南澳縣司法局 劉耕妤

從2001年開始，世界銀行開始編制企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，目的在于在評(píng)估各國(guó)私營(yíng)部門發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過分析，全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間呈現(xiàn)正相關(guān)性。數(shù)據(jù)顯示，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）中高收入國(guó)家的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)水平居前，近百分之八十的OECD國(guó)家的營(yíng)商環(huán)境指數(shù)排在前30名。近年來，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境不斷改善，按照世界銀行（World Bank）發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，中國(guó)2018年排名比2017年上升32名，位列第46名，2019年排名再上升15位，位列全球第31名。2019年10月22日，國(guó)務(wù)院頒布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。雖然我國(guó)營(yíng)商環(huán)境不斷改善，但與國(guó)際先進(jìn)水平相比，與進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力、深化培育增長(zhǎng)新動(dòng)能的需求相比，還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

營(yíng)商環(huán)境對(duì)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。俗話說“栽下梧桐樹，引得鳳凰來”，一個(gè)地方打造營(yíng)商環(huán)境，最終目的是要聚集起市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，形成百花齊放的經(jīng)濟(jì)繁榮局面。營(yíng)商環(huán)境作為一個(gè)綜合性的指標(biāo)，是各種環(huán)境和要素的總和，法律要素是營(yíng)商環(huán)境的要素之一，筆者認(rèn)為，法律要素是營(yíng)商環(huán)境最重要和關(guān)鍵的要素。在法治化營(yíng)商環(huán)境中，社會(huì)提供一套可供執(zhí)行、公平公正透明的法律、法規(guī)、規(guī)章制度以及辦事程序，在這套規(guī)則下，行政執(zhí)法部門、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體各司其職，依章辦事。只有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范執(zhí)法，才能創(chuàng)造利于公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境，保障各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利開展。

一、行政執(zhí)法與地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的關(guān)系

行政執(zhí)法是形成營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分，行政執(zhí)法事務(wù)貫穿市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)以及結(jié)束的整個(gè)過程，潛移默化地改變整個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)環(huán)境，行政執(zhí)法行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生的影響是最直接、最明顯的。

二、行政執(zhí)法工作影響經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的成本

行政執(zhí)法部門與市場(chǎng)主體之間是監(jiān)管和被監(jiān)管的不平等主體關(guān)系，市場(chǎng)主體在接受行政執(zhí)法部門監(jiān)管的執(zhí)法過程中，要花費(fèi)一定的成本，例如時(shí)間成本、人力成本和金錢成本等。若沒有良好的管控和監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)制，過度膨脹的行政執(zhí)法權(quán)便會(huì)隨意地、經(jīng)常性地侵?jǐn)_正常的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為。比如，有些行政執(zhí)法部門對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行“吃、拿、卡、要”，設(shè)立名目向市場(chǎng)主體收取不必要的費(fèi)用，會(huì)大大增加市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)成本。有些行政執(zhí)法部門不考慮市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)際情況對(duì)其隨意處罰，濫用行政強(qiáng)制措施，選擇性執(zhí)法，損害市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益，惡化其生存條件。有些部門行政許可流程拖沓冗長(zhǎng)，辦事人員效率低下，無形中增加了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的時(shí)間成本。高昂的經(jīng)營(yíng)成本將使市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體不堪重負(fù)直至逃離該地區(qū)，這便使得地方營(yíng)商環(huán)境愈加惡化。

三、行政執(zhí)法工作影響市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的信心

行政執(zhí)法工作能通過改造市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)而影響市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的心理狀態(tài)，而這種心理狀態(tài)，則影響了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體關(guān)于去留的抉擇。如果以呵護(hù)市場(chǎng)主體健康發(fā)展的心態(tài)進(jìn)行執(zhí)法，將極大地鼓舞市場(chǎng)主體對(duì)未來成長(zhǎng)的信心。如果單純是一種官本位的管理思想，甚至是利用權(quán)力榨取利益的思想，那將使市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)前景悲觀。依法規(guī)范公正執(zhí)法，帶給市場(chǎng)主體的是“穩(wěn)定且可預(yù)期”和“公開透明”的營(yíng)商環(huán)境，只有在這樣的營(yíng)商環(huán)境中，企業(yè)家才有信心投資，企業(yè)家的精神才能得到激發(fā)和保護(hù)。

四、行政執(zhí)法工作影響市場(chǎng)環(huán)境

一個(gè)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境是公正的營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)。但是市場(chǎng)追求利益最大化以及盲目擴(kuò)張的天然屬性會(huì)使市場(chǎng)出現(xiàn)無序、低效的競(jìng)爭(zhēng)和壟斷，無法憑市場(chǎng)單獨(dú)調(diào)節(jié)形成優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要政府的引導(dǎo)，這種引導(dǎo)需要行政執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法部門要秉持“以法律為準(zhǔn)繩”的思路開展對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)與監(jiān)督，使市場(chǎng)上各類經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入公平競(jìng)爭(zhēng)的主賽道，維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境的健康穩(wěn)定發(fā)展。但如果行政執(zhí)法部門在行政執(zhí)法中限制外來企業(yè)進(jìn)入所轄區(qū)域市場(chǎng)，大搞“地方保護(hù)主義”，對(duì)市場(chǎng)中存在的非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不予干預(yù)和懲處，或者存在錯(cuò)誤執(zhí)法等管理失范的情況，將惡化地方營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)趨于低迷。

五、從行政執(zhí)法視角探析營(yíng)商環(huán)境法治化

（一）完善行政執(zhí)法制度

提高行政執(zhí)法效能的前提在于立法，要制定“良法”。“良法”意味著有關(guān)部門在制定可能影響到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利義務(wù)的法律法規(guī)、規(guī)章等文件時(shí)，充分考慮到該文件一旦出臺(tái)將給市場(chǎng)主體帶來的正面或者負(fù)面的影響，為此進(jìn)行科學(xué)、合理地論證，使出臺(tái)的文件具有前瞻性與針對(duì)性，對(duì)鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力發(fā)揮應(yīng)有的引導(dǎo)作用。2019年10月22日，國(guó)務(wù)院頒布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，共7章72條，從市場(chǎng)主體保護(hù)、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障五個(gè)方面對(duì)促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境作出規(guī)定。圍繞優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，全國(guó)構(gòu)建起了以國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》為主干、以中央各類政策文件為補(bǔ)充、以地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法為支干的多層次法規(guī)體系和架構(gòu)。

各地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法規(guī)在充分借鑒國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的立法原則和初衷的基礎(chǔ)上，在某些方面提出更前衛(wèi)、更具體的優(yōu)化措施。比如《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》設(shè)立了輕微違法免罰清單制度、不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單制度、停產(chǎn)停業(yè)提前通知公告制度。再如《廣州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管，分類制定監(jiān)管規(guī)則。我國(guó)營(yíng)商環(huán)境立法工作接軌國(guó)際營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，還結(jié)合了我國(guó)國(guó)情與歷史實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了立法的科學(xué)性、實(shí)用性和以人為本，從而為行政執(zhí)法奠定良法基礎(chǔ)，指明規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)路徑。

值得一提的是，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》中，要求各級(jí)政府及部門貫徹落實(shí)企業(yè)家參與制定涉企政策，但就目前很多城市出臺(tái)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法規(guī)文件來看，并未針對(duì)“企業(yè)家參與涉企政策制定”制定具體措施，這使企業(yè)家參與涉企政策的權(quán)利難以得到法定層面的保障，不能發(fā)揮企業(yè)家在提高涉企政策精準(zhǔn)度和適用性的作用。缺乏企業(yè)家對(duì)涉企政策制定的充分參與，既易導(dǎo)致涉企政策脫離實(shí)際，無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜而多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；又會(huì)使得涉企政策不能獲得企業(yè)家的完全執(zhí)行，形成“上有政策下有對(duì)策”的不良局面。為更好地保障企業(yè)家參與涉企政策制定的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為企業(yè)家參與涉企政策制定提供必要的制度支持，制定出臺(tái)具體的操作辦法，在涉企政策的制定過程中，通過多種方式了解企業(yè)所需所惑，提高涉企政策精準(zhǔn)度和適用性。

（二）樹立行政執(zhí)法理念

一直以來，行政執(zhí)法部門與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體是管理和被管理的關(guān)系，雙方主體地位不平等，缺乏互動(dòng)，更遑論公眾參與和監(jiān)督。近年來，國(guó)家一直在倡導(dǎo)從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，要求寓管理于服務(wù)，以服務(wù)換服從。管理式執(zhí)法不能創(chuàng)造一個(gè)充滿活力的市場(chǎng)環(huán)境，只有互動(dòng)式執(zhí)法，并且將市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體納入社會(huì)監(jiān)督的范疇，虛心聽取市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體提出的建議，形成行政部門與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體良性互動(dòng)的閉環(huán)，才能最大程度地激發(fā)市場(chǎng)活力，營(yíng)造出良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)良性的轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中要樹立起以人為本、法治、服務(wù)和互動(dòng)的理念。

同時(shí)，也要避免一些以建設(shè)服務(wù)型政府為噱頭，暗中滋生的貌似服務(wù)、實(shí)則違背法治精神的干涉市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況。行政執(zhí)法部門需要考慮企業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的客觀規(guī)律和實(shí)際情況，不隨意干涉市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)發(fā)展規(guī)劃，控制好組織召開座談會(huì)、上門開展宣講服務(wù)活動(dòng)的頻次，防止因“過度服務(wù)”給企業(yè)造成不必要的負(fù)擔(dān)。

（三）提升行政執(zhí)法效能

提升行政執(zhí)法效能是法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法部門要將“良法”不折不扣地執(zhí)行到位，將善治理念轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)?！吧浦巍币馕吨嚓P(guān)行政執(zhí)法部門，應(yīng)在充分學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)“良法”精神的基礎(chǔ)上，寓管理于服務(wù)，兼顧公平與效率，維護(hù)公正有序、理法兼具的法治化營(yíng)商環(huán)境。

1.規(guī)范行政執(zhí)法行為

要以法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)為指揮棒，將法治化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)于行政執(zhí)法效能提升的要求有機(jī)融入法治政府示范創(chuàng)建評(píng)價(jià)考核指標(biāo)之中。常態(tài)化、突擊化開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，例如開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)，隨機(jī)對(duì)重大行政執(zhí)法進(jìn)行審查，通過一系列手段加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法合法性、程序性的指導(dǎo)和監(jiān)督。在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革過程中，厘清劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的權(quán)力、責(zé)任清單。加強(qiáng)落實(shí)改革“人、財(cái)、物、機(jī)構(gòu)”下沉，補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法力量。全面落實(shí)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”，制定出臺(tái)綜合行政執(zhí)法處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步壓縮地方行政執(zhí)法部門自由裁量權(quán)。在對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)和法律知識(shí)的培訓(xùn)中體現(xiàn)針對(duì)性和計(jì)劃性，提高行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。

另外，根據(jù)新《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，對(duì)及時(shí)糾正且無危害后果的輕微違法可免予罰款處罰，以批評(píng)教育為主，該規(guī)定旨在推進(jìn)行政執(zhí)法部門柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法。要?jiǎng)?chuàng)新行政執(zhí)法方式，對(duì)于市場(chǎng)中出現(xiàn)的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行包容審慎監(jiān)管。行政執(zhí)法部門需要及時(shí)對(duì)新事物作出準(zhǔn)確判斷，以逐級(jí)上報(bào)或者集體研討、專家論證等方式尋求解決方案，不能“一棍子打死”或者“一刀切禁止”，也不能一味遷就和放任。要為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制的紅線，充分尊重和保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體在紅線內(nèi)進(jìn)行探索、自我修復(fù)的機(jī)會(huì)，防止新生事物夭折在萌芽狀態(tài)，不打擊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的積極性。但是，對(duì)于已經(jīng)觸犯到法律的底線，損害社會(huì)公共利益的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，不包庇，不縱容，做到“剛?cè)岵?jì)”。

2.完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系

進(jìn)一步完善跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”，暢通行政執(zhí)法申訴渠道，搭建起行政執(zhí)法監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法部門審慎行使權(quán)力的效果。做好跨部門聯(lián)合監(jiān)管工作，避免選擇執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等行為，提升監(jiān)管的公平性、規(guī)范性、有效性，加大監(jiān)管信息共享力度，提升監(jiān)管水平。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”，綜合運(yùn)用新技術(shù)手段推廣落實(shí)行政執(zhí)法過程的全記錄，有效提升執(zhí)法透明度和政府公信力。優(yōu)化完善行政復(fù)議應(yīng)訴機(jī)制，暢通行政執(zhí)法申訴渠道，充分發(fā)揮行政復(fù)議應(yīng)訴杠桿效應(yīng)、倒逼作用，促進(jìn)公正文明規(guī)范執(zhí)法，發(fā)揮行政復(fù)議建議書、行政復(fù)議意見書等規(guī)范行政執(zhí)法、糾正具體執(zhí)法情形不足的指導(dǎo)作用。若行政執(zhí)法不當(dāng)造成市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的利益減損，法律服務(wù)、法律援助等機(jī)構(gòu)要積極做好司法輔助事務(wù)工作，協(xié)同維護(hù)公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。

3.做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接

在全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大環(huán)境下，行政執(zhí)法與刑事司法銜接涉及到對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為罪與非罪的定性，一旦一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為被認(rèn)定入罪，其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體造成的負(fù)面影響極大，需要慎之又慎地對(duì)待。如果行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問題上動(dòng)則得咎，勢(shì)必會(huì)對(duì)涉違法犯罪的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體造成很大程度的利益損傷，甚至因此惡化營(yíng)商環(huán)境。《最高人民法院關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》中指出：要準(zhǔn)確把握立法精神，正確適用法律和司法解釋，嚴(yán)格區(qū)分罪與非罪、犯罪與行政違法、犯罪與民商事糾紛。對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)主體在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、融資活動(dòng)中的創(chuàng)新性行為，要依法審慎對(duì)待，只要不違反法律和司法解釋的規(guī)定，不得以違法論處。違反有關(guān)規(guī)定，但尚不符合犯罪構(gòu)成條件的，不得以犯罪論處。在合同簽訂、履行過程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，如無確實(shí)、充分的證據(jù)證明行為人有非法占有的目的，不得以合同詐騙罪論處。行政執(zhí)法部門應(yīng)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序上全面遵循“謙抑性原則”，精確識(shí)別犯罪嫌疑人，“不錯(cuò)捕、不漏捕”，保障合法合規(guī)營(yíng)業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益。