓渡使用權(quán)后容易致使“三權(quán)分置”后集體土地所有權(quán)僅剩的“最終處分權(quán)能”被嚴(yán)重虛化。學(xué)者大多支持依據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)期限長(zhǎng)短來(lái)確定經(jīng)營(yíng)權(quán)之用益物權(quán)與債權(quán)屬性?；诖?，實(shí)踐中集體經(jīng)營(yíng)性土地所有權(quán)人往往會(huì)選擇協(xié)議方式，將通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包方式派生于不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，這樣則最大程度避免虛化所有權(quán)。但是將經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為用益物權(quán)，通過(guò)物權(quán)公示登記主義更有利于保護(hù)善意第三人，因?yàn)槲餀?quán)遵循權(quán)利一經(jīng)設(shè)立，除受強(qiáng)行法限制外即不再受土地所有權(quán)人的約束，具有對(duì)抗所有權(quán)的效力，更能維護(hù)交易的穩(wěn)定性，這是作為僅受合同約束的債權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)所不能比的。

另外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)具體流轉(zhuǎn)規(guī)則如何操作，立法缺乏明確的規(guī)定。《土地管理法》第63條第4款所謂的“參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行”及最新的實(shí)施條例的規(guī)定，雖將集體建設(shè)用地使用權(quán)其他規(guī)則指向于國(guó)有建設(shè)用地，但集體土地性質(zhì)復(fù)雜，該規(guī)定并不能解決集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的特殊問(wèn)題。如：集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否應(yīng)設(shè)限制，轉(zhuǎn)讓是否可以被分割，在發(fā)生轉(zhuǎn)讓時(shí)地上建筑物、附著物與集體建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系如何，以及出讓期間屆滿對(duì)于轉(zhuǎn)讓、抵押的影響等則缺乏更為細(xì)致的規(guī)定。而且目前集體土地自治模式中，在權(quán)利內(nèi)容均得由當(dāng)事人約定的情形下，潛在的交易主體無(wú)法從外觀知悉權(quán)利的內(nèi)容，從而引發(fā)交易安全的隱患。

3.3 經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)存在的問(wèn)題

我國(guó)并沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體分類(lèi)，新型的文化產(chǎn)業(yè)用地、互聯(lián)網(wǎng)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地勉強(qiáng)可以歸入商服用地，但是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的新型用地類(lèi)型則難以參考現(xiàn)在的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的服務(wù)性經(jīng)營(yíng)用地的具體形態(tài)也并未明確。新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)狀態(tài)下的企業(yè)經(jīng)營(yíng)用地模式與現(xiàn)有城市用地不同，根據(jù)鄉(xiāng)村功能及工業(yè)化程度，沿海農(nóng)村區(qū)域性集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在“珠三角的土地共有制、蘇南的公有化的集體所有制、浙江‘公有私占’的集體所有制三種模式”[4]。至于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用來(lái)建設(shè)商業(yè)住宅是否可行？商業(yè)服務(wù)用地上建筑可否申請(qǐng)商業(yè)住宅房產(chǎn)登記？農(nóng)村租賃住房建設(shè)試點(diǎn)制度，肯定了租賃模式下的集體經(jīng)營(yíng)性商品住宅建設(shè)土地用途。實(shí)踐中也有肯定的實(shí)例，如“廣西壯族自治區(qū)北流市在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中讓商品住宅與工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服旅游用地同等入市”[5]。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地除了存在用途類(lèi)型不明確問(wèn)題外，還存在部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，經(jīng)營(yíng)權(quán)如何實(shí)現(xiàn)的困境。在對(duì)廣州市白云區(qū)部分集體經(jīng)濟(jì)組織使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)情況調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中遇到了租賃期限和收益分配方面的現(xiàn)實(shí)難題，引發(fā)大量糾紛。目前農(nóng)村集體出租的土地主要分為建設(shè)用地和農(nóng)用地。農(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)用地租賃期限定為20年，而作為用益物權(quán)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出租權(quán)的租賃年限則參考國(guó)有建設(shè)土地的出租期限。農(nóng)用地違規(guī)用作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的情形較多，這種違法亂象會(huì)導(dǎo)致實(shí)際用途與土地規(guī)劃沖突，出租權(quán)期限必然會(huì)出現(xiàn)混亂。具體來(lái)說(shuō)就是套用承包農(nóng)田租賃年限是20年，而實(shí)際用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)使用又應(yīng)該適用用益物權(quán)年限。還有些土地在簽訂合同的時(shí)候是農(nóng)用地，因此按照農(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)收益來(lái)評(píng)估租金。但是在租用過(guò)程中，規(guī)劃發(fā)生了改變，變成建設(shè)用地，當(dāng)時(shí)的租金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于建設(shè)用地租金，因此集體所有權(quán)人的利益可能會(huì)受到損害。農(nóng)業(yè)部為了整改這些問(wèn)題，強(qiáng)行對(duì)農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)行限制期限20年，并對(duì)不符合的租賃合同整改，導(dǎo)致集體與村民之間矛盾井噴。由于這類(lèi)案件太多，各地法院這幾年也出現(xiàn)多次不同的判決。

4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地物權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 所有權(quán)登記確權(quán)、發(fā)展性權(quán)益保障

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體確定方面，應(yīng)以《民法典》的規(guī)定為指引，考慮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的商業(yè)性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上明確集體經(jīng)營(yíng)性法人作為確權(quán)登記的所有權(quán)人。用物權(quán)公式方式明確了所有權(quán)，穩(wěn)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的交易前提。那么所有權(quán)人行使集體經(jīng)營(yíng)性土地所有人收益權(quán)應(yīng)采用市場(chǎng)化操作。有學(xué)者提出，農(nóng)地保護(hù)區(qū)外，“開(kāi)放集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易市場(chǎng)，通過(guò)自發(fā)的市場(chǎng)交易使城鎮(zhèn)和居民點(diǎn)布局進(jìn)一步優(yōu)化”[6]?！安捎媒a(chǎn)業(yè)聯(lián)合體或者股份公司方式推動(dòng)入市，存量建設(shè)用地帶來(lái)更多長(zhǎng)遠(yuǎn)收益”[7]。作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人組成部分的集體成員，其土地發(fā)展性權(quán)益應(yīng)體現(xiàn)在發(fā)展性經(jīng)營(yíng)收益的可持續(xù)分配上面，以集體經(jīng)濟(jì)組織的股東身份參與分配。目前政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的物權(quán)收益方面，通過(guò)兩種方式在集體建設(shè)用地入市中實(shí)現(xiàn)收益：一是征收法定交易稅費(fèi)，二是征收土地出讓和改變土地用途、提高容積率帶來(lái)的土地增值收益調(diào)節(jié)金。土地增值收益調(diào)節(jié)金由流出土地的村集體組織或土地使用權(quán)人承擔(dān)。因規(guī)劃賦予的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量不同而產(chǎn)生的入市收益差距，在利益分配的天平上則很難和諧統(tǒng)一，政府應(yīng)本著入市改革能夠彌補(bǔ)入市區(qū)域政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、普惠不同地方不同區(qū)域的農(nóng)民的原則依法獲得物權(quán)收益。

4.2 使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與鄉(xiāng)村功能定位結(jié)合

使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)融合的程度，并與農(nóng)用地承包權(quán)及宅基地的使用權(quán)有著天然的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)。應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村新的發(fā)展目標(biāo)和功能定位，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能的認(rèn)可程度及交易平臺(tái)、中介服務(wù)、地價(jià)體系等是否健全等交易客觀環(huán)境需要，明確經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。比如貴州湄潭的“綜合類(lèi)集體建設(shè)用地分割登記入市模式”[8]，承認(rèn)農(nóng)民的宅基地兼具居住與小商鋪、小旅館功能，允許將商業(yè)部分作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

十九大后，中央深改組通過(guò)對(duì)公權(quán)的合理限制與自治權(quán)的適度規(guī)范，已經(jīng)規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。目前的《土地管理法》也并未明確將增量土地排除在外，行政管理在增加經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地審批、用地管理、流轉(zhuǎn)方式等方面，不應(yīng)該也無(wú)法再混雜大量行政管理的內(nèi)容。那么，政府的行政管理職責(zé)通過(guò)何種方式履行呢？通過(guò)立法使得用地者的相關(guān)義務(wù)法定化，通過(guò)法律法規(guī)的形式固定用地者的強(qiáng)制性用地義務(wù)。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押不得設(shè)定投資開(kāi)發(fā)額度限制、不設(shè)置土地管理部門(mén)或土地所有者同意程序、不得設(shè)置土地所有權(quán)人優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，屬于法律框架內(nèi)的村民自治范疇，這是前提。不能以政府審批代替或弱化集體成員自治表決權(quán)。

4.3 確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的類(lèi)型

城鄉(xiāng)融合背景下，要確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的類(lèi)型，立足于建設(shè)新鄉(xiāng)村功能，應(yīng)首先明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途具體有哪些需求，再結(jié)合建設(shè)中的新鄉(xiāng)村類(lèi)型，考慮交通節(jié)點(diǎn)型、文旅資源型、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工型等不同類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)性用途。

現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)涌現(xiàn)出來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)用途包括：與社會(huì)投資者合作發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村三產(chǎn)融合項(xiàng)目用地；發(fā)展集基地型、科技示范型、科普教育型、森林旅游型為一體的近郊型森林公園用地；與知名企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)油茶產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)基地及附屬設(shè)施用地、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地及附屬設(shè)施用地、農(nóng)產(chǎn)品初加工企業(yè)用地、觀光農(nóng)業(yè)及相應(yīng)設(shè)施用地等。甚至還有專(zhuān)家提出農(nóng)產(chǎn)品初加工和漁產(chǎn)品加工及銷(xiāo)售企業(yè)用地也是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。上述哪些認(rèn)定為農(nóng)業(yè)用地，哪些屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)盡快予以明確規(guī)定。

“國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部在2007年和2014年先后就規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地界定為農(nóng)用地，設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中的設(shè)施用地界定為設(shè)施農(nóng)用地”①《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕220號(hào)）（已失效），《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）（已失效）。。但目前上述文件已處于失效狀態(tài)，這就說(shuō)明對(duì)于上述用地的性質(zhì)是模糊的。從土地用途的界定來(lái)看，生產(chǎn)、養(yǎng)殖、觀光農(nóng)業(yè)的附屬設(shè)施用地是單純?yōu)橹黧w用地服務(wù)，不是單獨(dú)作為經(jīng)營(yíng)性收益使用，應(yīng)定性為農(nóng)用地，可采取集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)其物權(quán)權(quán)能。但是在使用過(guò)程中，出現(xiàn)土地利用方式的改變時(shí)，應(yīng)允許其申請(qǐng)變更。比如，對(duì)于附屬用地中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地應(yīng)列為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)性用地指標(biāo)，區(qū)別對(duì)待。

另外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地的商用規(guī)定相銜接，進(jìn)一步擴(kuò)大退出宅基地的受讓、承租范圍，建議初期可以將范圍擴(kuò)大到縣域內(nèi)農(nóng)村戶籍人員。對(duì)于宅基地改商用應(yīng)區(qū)分自住和純商用模式，保障集體所有權(quán)和成員的使用權(quán)、居住權(quán)的均衡。