王鋒前

（山西汾河灌溉管理有限公司，山西 祁縣 030900）

建國(guó)以來(lái)我國(guó)的灌溉管理制度，經(jīng)歷了統(tǒng)一管理、小規(guī)模灌溉基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化、水市場(chǎng)形成、參與式灌溉管理四個(gè)階段，灌溉管理制度的變遷，本質(zhì)上是政府、市場(chǎng)與社會(huì)在農(nóng)村灌溉工作中的責(zé)權(quán)重構(gòu)，體現(xiàn)了我國(guó)政府治水模式的轉(zhuǎn)變。目的是通過(guò)深化改革，引導(dǎo)更多社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，尋找引入社會(huì)資本介入灌溉工作的合理途徑，對(duì)促進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 社會(huì)資本參與節(jié)水灌溉概況

近年來(lái)，全省各地緊密結(jié)合實(shí)際，在引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)上進(jìn)行了許多有益探索。

1.1 強(qiáng)化市場(chǎng)主導(dǎo)

一是建立健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。各地成立政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉的方案制定、監(jiān)督實(shí)施、考評(píng)問(wèn)效，協(xié)調(diào)解決有關(guān)困難和問(wèn)題。例如，河曲縣成立縣領(lǐng)導(dǎo)總協(xié)調(diào)，縣發(fā)展改革委、財(cái)政、水利、審計(jì)、司法、水資辦和引黃工程管理中心等部門為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為在糧食作物種植區(qū)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)區(qū)，順利引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉建設(shè)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，提供了強(qiáng)有力的組織保障。

二是發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。各地積極開(kāi)展水源工程和骨干工程等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，落實(shí)管理主體責(zé)任，并逐年加大財(cái)政投資規(guī)模。同時(shí)，積極探索建立水權(quán)制度、制定合理水價(jià)、落實(shí)電費(fèi)優(yōu)惠政策，實(shí)行政府補(bǔ)助、強(qiáng)化服務(wù)支撐等工作，為社會(huì)資本參與創(chuàng)造條件。例如，清徐縣孟封鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)園區(qū)和沿汾河葡萄種植區(qū)，按照省級(jí)以上財(cái)政補(bǔ)助和社會(huì)資本按照一定的投資比例，大力發(fā)展葡萄等產(chǎn)業(yè)高效節(jié)水灌溉。

三是試點(diǎn)示范帶動(dòng)。各地注重處理先行先試與推廣復(fù)制的關(guān)系，鼓勵(lì)和支持具備條件的地方先行先試，放手讓基層干部和農(nóng)民群眾大膽地實(shí)踐探索，及時(shí)總結(jié)、完善試點(diǎn)示范經(jīng)驗(yàn)做法，加快復(fù)制推廣和創(chuàng)新發(fā)展。例如沁縣小米開(kāi)發(fā)專業(yè)合作社圍繞引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)造并推廣了“土地入股、保底分紅，規(guī)模種植、高效管理，一體多元、公司化發(fā)展”的專業(yè)合作社模式，打造了投資多元、設(shè)施先進(jìn)、技術(shù)集成、管理科學(xué)、服務(wù)健全、推廣有力的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化示范工程，帶動(dòng)作用顯著。

1.2 強(qiáng)化政策引領(lǐng)

加大財(cái)政投入、強(qiáng)化規(guī)劃，對(duì)各類涉水支農(nóng)項(xiàng)目和資金進(jìn)行整合，同時(shí)細(xì)化實(shí)化社會(huì)資本參與的政策措施。以有關(guān)部門發(fā)文方式制定出臺(tái)了吸引社會(huì)資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的意見(jiàn)、辦法。根據(jù)《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2019年第4號(hào)）和《山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于做好2020年利用社會(huì)資本投資參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》(晉農(nóng)建發(fā)〔2020〕10號(hào)），以穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)為建設(shè)目標(biāo)，從總體要求、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、實(shí)施程序、保障措施等方面，吸引社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)灌溉用水、服務(wù)、供給進(jìn)行了規(guī)范。

1.3 強(qiáng)化規(guī)范管理

一是科學(xué)制定實(shí)施方案。各地把科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，作為鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本的基礎(chǔ)工作和前置條件。由水利部門會(huì)同相關(guān)部門、項(xiàng)目縣（鄉(xiāng)）政府，以及受益群眾、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、企業(yè)等社會(huì)資本投資方代表，綜合考慮項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)、投入產(chǎn)出、建管體制與運(yùn)營(yíng)模式等因素，科學(xué)合理地確定項(xiàng)目籌資方案和社會(huì)資本參與方式，明確工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式，提高了項(xiàng)目實(shí)施方案的科學(xué)性。

二是規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入流程。不少地方探索創(chuàng)新了一套較為規(guī)范的社會(huì)資本進(jìn)入流程，保證了擇優(yōu)選取社會(huì)資本投資主體的陽(yáng)光、公正。近年來(lái)，山西大范圍實(shí)施的膜下滴灌項(xiàng)目，根據(jù)當(dāng)?shù)厮临Y源條件、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度等，擇優(yōu)儲(chǔ)備、公布、推介一批高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，在廣泛征求各方面意見(jiàn)并吸納群眾代表參與的前提下，編制引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的實(shí)施方案，通過(guò)媒體發(fā)布招商公告、邀請(qǐng)有投資意向的社會(huì)資本投資者現(xiàn)場(chǎng)踏勘洽談、召開(kāi)比選會(huì)擇優(yōu)確定項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)投資主體。

三是強(qiáng)化監(jiān)督管理。各地從水資源論證、項(xiàng)目?jī)?yōu)化布局、技術(shù)與建管模式比選、工程建設(shè)等方面，對(duì)社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉全程監(jiān)督管理，確保了質(zhì)量與效益。各地水利（務(wù)）局負(fù)責(zé)工程技術(shù)、建設(shè)進(jìn)度與運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)；財(cái)政局負(fù)責(zé)資金使用和財(cái)務(wù)規(guī)范監(jiān)管，工商局負(fù)責(zé)合作社注冊(cè)的指導(dǎo)，監(jiān)理單位全程控制工程建設(shè)質(zhì)量。

1.4 強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新

一是推行農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理。清徐縣注重依托強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理，建立高效節(jié)水灌溉發(fā)展的倒逼機(jī)制，制定農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配確權(quán)登記、水量交易等辦法，根據(jù)當(dāng)?shù)兀ň唧w項(xiàng)目區(qū)）用水總量控制指標(biāo)、作物種植結(jié)構(gòu)、灌溉定額等，將農(nóng)業(yè)灌溉初始水權(quán)公平分配到灌區(qū)、機(jī)井、地塊，推行農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理，配套完善用水計(jì)量設(shè)施，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用水定額內(nèi)節(jié)余水量交易轉(zhuǎn)讓或回購(gòu)。

二是落實(shí)工程管護(hù)主體。各地在吸引社會(huì)資本參與的同時(shí)，還引進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些管理經(jīng)驗(yàn)和模式。沁縣、太谷區(qū)、大同市等特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)企業(yè)與農(nóng)民用水合作組織聯(lián)合組建公司或成立農(nóng)業(yè)灌溉專業(yè)合作社，負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管護(hù)，由合作社統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，提升了農(nóng)田灌溉物業(yè)化管理和服務(wù)能力。

2 社會(huì)資本參與高效節(jié)水存在的問(wèn)題

由于高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)成本高、運(yùn)行管護(hù)要求高、盈利能力弱，引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉仍存在一些問(wèn)題。

2.1 社會(huì)資本缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

部分地方習(xí)慣于政府大包大攬，對(duì)引入社會(huì)資本參與的認(rèn)識(shí)不到位，推進(jìn)具體試點(diǎn)項(xiàng)目的舉措處于起步階段，僅在一些適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的特色高效經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)，引入社會(huì)資本發(fā)展高效節(jié)水灌溉，不少政府有關(guān)部門工作人員認(rèn)為，各級(jí)財(cái)政投資（包括整合相關(guān)支水涉農(nóng)資金）已基本滿足項(xiàng)目建設(shè)投資需求，且擔(dān)心引入企業(yè)參與會(huì)損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶合法權(quán)益。

近年來(lái)，中央一系列強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策措施落地生根，中央財(cái)政小農(nóng)水專項(xiàng)資金在加大投入規(guī)模的同時(shí)，逐步把發(fā)展高效節(jié)水灌溉作為建設(shè)重點(diǎn)，高效節(jié)水灌溉中央財(cái)政投入呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，加上專項(xiàng)建設(shè)基金、過(guò)橋貸款等支持政策也重點(diǎn)向高效節(jié)水灌溉予以傾斜，激發(fā)了社會(huì)資本參與的熱情，但是一些地方政府對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入也存在一定顧慮，尤其是擔(dān)心為社會(huì)資本參與大田作物高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的收益風(fēng)險(xiǎn)“買單”，因此，作為地方政府更希望爭(zhēng)取上級(jí)投資來(lái)解決，引入社會(huì)資本的積極性不高、辦法不多。

2.2 社會(huì)資本投資意愿不強(qiáng)

農(nóng)田水利工程經(jīng)營(yíng)體系對(duì)社會(huì)資本的吸引力不強(qiáng)。一些水土資源條件相對(duì)允許的地區(qū)，有的缺少必要的灌溉設(shè)施，有的水源、灌區(qū)骨干、田間工程和取用水計(jì)量設(shè)施互不配套，有的工程后續(xù)投入無(wú)保障、老化失修嚴(yán)重，當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)有效供給不足，且標(biāo)準(zhǔn)不高、現(xiàn)代化水平偏低，社會(huì)資本投資方望而止步。一些成功典型案例表明，往往是農(nóng)田水利骨干工程完備，且田間工程配套、高效節(jié)水灌溉等小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的政府投資補(bǔ)助在70%以上，社會(huì)資本才有參與的積極性。

現(xiàn)有政策支持體系難以保障社會(huì)資本投資的合理收益。有的地方尚未細(xì)化實(shí)化項(xiàng)目扶持、投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、價(jià)格稅收優(yōu)惠、金融支持、風(fēng)險(xiǎn)“兜底”、節(jié)水激勵(lì)約束，以及節(jié)水灌溉機(jī)械設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼等政策措施，社會(huì)資本特別是在灌溉條件較好的豐水地區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分散、糧食作物種植為主地區(qū)參與高效節(jié)水灌溉風(fēng)險(xiǎn)大，即使政府承諾“兜底”，社會(huì)資本往往擔(dān)心投資欠收或成本收不回而不愿投入。

2.3 部門協(xié)調(diào)管理服務(wù)有待加強(qiáng)

高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目覆蓋范圍廣，涉及部門多，實(shí)施主體多元，但是部門間協(xié)調(diào)不夠，部分政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)不銜接、不統(tǒng)一，建設(shè)進(jìn)度控制、竣工驗(yàn)收要求等也不盡相同，尚未完全形成工作合力，影響了社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉工程的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

一些地方在社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目前期工作、工程建設(shè)、竣工驗(yàn)收、建后管護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，跟蹤服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等力度不夠，前期工作審批、水價(jià)核定批復(fù)、供用水協(xié)議簽訂、工程確權(quán)頒證等工作滯后。科學(xué)灌溉、精準(zhǔn)灌溉尚有差距。高效節(jié)水灌溉技術(shù)推廣和設(shè)備維護(hù)尚未實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理和社會(huì)化服務(wù)。

3 對(duì)策與建議

激發(fā)市場(chǎng)主體活力和潛力，吸引社會(huì)資本參與，有助于大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，提高管理效率和服務(wù)水平。針對(duì)社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉存在的困難和問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 加大政策配套與機(jī)制創(chuàng)新

抓住引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，按照市場(chǎng)主導(dǎo)、因地制宜、分類施策、精準(zhǔn)落地的要求，研究和完善相關(guān)配套政策措施，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，健全農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，不斷創(chuàng)新多元投入、工程建設(shè)參與、工程運(yùn)行管護(hù)、權(quán)益保障等機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的熱情?？偨Y(jié)推廣“使用者付費(fèi)＋政府補(bǔ)貼”的投資合理回報(bào)盈利模式，保證社會(huì)資本愿意進(jìn)、進(jìn)得來(lái)、能賺錢、留得住。

3.2 夯實(shí)引入社會(huì)資本參與的農(nóng)田水利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

堅(jiān)持系統(tǒng)治理，大、中、小微協(xié)同推進(jìn)農(nóng)田水利工程建設(shè)與配套，加快補(bǔ)齊農(nóng)田水利短板，提高工程建設(shè)水平與效益，推進(jìn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化，保證有效供給，為實(shí)施藏糧于地、藏糧于技和糧食安全戰(zhàn)略奠定水利基礎(chǔ)。加快灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)與改造，加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，夯實(shí)社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉建設(shè)運(yùn)營(yíng)“硬件”。

3.3 抓好試點(diǎn)示范成果轉(zhuǎn)化

會(huì)同有關(guān)部門跟蹤指導(dǎo)各地引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的探索實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面。指導(dǎo)督促各地因地制宜細(xì)化、實(shí)化投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格稅收、金融支持、農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵(lì)約束等政策措施，以及通過(guò)招商引資、股權(quán)投資、政府和社會(huì)資本合作、合同節(jié)水管理、設(shè)立專項(xiàng)投資基金等形式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)高效節(jié)水灌溉工程。加大宣傳報(bào)道力度，營(yíng)造良好氛圍。指導(dǎo)各地及時(shí)公布高效節(jié)水灌溉政策、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、擬引入社會(huì)資本的項(xiàng)目清單、工作程序和具體流程，讓社會(huì)資本了解進(jìn)入方式、運(yùn)營(yíng)模式和投資回報(bào)等。

4 結(jié)語(yǔ)

各地應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)與考核，總結(jié)各地引入社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推行相關(guān)規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)等信息公開(kāi)制度，規(guī)范社會(huì)資本參與高效節(jié)水灌溉行為，從項(xiàng)目前期、招商比選、投資洽談、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管護(hù)、進(jìn)入退出等全過(guò)程和各環(huán)節(jié)，明確操作要點(diǎn)、步驟、注意事項(xiàng)等，為社會(huì)資本參與提供指導(dǎo)和參考。