竇超，竇炳升，宋曉晶

1.國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心；2.山東省平度市自然資源局

一、當前國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)四大特征

（一）從區(qū)域看：中部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的領頭雁，長三角城市群產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活力強勁

從產(chǎn)業(yè)承接地看，江西、安徽、湖北為前三大大承接地區(qū)，2001年至2020年工業(yè)增加值占全國比重分別增長1.41%、1.3%、1.28%，三個省份均位于中部地區(qū)。從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地看，上海、山東、河北為東部前三大轉(zhuǎn)出地區(qū)，2001年至2020年工業(yè)增加值占全國比重呈持續(xù)下降態(tài)勢。長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯度明顯，通過區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和分工合作，有效推動了制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2001年至2020年，上海市工業(yè)增加值占全國比重下降2.2%，除煙草制品行業(yè)外，各類行業(yè)在區(qū)域內(nèi)規(guī)模占比普遍下降，安徽省作為主要承接地，在區(qū)域內(nèi)占比持續(xù)上升。2010—2020年，皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)累計承接億元以上投資項目到位資金6.2萬億元，年均增長16.6%。

（二）從行業(yè)看：部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)回流西部地區(qū)，東部地區(qū)向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級

因疫情導致東南亞國家部分地區(qū)工廠停產(chǎn)，部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)如紡織服裝等呈現(xiàn)回流趨勢。據(jù)我國海關月報數(shù)據(jù)顯示，2021年1月至9月，我國紡織品服裝出口2275.9億美元，同比增長5.6%，出口規(guī)模創(chuàng)歷史同期最高紀錄。西部地區(qū)出口紡織品服裝123.7億美元，同比增長23.9%，其中，寧夏、山西、西藏、青海2021年1月至9月紡織品出口增長分別達到302.3%、203.3%、116.2%和105.4%。東部地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)從勞動密集型轉(zhuǎn)向機械制造、電子信息、生物醫(yī)藥等資本、技術密集型行業(yè)。從各行業(yè)工業(yè)增加值占比變化情況來看，2016年至2019年東部鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)占比降低6.65%，同期東北和西部地區(qū)分別提升3.21%和3.89%，東部化學原料和化學制品制造業(yè)比重降低4.96%，同期東北、中西部地區(qū)分別提升0.97%和3.99%。

（三）從企業(yè)看：央企總部批量南遷，外資企業(yè)呈現(xiàn)向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢

目前，部分央企總部落戶雄安，主是基于疏解非首都功能和推動京津冀協(xié)同發(fā)展。部分央企以聚焦主業(yè)、靠近產(chǎn)業(yè)集聚地和產(chǎn)業(yè)前沿為導向，將總部外遷至上海、深圳、武漢等產(chǎn)業(yè)集聚地。從2010年開始，中西部地區(qū)利用外資占全國的比重一度上升并保持在15%以上，在2017年至2019年出現(xiàn)較明顯上升，到2019年，中西部地區(qū)占全國的比重占19.20%。川渝兩地成為外資主要承接地。2020年，川渝兩地FDI到資額占西部十二?。▍^(qū)、市）到資總量的57.98%，川渝兩地存量外商投資企業(yè)數(shù)量6741家，占西部省份的42.97%。

（四）從轉(zhuǎn)移模式看：產(chǎn)業(yè)鏈招商成為各地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有效途徑

當前，產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢已經(jīng)超越其他因素，成為吸引外來投資的主要因素。各地以產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展為核心，強化產(chǎn)業(yè)建鏈、補鏈、強鏈、延鏈，促進地方經(jīng)濟新一輪產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)升級。如江蘇省蘇州市通過發(fā)布“產(chǎn)業(yè)鏈全球合作對接圖”，加強蘇州企業(yè)與全球企業(yè)的供需對接，幫助企業(yè)積極應對復雜嚴峻的國際形勢和新冠疫情對經(jīng)濟造成的影響。二是“大數(shù)據(jù)+”成為東西部數(shù)字經(jīng)濟合作典型模式。我國正推動大型數(shù)據(jù)中心向可再生能源豐富，氣候、地質(zhì)等條件適宜的區(qū)域布局，以實現(xiàn)“東數(shù)西算”。如貴州省探索創(chuàng)新“貴州數(shù)據(jù)交易市場+東部數(shù)據(jù)流通資源”“貴州云服務基地+東部云服務市場”“貴州算力網(wǎng)絡樞紐+東部算力資源需求”“貴州大數(shù)據(jù)試驗田+東部數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新探索”模式，通過數(shù)據(jù)流引領帶動資金流、人才流、技術流等轉(zhuǎn)移，打通我國東西部數(shù)字經(jīng)濟的大動脈。

二、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移面臨的新形勢及存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移面臨兩大新形勢

一是碳達峰、碳中和對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提出剛性約束要求?！半p碳”目標下，碳排放成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要制約因素，為我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。當前，我國能源資源分布與經(jīng)濟發(fā)展和碳排放存在空間錯配。2019年，東部地區(qū)的GDP占比達到54.41%，中部地區(qū)GDP占比為24.77%，西部地區(qū)GDP占比為20.82%。東部地區(qū)碳排放占比為46.02%，中部地區(qū)碳排放占比為25.63%，西部地區(qū)碳排放占比為28.34%。同時，我國新能源資源主要分布在西部地區(qū)，擁有全國78%的風能資源技術開發(fā)量和88.4%的光伏資源技術開發(fā)量。有序推動高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進能源與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，是從源頭減排、支撐“雙碳”目標實現(xiàn)的重要路徑。

二是共同富裕為推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作提出更高的目標導向?？s小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距是實現(xiàn)共同富裕的三大主攻方向。當前區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)同問題仍然明顯，各省份人均GDP差距過大、公共服務發(fā)展不均衡、南北差距等問題愈發(fā)突出。2020年東部各省人均GDP均值超過10萬元，分別是中部、西部、東北地區(qū)均值的1.7、1.8和2.0倍。此外，中西部內(nèi)陸地區(qū)集中分布著革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類型地區(qū)，與東部沿海發(fā)達地區(qū)存在較大發(fā)展差距。推動產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移，開展東西部協(xié)作和定點幫扶，加強區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)合作、資源互補、勞務對接等，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，是新時期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的重要目標和抓手。

（二）推動產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移急需破解三大問題

一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關體制機制有待完善。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作往往涉及工信、發(fā)改和商務等多個部門，但當前各部門之間沒有建立相應的溝通協(xié)調(diào)機制，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關數(shù)據(jù)和項目信息難以共享，無法形成工作合力。傳統(tǒng)以行政邊界為單元的政績考核體系和績效評價體系下，跨區(qū)域、深層次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展機制不暢通，各地仍存在發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容雷同、招商引資惡性競爭等問題。部分配套機構(gòu)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移存在障礙，飛地經(jīng)濟、共建園區(qū)在經(jīng)濟總量核算、稅收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排。

二是城市群在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的主體作用有待提高。當前，我國中西部城市群發(fā)展水平與東部地區(qū)長三角、粵港澳、京津冀等發(fā)展較為成熟的城市群仍有較大差距。多數(shù)城市群內(nèi)部結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，中小城市發(fā)展活力普遍不足。以成渝城市群為例，2020年重慶市GDP為25002.8億元，成都市GDP為17716.7億元，其他地區(qū)GDP最高的綿陽為3010.1億元，僅為重慶和成都12%和17%，城市群內(nèi)部呈現(xiàn)“雙核獨大”格局，缺少核心節(jié)點城市，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中難以圍繞中心城市形成產(chǎn)業(yè)配套。

三是東部地區(qū)企業(yè)向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移的動力不足。東部地區(qū)部分技術密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)尚處于集聚發(fā)展階段，通過打造產(chǎn)業(yè)集群發(fā)揮規(guī)模效應，行業(yè)尚未進入分散轉(zhuǎn)移階段，如制造業(yè)發(fā)展水平較高的上海、蘇州、無錫等地仍把電子信息、生物醫(yī)藥、高端裝備等行業(yè)作為發(fā)展重點，此類項目東部與其他地區(qū)競爭大于合作。同時，東部地區(qū)以勞動生產(chǎn)率為代表的勞動力質(zhì)量明顯高于中西部，通過保持勞動力的比較優(yōu)勢使得向中西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以實現(xiàn)企業(yè)成本明顯下降的目標，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移滯緩。

三、相關建議

（一）加強頂層設計，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關體制機制

一是建立健全各部門間、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，明確責任分工，形成工作合力，解決工作推進中的重大問題。統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，引導各地制定出臺相關的配套政策，指導各地做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接轉(zhuǎn)移的規(guī)劃銜接、政策協(xié)調(diào)、信息共享。二是加大產(chǎn)業(yè)由東部向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的支持力度，深化東中西之間的區(qū)域合作，推動中西部地區(qū)土地、礦產(chǎn)、能源、人文等優(yōu)勢和東部沿海發(fā)達地區(qū)資金、技術、管理、人才等優(yōu)勢有機結(jié)合，跨區(qū)域共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，探索新型“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式。鼓勵不同地區(qū)探索適合自身發(fā)展的合作共建和利益分享機制，加強對典型機制的研究和推廣。三是深化產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理體制改革。優(yōu)化園區(qū)管理模式，加快政區(qū)一體化建設，剝離產(chǎn)業(yè)園區(qū)的社會管理職能。轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營方式，明確園區(qū)管委會職能，積極探索園區(qū)所有權(quán)、運營權(quán)分離改革。提升園區(qū)服務能力和水平，整合各方資源，組建技術開發(fā)、擔保融資等市場化服務平臺和專業(yè)化服務公司。加強園區(qū)間競爭合作，創(chuàng)新園區(qū)考核機制，加快建立以質(zhì)量和效益為核心的“畝均效益”綜合評價體系，提高資源利用效率。

（二）降低企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成本，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移暢通區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)

一是繼續(xù)深化“放管服”改革，優(yōu)化中西部、東北地區(qū)營商環(huán)境，探索高新技術企業(yè)認定、藥品生產(chǎn)許可證、貿(mào)易便利化資質(zhì)等跨省轉(zhuǎn)移資質(zhì)互認制度，降低企業(yè)轉(zhuǎn)移的制度成本。二是加大稅收優(yōu)惠力度，調(diào)低中西部地區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，試行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠和高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠疊加。加大土地、資金、技術、人才、環(huán)境容量等支持力度，打造制造業(yè)綜合成本洼地。逐步建立運輸服務一體高效的綜合交通運輸體系，著力降低交通物流成本。三是充分發(fā)揮重慶沿江、湖北荊州、湖南湘南和湘西等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的先導作用，政府引導與市場機制相結(jié)合，鼓勵明確承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主攻方向，優(yōu)化營商環(huán)境，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作新政策先行先試。

（三）強化“雙碳”目標約束，推動高耗能產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移

一是加快構(gòu)建以碳排放總量和碳排放強度為核心的直接控碳考核體系，以總量控制為基礎，根據(jù)區(qū)域能源資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展情況，確定各個區(qū)域碳達峰、碳中和時間表和路線圖。二是逐步放開西部地區(qū)承接高耗能產(chǎn)業(yè)用能指標限制，壓縮東部地區(qū)高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)由東部向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。三是推動西部地區(qū)打造綜合性新能源基地，充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術，提升承接高耗能產(chǎn)業(yè)的電力保障能力。

（四）夯實承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，提升城市群綜合承載力

一是構(gòu)建東部—中西部“雁陣”發(fā)展模式。東中西部地區(qū)發(fā)展落差仍然較大，中西部地區(qū)發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)仍有較大發(fā)展空間。一方面，要積極引導東部地區(qū)轉(zhuǎn)出失去競爭優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)，騰出更多的資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈中的高端環(huán)節(jié)。另一方面，支持中西部地區(qū)積極創(chuàng)造條件，積極承接東部轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“東部研發(fā)設計、品牌營銷—中西部生產(chǎn)”雁陣發(fā)展模式。二是鼓勵中西部和東北地區(qū)以本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為核心，繪制重點產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，掛圖作戰(zhàn)，通過強鏈、延鏈、補鏈，提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接和配套能力。充分發(fā)揮國家級、省級開發(fā)區(qū)的基石作用，聚焦開發(fā)區(qū)所在城市群、都市圈的產(chǎn)業(yè)大生態(tài)，分區(qū)域構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈為核心的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作“園區(qū)共同體”。三是發(fā)揮城市群在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的帶動引領作用，提升城市群綜合承載能力，鼓勵城市群內(nèi)各城市發(fā)揮比較優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成內(nèi)部大中小城市間的合理分工機制。以城市群為載體，形成重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈閉環(huán)，增強重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)應對突發(fā)事件、抵御市場風險與保障國家經(jīng)濟安全的能力。支持京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)跨區(qū)域聯(lián)手建立供應鏈備份體系，實現(xiàn)關系產(chǎn)業(yè)鏈安全的關鍵產(chǎn)品和供應渠道多源替代，共同構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)安全防線。加快中西部地區(qū)中心城市和城市群基礎設施建設，大力發(fā)展檢驗檢測、現(xiàn)代物流、信息服務等生產(chǎn)性服務業(yè)，提升中西部地區(qū)“硬件”“軟件”實力。

（五）推動形成強大的統(tǒng)一國內(nèi)市場，建立一體化發(fā)展新機制

一是促進城鄉(xiāng)區(qū)域要素市場一體化。加快推進城鄉(xiāng)區(qū)域勞動力要素一體化進程，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，促進勞動力在城鄉(xiāng)區(qū)域間順暢流動。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，全面推行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市。進一步完善技術惠農(nóng)、富農(nóng)、強農(nóng)體系，著力構(gòu)建適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)技推廣服務體系，逐步提高農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、推廣、應用效率，加快提升農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備和技術水平，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)民增收致富。通過勞動力、土地、技術三大要素城鄉(xiāng)區(qū)域一體化帶動其他要素市場一體化建設，為構(gòu)建優(yōu)勢互補的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展格局提供有力支撐。二是推進區(qū)域市場一體化。圍繞經(jīng)濟聯(lián)系密切的區(qū)域，進一步打破地區(qū)行政壁壘，加快清理妨礙市場準入的不合理規(guī)定，聯(lián)手完善市場規(guī)則、標準和相關政策。按照建設統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系要求，推動長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域等區(qū)域一體化市場建設，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動的區(qū)域市場一體化發(fā)展新機制，引領全國統(tǒng)一大市場建設。