武漢工程大學(xué) 何瑞佳
電子設(shè)備通過收集證據(jù)、分析案例、輸出結(jié)果來輔助行政行為,這類實(shí)踐被概括為自動化行政。而行政調(diào)查的核心屬性與自動化行政功能十分契合,自動化行政被廣泛地運(yùn)用于行政調(diào)查中,如電子監(jiān)控抓拍、健康碼等。但自動化行政帶來效率優(yōu)勢、調(diào)查結(jié)果更加精準(zhǔn)、統(tǒng)一的同時,不可避免地造成了行政權(quán)力的擴(kuò)張、調(diào)查程序的縮減等問題,進(jìn)而嚴(yán)重威脅到當(dāng)事人的程序權(quán)利。貨車司機(jī),金某在駕駛貨車途徑超限檢查站時,因車上的北斗定位行駛記錄儀掉線,行政人員即判定是人為破壞信號,并對其處以扣車和罰款2000元,金某嘗試與行政人員溝通無果。行政人員為何直接判定掉線是人為造成的?從中可以看出,現(xiàn)有的調(diào)查程序存在不完全、不公正,產(chǎn)生了錯誤的行政處罰,給當(dāng)事人造成了財產(chǎn)、精神雙重打擊。基于上述考量,本文擬以本案為出發(fā)點(diǎn),模擬行政調(diào)查場景,通過探究自動化行政自身的特性,分析其對正當(dāng)程序的破壞,以期為保障相對人程序權(quán)利提供實(shí)現(xiàn)路徑。
自動化行政帶來優(yōu)勢的背后,衍生出一系列不可避免的問題:例如過度追求效率的提高,導(dǎo)致程序上的縮減;數(shù)據(jù)的精準(zhǔn),導(dǎo)致一定的固定和僵化;大幅度地縮減行政人員,引起行政人員懈怠和依賴心理的產(chǎn)生等。自動化行政的兩面性,使其犧牲公平而換取效率,有違行政執(zhí)法的根本目的。正確發(fā)揮自動化行政的效果,要求平衡其利和弊,找尋內(nèi)部均衡點(diǎn)。
首先,只要是機(jī)器,就不可避免地會涉及網(wǎng)絡(luò)延遲、系統(tǒng)出錯、機(jī)械故障等問題。以北斗行駛記錄儀為例,定位裝置故障、途經(jīng)盲區(qū)或SIM卡欠費(fèi)造成的通信中斷、服務(wù)器故障或掉電、定位系統(tǒng)平臺故障等,還有人為遮擋、斷電或破壞等,其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,都會造成掉線[1]。在本案中,正是因?yàn)楸倍范ㄎ挥涗泝x中途非人為掉線,導(dǎo)致行政人員認(rèn)為是當(dāng)事人故意干擾信號并錯罰當(dāng)事人。任何行政決策都需要數(shù)據(jù)的支撐,如果數(shù)據(jù)的源頭出現(xiàn)問題,那么據(jù)此得出的結(jié)論從根本上就是錯誤的。
自動化設(shè)備因其固定的數(shù)據(jù)收集規(guī)則,導(dǎo)致它難以考慮到實(shí)踐過程中的周圍環(huán)境和具體情形。數(shù)據(jù)雖然是理性的,但也是死板和冰冷的。行政機(jī)關(guān)如果一味地信任、依賴電子設(shè)備,會導(dǎo)致一些特殊情況無法被納入考量,影響個案正義。如2018年某地交警執(zhí)法時,自動化人臉識別系統(tǒng)所搜集的某公眾人物“違法”信息,實(shí)則為車身廣告上的照片。自動化設(shè)備無法脫離物的屬性,在某些具體的情形下,人為裁量是必不可少的。
自動化行政的核心內(nèi)容是算法,算法即按照設(shè)定程序運(yùn)行以期獲得理想結(jié)果的一套指令。算法的專業(yè)性,導(dǎo)致內(nèi)部的程序和規(guī)則只有設(shè)計者和內(nèi)部人員了解,普通大眾只知道輸出的結(jié)果,對于怎樣得出結(jié)果一無所知,這就是所謂的“算法黑箱”。一個只知道是什么,而不知為什么的結(jié)果,如何能讓相對人信服呢?不透明性對當(dāng)事人后續(xù)救濟(jì)也造成了障礙。在本案中,金某正常行駛卻被處罰2000元,他既不知道北斗定位行駛記錄儀為何會掉線,也難以辨認(rèn)是否是由自己造成的,從而無法進(jìn)行后續(xù)的舉證反駁。隨著學(xué)習(xí)型算法[2]向縱深發(fā)展,甚至連設(shè)計者都不知道算法的決策方式,整個程序可能會徹底隱形。從這個角度看,“算法黑箱”將導(dǎo)致行政程序在認(rèn)知中缺失真像。如何解釋算法,揭開“算法黑箱”,是自動化行政始終需要面對的一個的命題。
自動化行政是自動化設(shè)備與行政管理權(quán)的結(jié)合。由于缺乏技術(shù)支持和數(shù)據(jù)積累,政府需要同掌握代碼、大數(shù)據(jù)的私營企業(yè)或平臺合作。一方面,公司提供系統(tǒng)、聚集財富,而政府分享公權(quán)力。這種權(quán)力“外包”的形式,構(gòu)成了公權(quán)力、私權(quán)力、私權(quán)利三方博弈的局面[3],容易產(chǎn)生二者對身處弱勢地位的普通公民的“算計”,弱化個人權(quán)利。另一方面,公司的營利性和現(xiàn)代政府的服務(wù)公益性相對立,為節(jié)省成本、賺取更高利潤,可能會人為地造成系統(tǒng)瑕疵等問題。北斗行駛記錄儀頻頻掉線,反映出其質(zhì)量參差不齊。江蘇省徐州市某北斗行駛儀安裝服務(wù)公司在貨車上安裝假冒偽劣產(chǎn)品,并采取技術(shù)手段,將虛假的車輛動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)傳輸至監(jiān)管部門平臺[4]。在行政調(diào)查工作中,相對人直接面對的是行政主體,一旦自動化設(shè)備出現(xiàn)問題,很容易對其產(chǎn)生信任危機(jī),導(dǎo)致行政主體替代外部技術(shù)主體背負(fù)“信任黑鍋”,影響政府公信力。
第一,電子政務(wù)法尚未出臺,有關(guān)的法律規(guī)范分散在計算機(jī)法、互聯(lián)網(wǎng)法、信息法等,例如《計算機(jī)系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際互聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》。電子政務(wù)的特性不能突出,實(shí)施效果差。我國目前的電子政務(wù)立法還處在起步階段,但自動化系統(tǒng)已經(jīng)得到了快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用。立法和現(xiàn)實(shí)的不匹配,導(dǎo)致許多傳統(tǒng)的法律控制手段在面對新技術(shù)時已然失效或部分失效[5]。
第二,行政程序法尚未有統(tǒng)一法,行政程序只體現(xiàn)在部分法律之中,未能形成體系,難以突出地位。行政程序法不僅是調(diào)整行政法律關(guān)系主體在行政活動中的程序法律規(guī)范和原則的綜合[6],還是公民程序權(quán)利的來源和根據(jù)。行政程序法的不完整、不統(tǒng)一導(dǎo)致執(zhí)法上的參差不齊,最終導(dǎo)致個人權(quán)利的虛化。
首先,在行政調(diào)查的事前階段,通知當(dāng)事人、表明身份、出示合法調(diào)查文件并說明理由,被合并為一個步驟,即行政機(jī)關(guān)通過發(fā)布文件,證明安裝自動化設(shè)備的官方性、合法性。北斗定位行駛記錄儀安裝,根據(jù)交通運(yùn)輸部于2012年底下發(fā)的《通知》。該《通知》明確要求:多地車輛都應(yīng)安裝北斗兼容車載終端,未按規(guī)定安裝或加裝北斗兼容車載終端的車輛,不予核發(fā)或?qū)忩?yàn)道路運(yùn)輸證。這種純文本、電子通知的形式,容易造成當(dāng)事人接收不到消息、漏接消息或理解錯誤等問題,限制其知情權(quán)。該《通知》以及類似的官方文件效力和作用,能否與傳統(tǒng)程序中的多個證明文件相等同?如果當(dāng)事人沒有接到通知或沒有理解通知,后續(xù)造成的損失誰來擔(dān)責(zé)?該步驟的合理性、合法性有待考量。
其次,在行政調(diào)查的事后階段,告知當(dāng)事人擬作行政決策的事實(shí)以及其享有的權(quán)利在實(shí)踐中經(jīng)常一起呈現(xiàn),普遍是以通知的方式,利用通訊、網(wǎng)絡(luò)等平臺進(jìn)行傳輸。但因“送達(dá)和告知”的標(biāo)準(zhǔn)不明,導(dǎo)致告知缺失、告知內(nèi)容缺斤少兩等情況時有發(fā)生,阻礙當(dāng)事人陳述權(quán)、抗辯權(quán)等權(quán)利。在本案中,可以看出行政人員跳過了告知金某應(yīng)有的權(quán)利。沒有調(diào)查內(nèi)容,相對人就會質(zhì)疑行政決策的真實(shí)性;沒有告知其享有的權(quán)利,相對人的實(shí)體權(quán)利難以得到自我救濟(jì),二者缺一不可。
在本案中,從金某和行政人員的“溝通無果”中可以判斷出救濟(jì)無力。自動化行政背景下,權(quán)利救濟(jì)困難主要體現(xiàn)在兩個方面:
首先,自動化行政背景下陳述、申辯困難。在本案中,代入當(dāng)時超限檢查站場景,前后可能都有車排隊(duì)等待檢查,行政人員必須馬上作出行政決策,不可能等待金某持續(xù)申辯或是立刻展開復(fù)核。自動化行政追求效率的特性,導(dǎo)致當(dāng)事人難以在行政調(diào)查過程中短時間內(nèi)進(jìn)行充分陳述,原本即時性的陳述、申訴權(quán)利被壓縮,從事前、事中程序變?yōu)槭潞蠹m正程序[7]。
其次,自動化行政背景下難以形成有力救濟(jì)?!皽贤o果”也可以看出,金某未能在當(dāng)時表達(dá)出有效的陳述和申辯。鑒于“算法黑箱”和輸出結(jié)果的專業(yè)性,當(dāng)事人對自動化設(shè)備怎樣得出結(jié)果往往是一頭霧水,難以找到其錯誤。并且作為普通個人能獲取的數(shù)據(jù)與享有行政權(quán)的自動化設(shè)備所收集的數(shù)據(jù)存在著從權(quán)限到形式的不對等,舉證推翻它更是難上加難。
自動化行政在實(shí)踐中程序模糊甚至缺失,亟需專門調(diào)整自動化行政適用的法律出現(xiàn),為行政主體公正執(zhí)法、公民維護(hù)自身權(quán)利提供有力的法律后盾。具體而言,制定法律需要明確以下內(nèi)容:
第一,明確自動化行政的適用領(lǐng)域。對于情節(jié)簡單、處罰結(jié)果輕的案件,可以酌情適用“全自動化”。而對于案情復(fù)雜、處罰結(jié)果重的案件,如果要引入自動化設(shè)備,必須搭配以人力甄別,不可完全依賴機(jī)器??梢圆捎梅杀A舻姆绞絼澏ā叭詣踊盵2]的適用范圍。
第二,明確自動化行政的適用程序。在本案中,不論該行政人員是視程序于無物或是不知程序的存在,法律作為上層建筑,必須構(gòu)建一個合適的正當(dāng)程序,消解模糊性和不確定性??蓪⑿姓?zhí)法流程分成具體可操作的步驟,針對不同特性的自動化設(shè)備和具體場景,設(shè)計不同的程序,以兼顧公平和效率。
第一,加強(qiáng)對自動化系統(tǒng)的審核義務(wù)?!缎姓幜P法》第41條已經(jīng)提出了基本要求,包括兩個方面:一是對自動化設(shè)備的技術(shù)審核,首先確保其符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理。經(jīng)過第一道審核后,為防止機(jī)械故障、系統(tǒng)出錯等后續(xù)問題,行政部門還需定期派專人檢修并制作檢修表。對于類似北斗定位行駛記錄儀安裝在私人空間的調(diào)查裝置,政府應(yīng)及時督促個人自行檢查,設(shè)立檢修點(diǎn)。二是對設(shè)備輸出數(shù)據(jù)的事實(shí)審核。如果要作為行政決策的證據(jù),該數(shù)據(jù)不僅要與真實(shí)情況相符合,還要足夠清晰、完整,以支撐決策、被當(dāng)事人理解。
第二,加強(qiáng)對內(nèi)部人員的培訓(xùn)、監(jiān)督義務(wù)。從本案中行政人員行為可以看出,其對設(shè)備一知半解。對于“半自動化”需要配合的行政人員而言,首先,上崗之前應(yīng)進(jìn)行培訓(xùn),必須了解最基本的設(shè)備原理和算法,掌握如何操作設(shè)備。政府內(nèi)部應(yīng)配備技術(shù)力量,以幫助其應(yīng)對更復(fù)雜的突發(fā)事件。其次,行政機(jī)關(guān)應(yīng)制定內(nèi)部細(xì)則,對于跳過程序、作出瑕疵決策的行政人員追究責(zé)任并給予處分,優(yōu)秀員工則采取激勵手段。
為揭開“算法黑箱”、激發(fā)當(dāng)事人內(nèi)生動力,必須調(diào)動公眾參與性、提高其法制觀念,以恢復(fù)相對人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)。
第一,調(diào)動公眾參與算法影響評估[8]。在適用自動化行政之前,行政相對人、行政主體、技術(shù)專家共同參與算法影響評估。在此過程中,公眾可以大致了解設(shè)備的運(yùn)行機(jī)制、獲悉算法效果。這種方式一定程度改善了普通大眾在接受自動化行政行為時的迷茫和無措,有利于政府和技術(shù)人員從大眾利益的角度優(yōu)化算法設(shè)計,形成行政主體與相對人之間互益、和諧、民主的良好互動。
第二,提高公眾法制觀念。目的在于喚醒相對人一方主動保護(hù)自身利益、防范公權(quán)力侵犯。具體而言,首先需要培養(yǎng)程序意識。行政機(jī)關(guān)可從行政處罰、行政審批等活動中強(qiáng)調(diào)程序步驟,教育部門也應(yīng)積極配合。其次激發(fā)救濟(jì)意識。許多人嫌麻煩、“認(rèn)栽”或不知道如何救濟(jì),放任權(quán)利流失。這需要負(fù)責(zé)救濟(jì)工作的部門做好宣傳工作,加強(qiáng)服務(wù)職能,為救濟(jì)提供便捷。
第一,保證當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)利。根據(jù)《行政處罰法》第45條規(guī)定,公民有陳述、申辯的權(quán)利,且行政機(jī)關(guān)有聽取、復(fù)核的義務(wù)。對于電子罰單等遠(yuǎn)程執(zhí)法,應(yīng)建立線上申訴平臺。通過書面的方式,告知進(jìn)入通道和具體操作流程。并且能夠在線獲取電子版處罰決定書,簡化救濟(jì)程序。不論是線上、線下申訴,必須對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行音像或文字的記錄,以便進(jìn)行復(fù)核。
第二,完善事后聽證程序。在自動化行政背景下,難以超越計算機(jī)的速度進(jìn)行先行聽證。因此,事后聽證是一般模式[9]。當(dāng)事人與行政相對人形成兩方對峙、第三方機(jī)構(gòu)居中裁決的局面。就第三方機(jī)構(gòu)而言,可以尋求我國人工智能專業(yè)委員會、機(jī)器學(xué)習(xí)專業(yè)委員會等專業(yè)性組織,為自動化行政決策發(fā)揮說明、闡釋作用,搭建行政機(jī)關(guān)與普通公民之間的橋梁。
第三,完善行政訴訟和行政復(fù)議程序。首先明確目前自動化行政只處于輔助地位,根據(jù)自動化設(shè)備作出的決策才是訴訟和復(fù)議審查的對象,相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)由相關(guān)的行政主體及其工作人員承擔(dān)[10]。其次考慮到相對人與行政主體收集證據(jù)的能力差距大,應(yīng)減少當(dāng)事人舉證責(zé)任。最后,為適應(yīng)信息時代,司法機(jī)關(guān)作為權(quán)利救濟(jì)的最后一個關(guān)卡,必須加強(qiáng)對自動化系統(tǒng)、算法的審查能力。