高曉露 王文燕

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116086)

隨著我國生態(tài)文明體制改革的深入發(fā)展，人民日益增長的美好生活需要離不開優(yōu)質生態(tài)產品的供給，而當前自然保護地的管理制度不甚完善，部分地區(qū)國家公園的模式不僅未起到保護功能，反而成為帶動當?shù)芈糜钨Y源與經(jīng)濟增長的手段，其結果適得其反[1]。如此種種皆與體制不完善、機制不健全以及法治不完備有關。因此，我國加快了生態(tài)文明制度建設步伐，黨的十八屆三中全會提出要建立國家公園體制以來，中央相繼發(fā)布了許多事關國家公園與自然保護地建設的政策文件。2015年發(fā)改委與多部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》，2017年印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，2019年發(fā)布了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，并提出了自然保護地發(fā)展建設的指導方針和總體構想[2]。

當前，關于我國自然保護地立法的體系選擇眾說紛紜。其中，已經(jīng)進入大眾關注視野的國家公園立法成為了焦點。其與自然保護地立法的關系如何，我國究竟應當建立怎樣的自然保護地立法體系等問題亟須解決。

1 我國自然保護地發(fā)展概況及問題

1.1 我國自然保護地發(fā)展概況

我國長久以來存在著風景名勝區(qū)、城市園林公園等供人們觀賞游覽、休憩療養(yǎng)[3]。早在二十世紀五六十年代就有森林禁伐區(qū)的規(guī)定，中國科學院據(jù)此在廣東省肇慶市鼎湖山建立了我國第一個自然保護區(qū)。隨后國務院發(fā)布了關于文物保護單位與風景名勝區(qū)的管理文件，加強對文化古跡與風景名勝區(qū)的管理。1979年通過的《環(huán)境保護法 （試行）》將自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)與文化古跡均納入“環(huán)境保護”的范疇[4]。自然保護區(qū)主要為：1）原生自然環(huán)境區(qū)域的劃定，進行自然科學研究；2）文物保護單位則是保護文化古跡具有歷史文化研究價值的區(qū)域；3）風景名勝區(qū)則是劃定自然風光，具有觀賞游冶價值的區(qū)域。這3種保護地的保護理念與利用不是涇渭分明的，存在一定的交叉[5]。而對于國家公園這種管理模式是由云南省最早進行探索，2006年云南迪慶藏族自治州通過地方立法建立了普達措國家公園，這并非嚴格意義上的國家公園，嚴格來說地方立法機關并無設立國家公園的權限。2008年原國家林業(yè)局批準云南省依托國家級自然保護區(qū)開展國家公園試點建設工作。云南省的國家公園建設以自然生態(tài)、資源保護與適度開發(fā)為主線，科學的開發(fā)利用達到了生態(tài)價值與經(jīng)濟價值的統(tǒng)一，區(qū)別于自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)單一管理目標與發(fā)展理念，國家公園為社會提供了游賞、科研、教育等綜合價值[6-7]。

1.2 我國自然保護地的原有問題

自然保護地按照建設構想，其實行統(tǒng)一領導和分工負責的管理體制，自然保護地的管理機關既包括環(huán)境保護行政主管部門，也包括分工負責的海洋、農業(yè)、水利等部門，極易產生部門沖突；各類自然保護地內的資源權屬不清晰，某些保護地內存在集體所有的自然資源資產，中央與地方關于資源資產的權屬存在博弈[8]。隨著人口增長與城市化進程的加快，保護地范圍內的地方政府在經(jīng)濟利益驅使下，通過制定或修改法規(guī)規(guī)章等方式，變更土地用途、擴展保護地服務功能等致使自然環(huán)境與人文景觀遭到破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生。實踐中也存在保護區(qū)重復劃分現(xiàn)象，例如，自然保護區(qū)又被劃為風景名勝區(qū)或公園，管理目標不明確[9]。面對自然保護地的種種亂象，中央提出了構建以國家公園為主體的自然保護地體系的目標，通過機構改革，成立國家林業(yè)和草原局對自然保護地進行統(tǒng)一管理。

1.3 改革中出現(xiàn)的新情況

國家公園體制改革后，地方政府在政策指導下，根據(jù)各國家公園的規(guī)模和作為保護對象的自然景觀具體狀況，制定了地方性法規(guī)以實現(xiàn)保護地的差異化管理。學界稱之為“一園一法”，采用此模式既有借鑒國外國家公園立法經(jīng)驗，也有我國自然保護區(qū)立法的慣性因素考量[10]。地方素來有制定“一區(qū)一法”的傳統(tǒng)，況且正處于建設以國家公園為主體的自然保護地體系的政策情勢下，我國要實現(xiàn)重大改革有法可依。因此，國家公園立法進程加快，“一園一法”模式也隨之快速發(fā)展。 “一園一法”模式為國家公園實現(xiàn)差異化管理提供了制度保障，可以根據(jù)各個國家公園的特點和實踐問題精準立法，有效地避免了法律規(guī)定過于原則而僵化的缺點。但在實踐中也遭遇到了一些問題，例如，試點地區(qū)已發(fā)布的條例章節(jié)設置與具體制度大同小異，而對于真正需要結合國家公園改革目的探索創(chuàng)新的特許經(jīng)營、人地沖突等敏感問題，又過于謹慎而選擇保守立法，不觸及核心領域，不突破現(xiàn)有制度的藩籬，極易導致跨省域國家公園法制協(xié)調問題。需改進形式化的國家公園“一園一法”模式，通過合理的制度設計使國家公園立法突破局限[11-12]。

2 我國國家公園應當采取的立法模式

2.1 統(tǒng)括立法與分別立法

鑒于國家公園與各類自然保護區(qū)都是自然保護地的組成部分，因此，相關立法部門與環(huán)境法學界在國家公園與自然保護地立法的先后順序與立法路徑上面有所分歧。一種持統(tǒng)括立法意見，認為首先應制定自然保護地法，暫停《國家公園法》的起草工作，將規(guī)范國家公園及其他自然保護區(qū)和各類型自然公園的內容一并納入其中；另一種持分別立法意見，即在國家公園立法工作有成效后，再開展自然保護地立法工作。自然保護地法作為基本法，國家公園法和其他類型自然保護區(qū)及自然公園的法規(guī)作為專類法，輔以相關技術規(guī)范，共同構成自然保護地法律體系。大多數(shù)學者認為統(tǒng)括立法模式是最理想的，《自然保護地法》作為基本法主干部分，依托憲法為基礎，不同類型的自然保護地法規(guī)規(guī)章為有機組成部分，輔以技術標準，從而構成一個體系完整、相互協(xié)調的系統(tǒng)。在國家層面制定綜合的自然保護地法作為基本法，有利于保障法制的權威與統(tǒng)一，也可改善部門分散立法、重部門利益輕保護的弊端，可有效協(xié)調各部門法規(guī)規(guī)章的關系，促進制度的有效銜接，達到服務自然保護地體系總體建設的目標。目前，我國現(xiàn)有數(shù)量繁多的法律規(guī)范、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，涉及各種類型的自然保護區(qū)，從總體規(guī)制的《環(huán)境保護法》到提供類型化規(guī)制的《自然保護區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》等?？梢哉f我國各類型的自然保護地基本上處在正常的管理營運之下。與此同時，我國自2015年開始國家公園體制試點建設，中央層面成立了領導小組，加強統(tǒng)一管理。地方國家公園試點區(qū)成立了國家公園管理局。地方政府制定“一園一法”也凸顯實效。根據(jù)中央的制度安排，國家公園的建設原則上由中央財政事權負責，需委托地方政府的也要經(jīng)中央批準。國家公園的試點工作帶來了創(chuàng)新的制度和管理經(jīng)驗。

依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章，針對各種類型的自然保護地的保護、管理和開發(fā)做出的細則規(guī)定，足以應對當前自然保護地現(xiàn)狀。自然保護地立法應奠定我國自然保護地的基本制度和發(fā)展格局，相較于已有充分政策鋪墊和實踐經(jīng)驗的國家公園，涉及因素眾多立法工作更為繁難，因此，對《自然保護地法》的呼吁不能操之過急，待自然保護地體系的各分支（即不同類型保護地）的專項立法法理研究與實踐試點工作有了更為長足的發(fā)展之后，才能為自然保護地立法提供更深層的理論基礎支持[13]。

2.2 國家公園立法的功能

國外國家公園的研究工作起步較早，尤其是國家公園的發(fā)源地美國，經(jīng)過上百年的研究，已積累了豐富的研究成果。值得留意的是在國家公園立法目的上的爭議，關于資源背后的利益沖突調整，在國家公園發(fā)展過程中經(jīng)歷了動態(tài)的傾向性，最終確定了保護優(yōu)先的原則。而關于國家公園基本制度問題，則在漫長時間中逐步確立分級分區(qū)保護、公益治理、社區(qū)共管等制度[14]。

在國家公園立法方面，許多國家制定了專門的國家公園法，且立法位階高。以美國為例，美國國家公園法律體系完整全面，涉及監(jiān)督管理的方方面面，內容極盡詳細，甚至具體到部門人事任免與薪酬待遇等[15]。《國家公園基本法》是領域內基本法，不僅有指導不同規(guī)模與環(huán)境獨特的保護對象實行的授權法，即一園一法，也有針對各類資源要素的單行法。綜合來講，美國的國家公園要遵守基本法，執(zhí)行授權法與其他聯(lián)邦法律及各單行法的規(guī)定，同時要符合相關行業(yè)技術標準。不僅如此，美國的國家公園法律體系極其重視與其他法律法規(guī)的協(xié)調配合。國家公園作為具有全民公益性的保護地，美國各國家公園都有鮮明主題。依據(jù)園內自然景觀的差異，賦予或自然或人文的特征。在給予充分保護的情況下，進行旅游建設并取得了顯著社會效益與巨大經(jīng)濟利益[16]。國家公園的建設管理與公園內原住民息息相關，美國國家公園管理局在制定各項規(guī)劃決策時都有嚴格程序要求，確保公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。大量的環(huán)保公益組織和民間組織在美國國家公園發(fā)展歷程中推動志愿服務體系的發(fā)展，從而形成全民參與的良性循環(huán)[17]。

3 分別立法模式下的國家公園立法構想

3.1 國家層面制定《國家公園法》

在國家公園體制改革之初，國家公園的立法工作在諸多試點地區(qū)進行了有益嘗試，制定了地方性國家公園管理法規(guī)，積累了寶貴的實踐經(jīng)驗?？紤]這些地方性法規(guī)的政策背景，首先，關于國家公園體制改革所涉及的諸多事項例如管理體制與財政事項，超出了地方立法權限而只能做出原則性規(guī)定，不能解決根本問題。其次，關于國家公園內資源資產權屬的界定，國家公園跨區(qū)域治理等現(xiàn)實難題都未能做出建設性解決方案，僅有原則性的提及，且不同地區(qū)的國家公園法規(guī)在敏感問題的規(guī)定上態(tài)度曖昧，相互仿效，有意避開。這表明了在國家層面上位法缺失的情況下，地方的立法嘗試較難有根本性的創(chuàng)設。地方關于國家公園的立法只是解決各自國家公園治理的合法性問題，對于差異化管理和體制機制創(chuàng)新無力顧及。因此，制定一部國家公園的綜合性法律尤為重要[18]。目前，《國家公園法》已被列入全國人大立法計劃，關于這部法律的定位應當是國家公園領域的綜合性基本法。國家公園立法需體現(xiàn)整體性，不應只立足國家公園特定自然保護層面，更需要在國家公園體制機制建構上進行整體把握。在《國家公園法》制定上，要明確國家公園的屬性、設立目的，并結合時代背景對國家公園制度理念進行更新，突出國家公園立法的生態(tài)保護價值，突破地方立法的分散性與區(qū)域性藩籬。對于《國家公園法》的具體內容設置，應當包括管理體制、資金保障、特許經(jīng)營、公眾參與等能對所有國家公園予以統(tǒng)一規(guī)范和適用的基礎規(guī)定，尤其是對于地方立法難以突破的資源權屬、人地關系等重點問題做出回應[19]。

3.2 地方自主制定《國家公園法》實施細則

作為自然保護地體系內規(guī)制國家公園的基本法，《國家公園法》的綜合性是其應有之義，為國家公園的治理發(fā)展提供規(guī)范指導，確定國家公園各項體制機制是其首要任務，對有些內容是原則性概括性的設計，對于某些需要因地制宜的特殊事項，也難以事無巨細地進行規(guī)定。針對這些情況，地方立法的作用體現(xiàn)出來，對于本行政區(qū)域內國家公園的獨特自然景觀資源或管理事務，《國家公園法》未做出規(guī)定的，地方可以自主制定相應的規(guī)范，既可以是為執(zhí)行《國家公園法》規(guī)定而做的執(zhí)行細則條例，也可以是《國家公園法》對區(qū)域內特殊情況缺少規(guī)定下因地制宜所做的實驗性立法。既可以保障各地方對《國家公園法》基本理念和主要內容的準確理解和把握，使該法在相關地區(qū)得以順利實行，又可以針對《國家公園法》對具體各公園不適配的部分進行調和，從而避免地區(qū)情況差異造成的法律適用僵化[20]。地方政府制定補充性的實施細則，這樣的立法形式可解決現(xiàn)行“一園一法”在實踐中的局限，而且對于跨區(qū)域的國家公園片區(qū)，針對實際情況而細化管理規(guī)定防止與其他省所轄的片區(qū)發(fā)生沖突，避免了跨區(qū)域國家公園的立法協(xié)調問題。立法是為了現(xiàn)實需要，如果《國家公園法》可以滿足某些國家公園的規(guī)制管理需要，那么地方無需再專門制定實施細則。當《國家公園法》頒布之后，試點時期出臺的國家公園管理條例應當分析處理，對于其中比較特殊的國家公園，對當前的地方性法規(guī)進行修訂，對與上位法重復甚至相抵觸的內容進行修改，對特色部分進行保留，從而精簡成有特色的地方可實施的立法或細則。而當有些地區(qū)的國家公園完全可以由《國家公園法》與環(huán)境法領域其他法律所規(guī)制，那么對于其已有的地方性立法則沒有存在的必要性，出于法秩序統(tǒng)一與立法的權威性原理，此類規(guī)范需及時廢止。

目前，《國家公園法》與《自然保護地法》立法工作均已啟動，從構建自然保護地體系角度而言，《國家公園法》作為自然保護地法體系的枝干，其制定亟須考慮未來兩部法律的銜接問題。國家公園法律制度應根據(jù)制度內涵與自然保護地法律的重疊程度進行專門設計區(qū)分。一是最切合國家公園的制度安排，針對國家公園的設立標準、劃定落界、國家屬性、區(qū)域內自然資源資產產權、管理與監(jiān)督等方面的制度與原則，專為國家公園而不必考慮與自然保護地的銜接。二是充分發(fā)揮先行制定《國家公園法》的意義和價值，制定可普遍適用的制度。在《自然保護地法》問世之前，彰顯國家公園改革先行的價值，適當規(guī)制其他類型的自然保護地，在一定意義上彌補基本法的缺位[21]。

國家公園作為自然保護地體系的主體，其生態(tài)價值、保護強度和利益關系均高于其他類型的保護地。在立法過程中，其他類型的保護地面臨的難題在《國家公園法》的立法中均有所涉及。作為自然保護地體系改革先行的舉措，國家公園探索的制度創(chuàng)新不應拘囿于國家公園自身，更需要破解自然保護地治理普遍難題，順應單項局部立法到多項綜合立法轉變的趨勢[22]。具體來看，應該做到以下幾點：一是創(chuàng)新產權制度，探索國有自然資源所有權與使用權新機制新格局。國家公園體制改革的一項重要內容是劃清保護區(qū)邊界，明確自然資源資產的法律屬性。自然保護地范圍不斷擴大，保護強度逐漸提升，保護地范圍內的自然資源使用權受限程度也不斷加深。目前，學界關于國家公園內資源權屬制度議論紛紛，那么完全可以借制定《國家公園法》的契機，建立行之有效的適合國家公園體制的權屬制度，要綜合考慮各類型的自然資源權屬制度，明確自然資源產權登記，在所有權和使用權之間，環(huán)境權與發(fā)展權之間尋求平衡。二是創(chuàng)新管理體制，傳統(tǒng)的自然保護地管理模式是單一化行政管理，但面臨保護區(qū)繁雜的管理事項與綠色發(fā)展趨勢則稍顯乏力，“多元共治”則是有益的發(fā)展趨勢[23]。國家公園體制改革的另一重要目的在于，對自然資源的綠色開發(fā)利用，發(fā)展旅游業(yè)，進行科研與文化教育事業(yè)，滿足公眾休閑游賞的需求，這就涉及特許經(jīng)營、產業(yè)退出和公益崗位等問題。三是探索社區(qū)發(fā)展機制新格局。如何在保護優(yōu)先的前提下，維護區(qū)域內原住民的發(fā)展利益，提升其對治理保護地的認同感與參與感，也需要《國家公園法》來回答。各試點公園采取的開發(fā)生態(tài)產業(yè)、設立生態(tài)管護崗位、公益林補償?shù)确绞饺〉贸尚?。歸納國家公園試點經(jīng)驗，反思實踐中出現(xiàn)的問題，探究國家公園制度的核心價值，借鑒域外管理經(jīng)驗，形成科學有效的保護地社區(qū)發(fā)展機制，為自然保護地體系的建立提供實踐經(jīng)驗[24]。

4 結語

大自然是一個相互依存、相互影響的系統(tǒng)，山水林田湖草是一個生命共同體。建設以國家公園為主體的自然保護地體系，要以整體性思維為指導，將國家公園的重要制度如自然資源權屬、設定標準、功能定位及管理制度與監(jiān)督方式反復論證進而付諸實踐，妥善分析處理國家公園與自然保護地的關系，總結國家公園試點工作經(jīng)驗[25]。發(fā)揮國家公園的改革先行意義，制定國家公園與其他類型自然保護地均可適用的共性規(guī)范，且易與《自然保護地法》進行銜接?；凇秶夜珗@法》承擔的重要使命，既要規(guī)制國家公園建設管理行為，又要為建設自然保護地法制體系試水。作為生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié)，國家公園與自然保護地的立法與治理須消除原有痼疾，為建設中國特色的自然保護地體系開疆拓土，提供制度范例。《自然保護地法》須在《國家公園法》實踐探索的根基上，確立自然保護地體系協(xié)同構建、穩(wěn)步發(fā)展的基調，為類型各異的自然保護地提供總體制度及適用規(guī)范[26]。