中國原子能科學研究院 代金云

一、研究背景

隨著軍工融合上升為國家一項重要發(fā)展戰(zhàn)略，軍工科研事業(yè)單位作為軍民融合的重要組成部分，其經(jīng)營模式發(fā)生了巨大的變化。隨著市場化的不斷深入，經(jīng)營風險也不斷增加。內(nèi)控建設對加強資金運轉(zhuǎn)效率提高單位管理水平、有效堵塞漏洞、消除隱患、防范重大經(jīng)營風險具有非常重要的作用。財政部、國資委先后出臺了《中央企業(yè)全面風險管理指引》《關于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關事項的通知》（國資發(fā)評價〔2012〕68號）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會【2012】21號），對事業(yè)單位和中央企業(yè)的風險管理和內(nèi)控建設提出了具體要求，很多事業(yè)單位和央企部署內(nèi)控體系建設工作和全面風險管理工作。

目前，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制設計過程主要分布于職能部門及相關業(yè)務部門，執(zhí)行過程主要分布于科研、生產(chǎn)經(jīng)營等活動中，內(nèi)部控制建設工作較為分散，集中管理尚處于起步階段。而風險管理建設表現(xiàn)出來的現(xiàn)象為：大多數(shù)人對風險有一定的意識，但由于對全面風險管理缺乏系統(tǒng)深刻的認識，無法將這種意識有效落實到實際業(yè)務的操作層面。此外，全面風險管理工作尚未與內(nèi)部控制體系融合，兩個體系未能有效對接，現(xiàn)階段仍處于相對獨立階段。

以全面風險管理為導向的內(nèi)部控制體系，可以將科研事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標、風險理念、控制流程融入文化建設、規(guī)章制度和業(yè)務流程等各個方面。通過實施一系列政策、制度、流程等措施，規(guī)范各項管理活動，集中優(yōu)勢資源，構(gòu)建一體化核心能力，提高科研生產(chǎn)、運營管理水平和風險防范能力，確保實現(xiàn)科研事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略。因此,本文研究基于全面風險管理導向下的內(nèi)部控制體系,具有重要的現(xiàn)實意義。

二、內(nèi)部控制與全面風險管理融合基礎

（一）內(nèi)部控制和全面風險管理自身屬性要求融合

內(nèi)部控制實質(zhì)上是由一系列程序和方法構(gòu)成的管理體系。通過組織和實施統(tǒng)一、規(guī)范的內(nèi)部控制體系，提升管理水平，化解風險，以確保戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。全面風險管理以戰(zhàn)略目標為出發(fā)點，識別、分析、預警和應對影響戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的各類風險。內(nèi)控基于單位現(xiàn)狀，充分識別經(jīng)營活動中的風險。通過內(nèi)部管理的規(guī)范性，提高風險防范能力。全面風險管理，通過識別和管控風險，提出應對風險策略，降低風險發(fā)生的概率，以實現(xiàn)企業(yè)既定的戰(zhàn)略目標。兩者的本質(zhì)都是一項管理行為，目的均為實現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標。

（二）成本與效率要求二者融合

《中央企業(yè)全面風險管理指引》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，均強調(diào)內(nèi)部控制和風險管理的整合與統(tǒng)一。二者都是通過風險控制，為實現(xiàn)單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標提供合理保障。根據(jù)成本效益原則，將內(nèi)部控制與風險管理有效融合，在實踐中統(tǒng)一部署、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一監(jiān)管，既降低了管理成本，又提高了管理效率。

因此，內(nèi)部控制體系建設和全面風險管理具有統(tǒng)一性。其統(tǒng)一性表現(xiàn)為兩者都是為了控制風險，以確保實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。通過建立以全面風險管理為導向的內(nèi)部控制體系，使單位和職能部門的所有管理環(huán)節(jié)都處于受控狀態(tài)，提高資源的配置效率，為實現(xiàn)科研事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標提供合理保障。

三、科研事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建需要考慮的因素

（一）可行性

可行性是科研事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)控體系過程中需要考慮的一項重要因素，要認識到構(gòu)建內(nèi)控體系的目的與在實踐中發(fā)揮出的有效作用。因此，要保證內(nèi)控體系切實可行，否則便沒有存在的意義。在進行內(nèi)控體系構(gòu)建過程中，要重視該體系的可行性。

（二）運行人員

運行人員是科研事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系過程中需要考慮的重要因素之一。從具體實踐情況來看，內(nèi)控體系運行要依靠工作人員來實現(xiàn)。因此，工作人員自身的專業(yè)水平與綜合素養(yǎng)，將會對內(nèi)控體系運行情況造成影響。科研單位需要了解內(nèi)控相關工作人員的實際情況，掌握工作人員的具體特點，從而在構(gòu)建內(nèi)控體系時與工作人員業(yè)務能力有機結(jié)合，最大限度地發(fā)揮出工作人員的作用與價值。

（三）完善性

完善性是科研單位構(gòu)建內(nèi)控體系過程中需要關注的問題之一。從當前實踐情況來看，科研單位在日常運行過程中會消耗大量的資源，支出成本也相對較高，其中有些支出是必要的，還有些支出是可以進一步控制的。在進行內(nèi)控體系構(gòu)建時，需要明確區(qū)分出可控之處，確保內(nèi)控制度內(nèi)容更加全面，明確內(nèi)控目標。

四、科研單位內(nèi)控制度要滿足的條件

（一）合理性

科研單位在構(gòu)建內(nèi)控制度的過程中，要保證制度的合理性。具體原因如下：第一，科研單位管理工作具有傳統(tǒng)性。若與傳統(tǒng)制度差異較大，則會導致原有的管理工作難以有序進行，不僅達不到理想的內(nèi)控效果，還會起到適得其反的作用。因此，在構(gòu)建內(nèi)控制度時，要以實踐為基礎，進行充分合理的分析。第二，確保內(nèi)控人員在執(zhí)行各項工作時，能夠與制度要求保持一致。在長期工作中，內(nèi)控人員已經(jīng)形成定性思維。因此，在構(gòu)建內(nèi)控制度時，需要考慮到工作人員現(xiàn)有的思維狀態(tài)。在充分考慮以上兩點內(nèi)容的基礎上，要根據(jù)當前管理工作的實際情況，制定科學合理的內(nèi)控制度。

（二）創(chuàng)新性與成效性

科研單位在構(gòu)建內(nèi)控制度時，要符合創(chuàng)新性與成效性的要求。之所以要實現(xiàn)創(chuàng)新，是要對傳統(tǒng)制度中的缺陷進行有效彌補，為內(nèi)控制度運行注入活力。為保證內(nèi)控制度的執(zhí)行效果，要以創(chuàng)新的方式改進并優(yōu)化原有內(nèi)控工作的細節(jié)之處與各個實施環(huán)節(jié)，以此達到理想的效果，確保制度更具完善性，提高科研事業(yè)單位內(nèi)控工作成效。

五、構(gòu)建以全面風險管理為導向的內(nèi)部控制體系架構(gòu)

基于全面風險管理的內(nèi)部控制體系，以單位發(fā)展戰(zhàn)略和總體目標為出發(fā)點，以內(nèi)部控制為抓手，實施風險管控。通過內(nèi)部控制與全面風險管理的深度融合，以有效防范經(jīng)營風險為主要內(nèi)容，確定相應的內(nèi)控管理制度和風險控制措施，并使之能夠有效運行。其基本內(nèi)涵為：以戰(zhàn)略目標為導向，將內(nèi)部控制和風險管理融入單位管理體系中。

以全面風險管理為導向的內(nèi)部控制體系框架，由確立戰(zhàn)略目標、構(gòu)建控制環(huán)境、嵌入風險管理程序、實施控制活動等四個維度組成。戰(zhàn)略目標作為軍工科研事業(yè)單位發(fā)展的最高目標，在體系構(gòu)建中處于統(tǒng)領的地位，為內(nèi)控的開展和風險的管控起到引領作用。內(nèi)部控制環(huán)境建設，是風險防控和內(nèi)控工作實施的基礎?？蒲惺聵I(yè)單位作為國家預算管理的范疇，具有良好的內(nèi)部控制基礎。嵌入風險管理程序，是將風險管理的程序和方法嵌入到內(nèi)控管理過程中，在科研、經(jīng)營等業(yè)務活動中落地，合理控制風險，確保內(nèi)控執(zhí)行的有效性。實施內(nèi)部控制活動由控制活動，信息溝通與反饋、監(jiān)督和評價機制構(gòu)成，是整個體系的落腳點。通過控制活動優(yōu)化管理程序，及時準確地收集、傳遞信息，對內(nèi)部控制體系的有效性進行監(jiān)督評價，實時掌控內(nèi)控活動是否有效執(zhí)行。

六、以全面風險管理為導向的內(nèi)部控制體系在科研事業(yè)單位的運用

“十二五”以來，國內(nèi)某科研事業(yè)單位（以下簡稱Y院）發(fā)展目標取得了重要、階段性進展，但總體上仍滯后。內(nèi)部尚未建立有效的風險信息實時溝通、實時報告、實時預警系統(tǒng)。單位管理層對風險點信息的獲取多為事后獲得，無法從整體上實時掌握潛在的風險點狀況。一旦發(fā)生風險事件，通常的做法只能是相對被動地解決問題并杜絕同類事件的再度發(fā)生。事實上，多數(shù)風險事件的關聯(lián)性較強，風險管理體系和內(nèi)控體系的不健全，不利于發(fā)現(xiàn)多項風險之間的聯(lián)系，從而造成局部的防微杜漸與整體內(nèi)控管理失位的矛盾。為確?！笆濉遍_好局、鋪好路，2015年，Y院成立了內(nèi)部控制管理機構(gòu)，立足實際情況，以Y院戰(zhàn)略目標為指引，逐步建立以全面風險管理為導向的內(nèi)部控制管理體系。

（一）確定戰(zhàn)略目標

面對市場化、國際化趨勢，Y院積極探索在現(xiàn)有科研院所體制下改革發(fā)展的思路和模式，提前做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關調(diào)研和策劃，明確定位，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺，探索不同的成果轉(zhuǎn)化方式。在保證科研任務的基礎上，加大資源投入，擴大應用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模，建立“一院兩制，一體兩翼”產(chǎn)業(yè)、科研協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，確保經(jīng)濟實力不斷提高。繼續(xù)圍繞“科研基地”這個核心，做好頂層設計。按照立足科研基地，抓住科技發(fā)展、能力建設、重大項目三個重點，搞好安全、人才、機制、改革四個配套，體現(xiàn)全局性、戰(zhàn)略性、政策性、創(chuàng)新性、實用性五個要求，組織院總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和專題規(guī)劃，為“十三五”院的發(fā)展制定藍圖。

（二）構(gòu)建風險導向的內(nèi)部控制環(huán)境

全面風險導向下的內(nèi)部控制，是一項全面風險控制活動，涉及Y院所有二級單位和職能部門的各個層面，涵蓋工程、科研、經(jīng)營等各類業(yè)務。為建立有效的風險導向內(nèi)部控制環(huán)境，組織開展風險管理宣貫工作，加強對風險管理知識的培訓。尤其是加強對重要管理崗位及業(yè)務流程和風險控制點操作人員的培訓。培養(yǎng)全體職工風險意識和理念，將風險管理意識轉(zhuǎn)化為職工的共同認識和自覺行動，實現(xiàn)院屬各單位間分工協(xié)作、相互配合、授權(quán)有度、運行有序、監(jiān)控到位的良好內(nèi)控環(huán)境。

（三）嵌入風險管理程序

風險管理程序是全面風險管理導向型內(nèi)部控制評價體系的重要組成部分。Y院全面風險管理基本理念是以安全風險管理為核心，關注科研生產(chǎn)、工程建設及產(chǎn)業(yè)經(jīng)營類風險，組織開展風險識別、風險評估和風險評估判斷標準工作，定期開展重要業(yè)務、重大決策的專項風險評估。建立風險詳單，詳單包含風險名稱、所屬層級、風險等級、預警級別、影響后果、當前排名、風險狀態(tài)、業(yè)務主管院領導、責任部門、責任部門領導、關聯(lián)二級單位、風險描述、管控措施、預期效果、實際效果、計劃完成時間、實際完成時間、進展情況、責任人等信息。建立涵蓋風險管理基本流程和內(nèi)部控制系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的管理信息系統(tǒng)，旨在建立重在防范、重在實效的全面風險管理程序。

（四）強化內(nèi)控意識

內(nèi)控相關部門要對內(nèi)控理論知識與政策進行全面的學習與了解，把握當前內(nèi)控理論知識與政策要求，提高科研單位內(nèi)部對內(nèi)控工作的認識與重視。另外，科研單位內(nèi)部要應用各種渠道加大對內(nèi)控工作的宣傳力度，宣傳強化內(nèi)控建設的相關政策，這也是新時代背景下科研單位發(fā)展的必然趨勢。加大內(nèi)控工作宣傳力度，提高單位內(nèi)部人員對內(nèi)控工作的認知，有利于強化科研單位內(nèi)部管理水平，確保單位內(nèi)部全體成員認識到內(nèi)控工作的重要性，并能夠積極參與到內(nèi)控工作中。另外，對單位各項業(yè)務流程進行深入梳理，從各個領域入手，對相關工作人員展開調(diào)研與實地考察，掌握單位內(nèi)部業(yè)務的實際情況，總結(jié)各項業(yè)務的特點，分析在業(yè)務開展過程中可能遇到的問題與風險，便于對管理制度進行進一步的改進與優(yōu)化，確保內(nèi)控制度切實有效地落實到實踐中。最后，需要建立明確的考核機制，將內(nèi)控制度建設與執(zhí)行情況視為考核要素并直接與員工的工資績效、評優(yōu)晉升掛鉤。通過采取上述辦法，使科研單位整體認識到內(nèi)控工作的重要性，從而有效提高全體成員的內(nèi)控意識。

（五）科學合理地進行風險評估工作

第一，要對風險評估理論知識進行全面的學習與了解，獲取相關專業(yè)知識，將理論知識應用到實踐中，探索出適合科研單位自身實際情況的風險評估方式。第二，要認識到風險評估工作的重要性，以積極主動的態(tài)度開展風險評估工作。每隔一段時間要對科研單位內(nèi)部存在的風險與問題進行排查，調(diào)動單位全體成員共同參與其中，鼓勵員工大膽表達自身的想法與觀念。經(jīng)過對員工的信息收集匯總，將內(nèi)部工作覆蓋到科研單位的各個領域，確保單位運行過程中各項風險與問題能夠得以有效反饋。在對匯總的風險結(jié)果進行評價時，要根據(jù)實際情況做出客觀恰當?shù)脑u價。從不同崗位中選取出權(quán)限不同、年齡不同的員工共同組成評價小組，一同展開風險綜合評價工作。通過這樣的方式，初步能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的風險問題，并且要基于此進行深入的調(diào)查，對風險高發(fā)區(qū)域進行考察。在了解實際情況的基礎上，對風險評價結(jié)果進行深入調(diào)查，以此提高風險評估結(jié)論的有效性。

（六）完善各項業(yè)務活動

第一，要提高預算編制工作的科學性與合理性。在開展預算工作前，先要進行充分的調(diào)研與考察工作，對各項業(yè)務做出合理的預估，為預算編制工作做好充分的準備。加大預算績效管理力度，重視預算投入的同時也要重視產(chǎn)出。根據(jù)預算支出的具體內(nèi)容、范圍與時效等因素，設定績效目標，并且需要對績效目標進行細致劃分，明確績效指標與具體標準。每隔一段時間對預算執(zhí)行情況進行評價，根據(jù)具體結(jié)果指導后續(xù)預算編制工作。第二，在程序與方法合理合規(guī)的情況下，提高政府采購量。加大對相關專業(yè)知識的學習力度，掌握政府采購相關政策與法規(guī)，根據(jù)單位的實際情況，選擇相應的政府采購方式，提高政府采購效率。

（七）實施內(nèi)部控制活動

以全面風險管理為導向的內(nèi)部控制體系中的控制活動，包括實施控制活動、信息與溝通、內(nèi)部控制監(jiān)督與評價機制。堅持以問題為導向，以最終實現(xiàn)合理控制風險為目標，遵循分級管理、逐級協(xié)調(diào)、責任到人、配套激勵的基本原則。

實施內(nèi)部控制活動從主要業(yè)務流程展開。每一業(yè)務流程包含控制目標、關鍵風險點以及控制流程圖等內(nèi)容。將風險作為責任部門日常協(xié)調(diào)的重點任務，制定風險應對措施，及時跟進措施落實情況。通過內(nèi)部控制活動進行優(yōu)化管理，逐步實現(xiàn)Y院職能部門、二級單位之間各項業(yè)務的銜接，力求將風險控制在可容忍范圍內(nèi)，確保所建立的內(nèi)部控制體系的有效執(zhí)行。

建立完善的信息溝通機制，定期信息上報和相關溝通渠道的設置，逐步實現(xiàn)Y院各個層級之間，包括院務會與院機關之間、院機關與各直屬單位之間的信息暢通。Y院建立貫穿以全面風險管理為導向的內(nèi)控體系，連接各上下級、各二級單位和職能部門的風險管理信息溝通渠道，建立季度風險評估和內(nèi)控管理報告機制，確保信息溝通的及時、準確、完整。

通過內(nèi)部審計、專項審計、效能監(jiān)察、內(nèi)部控制評價等方式，實施內(nèi)部監(jiān)督。每年對內(nèi)部控制運行情況開展評價、考核工作。通過細化風險評估分析表的方式，要求院各部門按照職責分工和業(yè)務特點識別各自風險，總結(jié)和分析已制定的風險管理策略和內(nèi)控實施的有效性和合理性，根據(jù)變化的情況和存在的缺陷及時進行調(diào)整和改進。

緊密圍繞Y院的經(jīng)營狀況，繼續(xù)完善風險評估方法和流程，持續(xù)建立常態(tài)化“企業(yè)體檢”機制，不斷提高內(nèi)控管理的實效性和準確性，為“十三五”的各項任務順利收官保駕護航。

注釋

①《中央企業(yè)全面風險管理指引》。

②《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》。