云南財經(jīng)大學(xué) 付爽

一、引言

農(nóng)村人居環(huán)境治理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務(wù)。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，提出“到2020年實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序”[1]。到農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案到期時，我國農(nóng)村人居環(huán)境治理工作取得了階段性勝利，農(nóng)村人居環(huán)境得到了明顯改善。但我國很多農(nóng)村地區(qū)發(fā)展還比較落后，人居環(huán)境治理開展緩慢；一些地方在治理過程中沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，照抄照搬治理方案，導(dǎo)致治理效果不理想；還有一些地方在農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中為了完成指標(biāo)，應(yīng)付性地完成工作，與農(nóng)村人居環(huán)境治理的初衷背道而馳。因此，本文從四川省三江鎮(zhèn)的農(nóng)村人居環(huán)境治理實踐出發(fā)，系統(tǒng)梳理三江鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)狀，剖析三江鎮(zhèn)在農(nóng)村人居環(huán)境治理中出現(xiàn)的問題及原因，在此基礎(chǔ)之上，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能完善提出可行建議，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

二、三江鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)狀及問題

三江鎮(zhèn)位于井研縣城南部13公里，樂山市區(qū)東部29公里。東連竹園，西接馬踏，北毗千佛，南鄰羅城。國道213、348線穿鎮(zhèn)而過，仁沐新高速、樂自高速在三江交匯，連樂鐵路繞境而過。全鎮(zhèn)幅員面積30.73平方公里，轄3村1社區(qū)44個居民小組,總戶數(shù)5640戶，總?cè)丝?.5507萬人，其中城鎮(zhèn)人口3154人，鄉(xiāng)村人口12202人。工業(yè)以化工、建材、輕紡等產(chǎn)業(yè)為主，現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)12家。其中規(guī)上企業(yè)4家，規(guī)下企業(yè)8家。2020年解放村成功創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興市級示范村，三江鎮(zhèn)納入井研縣鄉(xiāng)村振興市級先進(jìn)鎮(zhèn)培育名單，三江村納入井研縣鄉(xiāng)村振興市級示范村培育名單。解放村納入2021年省級示范村創(chuàng)建培育名單。

2021年初結(jié)束的新一輪四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革，對四川省現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能優(yōu)化提供了堅實的制度保障。2021年7月，四川省人民政府發(fā)布《四川省“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，為“十四五”時期四川省推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了遵循。井研縣黨委和政府在充分貫徹中央和省級政策文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，認(rèn)真貫徹落實兩項改革“后半篇”文章相關(guān)指示精神，針對鄉(xiāng)村治理和政府職能優(yōu)化進(jìn)行了自己的探索。成立了中共井研縣委城鄉(xiāng)基層治理委員會；公布《井研縣鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單》；開展便民服務(wù)工作作風(fēng)專項整治活動等。三江鎮(zhèn)下大力推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，計劃通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷優(yōu)化村級基礎(chǔ)設(shè)施、村級基礎(chǔ)服務(wù)。據(jù)此，三江鎮(zhèn)重點進(jìn)行了“三個三工程”。

實施“三雁工程”聚人才。一是抓“頭雁”提升。緊盯黨支部和支部書記“頭雁”地位，采取“請進(jìn)來”“出去學(xué)”和“上臺講”的方式開闊視野、轉(zhuǎn)變思維、提升能力，組織“兩委”班子成員開展村域規(guī)劃關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)和企業(yè)考察，進(jìn)一步堅定發(fā)展方向和發(fā)展信心，提升致富和帶富能力。二是抓“歸雁”回引。通過打感情牌、算政治賬、拉帶頭戶等方式下大力氣回引本土籍優(yōu)秀農(nóng)民工，優(yōu)選年輕的高學(xué)歷人才儲備入村級干部成長池，精選后備干部頂崗鍛煉，充分利用返鄉(xiāng)優(yōu)秀農(nóng)民工有眼界、有資金、有技能、懂創(chuàng)業(yè)、善發(fā)展的優(yōu)勢，補充村“兩委”班子經(jīng)濟工作經(jīng)驗不豐富的短板。三是抓“雁陣”整合。下派一名機關(guān)優(yōu)秀農(nóng)技專家擔(dān)任村“兩委”班子成員，優(yōu)選一名鎮(zhèn)黨委班子成員專職負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌班子成員分工安排，加強本土優(yōu)秀人才聯(lián)系和關(guān)愛，擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展隊伍。

推行“三大行動”優(yōu)環(huán)境。以優(yōu)基建、強服務(wù)、美環(huán)境為抓手，著力營造良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，打造宜居宜業(yè)宜游的茫溪新村。一是實施“基建優(yōu)化”行動。積極爭取外引項目資金，新擴建產(chǎn)業(yè)干道（環(huán)線）30公里，規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)大橋1座，積極配合支持仁沐新高速路、連樂鐵路、三江支渠等重點項目建設(shè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展硬環(huán)境。二是實施“環(huán)境治理”行動。推行河（湖）長制、口長制，取締沿河養(yǎng)殖場，開展集鎮(zhèn)污水管網(wǎng)和微型污水處理站建設(shè)，實施清河護岸、廁污共治等行動，境內(nèi)茫溪河流域從過去的常年五類水提質(zhì)為四類，持續(xù)鞏固提升環(huán)境治理成效。三是實施“綠化美化”行動。堅持把干凈、整潔、美麗作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)，修訂完善村規(guī)民約，約定俗成農(nóng)村文明習(xí)慣，“約”出農(nóng)村文明新風(fēng)尚；結(jié)合集體經(jīng)濟園區(qū)發(fā)展開展鄉(xiāng)村振興示范村創(chuàng)建，推行“農(nóng)家微小花園”“美麗村道”建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)戶自行打造“農(nóng)家微小花園”200余個，花園型美麗村莊正在形成。

帶動“三產(chǎn)融合”興產(chǎn)業(yè)。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺。圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、綠色發(fā)展”目標(biāo)，依托三江鎮(zhèn)集體股份經(jīng)濟聯(lián)合社盤活土地資源，大力推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮地勢、區(qū)位和交通優(yōu)勢，圍繞先期櫻桃火龍果、蓮魚藕蝦、稻魚稻蝦種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，打造集休閑、采摘、觀光、旅游、體驗于一體的生態(tài)觀光體驗旅游項目。二是三產(chǎn)發(fā)展起航。依托現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光園，結(jié)合村民意愿建設(shè)新村民宿，打造農(nóng)牧漁耕和水上項目體驗區(qū)，植根本土宋文化底蘊籌辦賞花節(jié)、采果節(jié)、垂釣節(jié)等，傳承和弘揚本土文化的同時，提升園區(qū)文化內(nèi)涵，擴大園區(qū)影響力。三是樹品牌促提升。依托“土特產(chǎn)”打造統(tǒng)一綠色生態(tài)特色農(nóng)耕文化品牌，加快外包裝設(shè)計、商標(biāo)注冊等工作進(jìn)程，依托專業(yè)合作社構(gòu)建村民自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品品牌認(rèn)證體系，同步推進(jìn)線上線下購銷渠道建設(shè)，實現(xiàn)本土土特產(chǎn)品牌化營銷運營，進(jìn)一步實現(xiàn)產(chǎn)值增值。

通過三江鎮(zhèn)政府這一系列的動作和對治理工作的實地調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，三江鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)工作成績突出，農(nóng)村人居環(huán)境的改善已初見成效，但對比農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的相關(guān)要求，還在許多方面需要改進(jìn)。

（一）治理理念轉(zhuǎn)變還較為困難

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出要“建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[2]。治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開治理理念的現(xiàn)代化，但目前三江鎮(zhèn)政府的治理理念還沒有完全做到與時俱進(jìn)。一是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜，政府分身乏術(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最下級的行政單位，負(fù)責(zé)的具體事項多，任務(wù)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付各種檢查和考核，很難有時間精力主動投入到農(nóng)村人居環(huán)境治理當(dāng)中。二是“政績觀”還比較落后。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常工作中，更喜歡將人力、資金等資源投入到容易做出成績的領(lǐng)域，然而農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性、長期性工作，投入高、回報慢，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府愿意優(yōu)先發(fā)展的方向。其次，經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)仍然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中占據(jù)了重要地位，雖然三江鎮(zhèn)也試圖將經(jīng)濟發(fā)展與人居環(huán)境治理相結(jié)合，依靠集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，走生態(tài)發(fā)展路子，但這不可避免地面臨土木建設(shè)及后期接納流動性極強且不便管理的游客團體，對三江鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境治理提出新的挑戰(zhàn)。

（二）部門權(quán)責(zé)不清，協(xié)同不力，相關(guān)政策有待完善

因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員有限，且缺乏專業(yè)性人才，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有明確的責(zé)任分工，在工作上是安排到什么事就做什么事。三江鎮(zhèn)在農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中并沒有專人專崗負(fù)責(zé)農(nóng)村人居環(huán)境治理的具體事務(wù)，往往是隨機安排工作人員或者將任務(wù)下發(fā)給村上，由村干部負(fù)責(zé)。再者各部門之間缺乏有效的協(xié)同機制，不同的人有不同的工作思路，難以統(tǒng)一意見，降低了工作效率。這樣下來，在實際的工作中，就容易出現(xiàn)做事敷衍、推諉扯皮的現(xiàn)象，而且因為職責(zé)劃分不清，也無法進(jìn)行監(jiān)督考核和責(zé)任追究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏農(nóng)村人居環(huán)境治理相關(guān)的政策的制定，在相關(guān)工作的進(jìn)行過程中，工作人員沒有政策遵循，工作目標(biāo)不明確，工作方法還需改進(jìn)。

（三）治理主體單一，多元治理主體合作共治機制不健全

目前，政府仍然是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主導(dǎo)者，但治理主體過于單一，多元治理主體合作共治機制還不健全，非政府組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民等這些鄉(xiāng)村主體參與還不夠。近年來，中國的社會組織發(fā)展迅速，在生態(tài)保護方面也發(fā)揮了一定的作用，但是環(huán)境保護類的社會組織力量本就薄弱，關(guān)注農(nóng)村人居環(huán)境治理的更是稀少。三江鎮(zhèn)除開原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，全鎮(zhèn)3個村還共同出資成立四川省花樹灣生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，引進(jìn)了四川研青香藤椒科技發(fā)展有限公司等企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實力較為雄厚，但這些企業(yè)都更注重于經(jīng)濟效益的產(chǎn)出，參與農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的積極性不高。農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要主體，因為農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境治理的直接受益者，農(nóng)村人居環(huán)境治理的成效，關(guān)系著農(nóng)民的獲得感和幸福感。但在現(xiàn)實生活中，由于經(jīng)濟發(fā)展程度、受教育程度等的制約，農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識淡薄，農(nóng)民更愿意當(dāng)一個“搭便車者”[3]，一方面希望享受農(nóng)村人居環(huán)境治理帶來的紅利，另一方面不愿在農(nóng)村人居環(huán)境治理中有所付出。

（四）治理資金投入不足

通過查閱資料和實際走訪，在談及農(nóng)村人居環(huán)境治理工作存在的問題時，多數(shù)回答都會涉及資金問題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，往往將治理資金不足列為農(nóng)村人居環(huán)境治理中第一大問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入有限，籌資方式單一且效果不佳，工作卻千頭萬緒，到處需要資金，有些時候并不是不重視農(nóng)村人居環(huán)境治理，而是缺乏資金投入。三江鎮(zhèn)目前重點圍繞花樹灣產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展，除開政府基本支出外，多數(shù)資金流向了花樹灣及其配套項目，農(nóng)村人居環(huán)境治理預(yù)算資金不足，三江鎮(zhèn)的農(nóng)村人居環(huán)境治理資金投入還處于較低水平，資金缺口現(xiàn)象嚴(yán)重，而且有的資金效益并不高，使得農(nóng)村人居環(huán)境治理項目推進(jìn)緩慢，轉(zhuǎn)化效果不理想，制約了整個農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的開展。

三、農(nóng)村人居環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能完善的對策建議

（一）樹立更為現(xiàn)代化的人居環(huán)境治理理念

農(nóng)村人居環(huán)境治理是提升農(nóng)民生活質(zhì)量和水平，滿足農(nóng)村人民群眾對美好生活環(huán)境的需求，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要舉措。但農(nóng)村人居環(huán)境治理也是現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境治理的短板，迫切需要各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府予以重視。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，首先就是要樹立更為現(xiàn)代化的人居環(huán)境治理理念。意識到農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的重要性，把農(nóng)村人居環(huán)境治理工作當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點工作來統(tǒng)籌推進(jìn)，將現(xiàn)有資源向農(nóng)村人居環(huán)境治理工作傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要改變落后的“政績觀”，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，要深刻理解環(huán)境治理也是一種發(fā)展，也是一種政績。要將現(xiàn)代化的人居環(huán)境治理理念深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心中，才能在發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)境保護相矛盾時，做出正確、合理的選擇。三江鎮(zhèn)政府在堅持現(xiàn)有的發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，需要更多地考慮到農(nóng)村人居環(huán)境因素，推動經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護雙管齊下，共同發(fā)展。對標(biāo)第五批國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和“兩山”實踐創(chuàng)新基地，特別是入選的同市和相鄰地區(qū)，學(xué)習(xí)它們先進(jìn)的治理理念和做法，為本地的農(nóng)村人居環(huán)境治理工作找到合適的范本。

（二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善各項制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要始終把農(nóng)村人居環(huán)境治理作為重中之重的工作來抓，定期召開農(nóng)村人居環(huán)境治理專題工作會議，成立人居環(huán)境治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，新增人員，配強工作組力量。制定工作計劃、工作方案和管理制度。明確工作責(zé)任，安排專人負(fù)責(zé)農(nóng)村人居環(huán)境治理相關(guān)事務(wù)，并且強化監(jiān)督考核，常態(tài)化組織農(nóng)村人居環(huán)境治理“回頭看”工作。三江鎮(zhèn)可以依托于本鎮(zhèn)特色的河（湖）長制工作，帶動其他農(nóng)村人居環(huán)境治理工作扎實開展。利用政府購買服務(wù)方式定期對沿河兩岸的垃圾及漂浮物進(jìn)行巡查打撈的契機開展沿河衛(wèi)生整治，逐步拓展到全鎮(zhèn)范圍，新修垃圾房、添置垃圾收集設(shè)備；強化生活污水治理，對集鎮(zhèn)污水處理站進(jìn)行提改造,嚴(yán)格規(guī)范污水處理廠運營管理；抓好面源污染，持續(xù)推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量增效，實施化肥使用量零增長行動和農(nóng)藥減量控害行動等。

（三）建立健全多元主體合作共治機制

加強宣傳動員，通過召開鎮(zhèn)村干部大會、企事業(yè)單位大會、村民代表大會集中宣傳。廣泛發(fā)動群眾，平時利用趕集日、下鄉(xiāng)時間在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)廣泛宣傳，提高群眾愛護環(huán)境意識。依托微信群、QQ群、LED屏、橫幅等載體，發(fā)送創(chuàng)衛(wèi)工作信息，滾動播放農(nóng)村人居環(huán)境治理宣傳標(biāo)語，樹立環(huán)境衛(wèi)生提示牌，形成“人人參與、人人監(jiān)督、共建共享”的良好輿論氛圍。爭取相關(guān)社會組織支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以主動聯(lián)系一些社會組織，與他們開展合作，發(fā)揮他們在生態(tài)環(huán)保宣教中的積極作用，利用他們的專業(yè)技術(shù)和知識，促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)企事業(yè)單位提出要求，明確“誰開發(fā)誰保護，誰收益誰補償”的生態(tài)環(huán)境補償制度[4]。可以制定相應(yīng)配套政策和優(yōu)惠措施，鼓勵他們積極參與農(nóng)村人居環(huán)境治理。

（四）拓寬融資渠道，加大資金投入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想辦法拓寬融資渠道，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金僅僅簡單依靠上級政府撥款和財政收入，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要想辦法將資金來源路子走寬。一是可以利用三江鎮(zhèn)本地獨特的旅游資源，如三江宋塔、恐龍文化等，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施趨于完善的花樹灣產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游，加快前期投入轉(zhuǎn)化，促進(jìn)政府和農(nóng)民收入增長。二是加快各類先進(jìn)鎮(zhèn)（村）、示范鎮(zhèn)（村）建設(shè)。要積極參與各類評選，特別是有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境相關(guān)的評選。憑借入選契機，獲得更多專項資金、配套資金，以此加大農(nóng)村人居環(huán)境治理的資金投入。三是大力發(fā)展農(nóng)村綠色金融。在合法合規(guī)前提下尋求各類金融機構(gòu)對農(nóng)村人居環(huán)境治理提供信貸支持，還可以將一些農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和后期運行管護項目面向社會資本公開招標(biāo)。在解決資金來源問題后，還必須注意資金的效益問題。努力推進(jìn)資金使用提質(zhì)增效，讓農(nóng)村人居環(huán)境治理資金發(fā)揮最大效益。