黑龍江大學(xué) 范思航

自20世紀(jì)90年代我國引入政府績效管理作為變革治道的工具以來，其在提升我國政府內(nèi)部工作效率、促進(jìn)問責(zé)、構(gòu)建科學(xué)的政府管理機(jī)制等方面發(fā)揮了顯著的作用，但同時(shí)也存在著價(jià)值取向扭曲、評(píng)估體系缺乏科學(xué)性、相關(guān)制度保障不到位等問題。十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的目標(biāo)以及2018年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的頒布，宣告了我國政府績效管理以預(yù)算績效管理為切入點(diǎn)正式進(jìn)入新的時(shí)代。在此新形勢下，如何完善和發(fā)展我國政府績效管理成為亟需研究的時(shí)代命題，因此對(duì)我國政府績效管理目前存在的問題進(jìn)行反思具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國政府績效管理理論基礎(chǔ)的反思

我國政府績效管理來源于西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中的績效評(píng)估。新公共管理背景下的政府績效評(píng)估以經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)作為理論基礎(chǔ)，并基于市場機(jī)制，通過競爭、激勵(lì)、監(jiān)督等方式降低行政成本，提高行政效率，提升公眾對(duì)政府的滿意度。然而在承認(rèn)績效評(píng)估在公共行政領(lǐng)域發(fā)揮了顯著積極作用的同時(shí)，還應(yīng)看到其理論基礎(chǔ)的問題缺陷對(duì)政府績效管理的影響。

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)作為政府績效管理理論基礎(chǔ)的缺陷

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的引入使得公共行政由傳統(tǒng)的重視投入轉(zhuǎn)化為重視績效和結(jié)果，通過引入競爭機(jī)制和市場機(jī)制來激勵(lì)個(gè)體和部門提高行政效率，把公民視作“顧客”從而提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和有效性。然而在承認(rèn)其積極作用的同時(shí)，還應(yīng)看到其存在的理論缺陷，主要表現(xiàn)為“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)與公共行政的本質(zhì)屬性存在沖突。“理性經(jīng)濟(jì)人”把追求自身利益和實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化作為人行為根本動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。而在政府績效管理理論中這一假設(shè)也同樣被使用，通過在行政組織內(nèi)部建立競爭機(jī)制、績效工資制以及放松規(guī)制等方法，最大限度調(diào)動(dòng)了行政人員的積極性并激發(fā)了潛能，從而創(chuàng)造更高的組織效率。但是“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)本質(zhì)上是一種個(gè)人主義的理性思維方法，將人視為單純追逐經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)體，注重人的經(jīng)濟(jì)屬性而忽視了人的政治屬性和社會(huì)屬性，在一定程度上將會(huì)使公共行政組織中的個(gè)體缺乏集體意識(shí)和公共意識(shí)，只關(guān)注自身績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而忽視公共利益，容易導(dǎo)致公共責(zé)任的缺失。

（二）管理學(xué)作為政府績效管理理論基礎(chǔ)的缺陷

管理學(xué)作為政府績效管理理論基礎(chǔ)的缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是管理學(xué)的實(shí)證主義方法論忽視了公共部門與私人部門之間的差異?？冃Ч芾碜鳛橐环N起源于企業(yè)的管理方法，其能夠在公共部門中得以實(shí)行的前提在于認(rèn)為公共部門和私人部門在組織形態(tài)上是無差別的。但政府作為一個(gè)特殊的組織，其本質(zhì)屬性決定了二者并不能簡單等同。一方面，兩者的運(yùn)行機(jī)制不同。私人部門服務(wù)的對(duì)象是顧客，其是在市場基礎(chǔ)上配置資源。而公共部門的服務(wù)對(duì)象則是公民，在資源配置上需要公共權(quán)力和市場機(jī)制共同發(fā)揮作用；另一方面，兩者的評(píng)價(jià)指標(biāo)不同。私人部門的評(píng)價(jià)指標(biāo)具有通用、可測量的特點(diǎn)。而在公共部門中，關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置和測量則都是非常困難的；二是管理學(xué)的工具理性思維弱化了政府績效管理價(jià)值理性層面的作用。工具理性思維側(cè)重從實(shí)然和事實(shí)層面來認(rèn)識(shí)事物，注重規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化，效率等工具性價(jià)值始終被放在優(yōu)先地位。這種思維方式在政府績效管理中體現(xiàn)為側(cè)重從產(chǎn)出和結(jié)果的角度來描述政府績效，崇尚對(duì)高效率和高效益的實(shí)現(xiàn)，忽視了政府績效管理的目的性和價(jià)值性，使得政府績效管理淪為一種單純的管理工具。

二、我國政府績效管理價(jià)值取向的反思

價(jià)值取向影響決定了績效目標(biāo)的設(shè)計(jì)以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，合理正確的價(jià)值取向?qū)ξ覈冃Ч芾砝碚摵蛯?shí)踐發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用。我國政府績效管理在價(jià)值取向上存在的問題主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

（一）效率與公平的割裂

即效率成為我國政府績效管理工作中的主要的價(jià)值目標(biāo)，公平在某種程度上成為效率的附屬產(chǎn)物。在這種對(duì)效率極度推崇的價(jià)值引導(dǎo)下，我國政府績效管理實(shí)踐凸顯了以下問題：一方面，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的績效簡單等同于政府績效。其中典型做法便是以GDP為代表的經(jīng)濟(jì)增長類指標(biāo)成為衡量政府績效高低的重要指標(biāo)，甚至與地方政府官員的個(gè)人晉升直接相關(guān)；另一方面，熱衷追求短期的、可操作的績效目標(biāo)，忽視長期的、操作性相對(duì)較弱的績效目標(biāo)。主要表現(xiàn)為在各種經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的數(shù)字指標(biāo)占據(jù)了整個(gè)指標(biāo)體系的主要部分，使得我國一定時(shí)期內(nèi)在經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入顯著增長的同時(shí)，與其相對(duì)應(yīng)的公平公正和責(zé)任等價(jià)值層面的績效指標(biāo)并未成比例上升。追求效率并沒有什么不對(duì)，但是效率并不能成為衡量公共行政績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于效率的過度推崇將會(huì)削弱公共行政對(duì)公平、公共利益、社會(huì)責(zé)任等其它多元價(jià)值的追求，從而引發(fā)公共行政的合法性危機(jī)。

（二）過程和結(jié)果的不統(tǒng)一

即在提升政府績效的過程中，部分政府一味追求“結(jié)果導(dǎo)向”，忽視了對(duì)實(shí)現(xiàn)結(jié)果所經(jīng)歷的過程的合理性的考察和維護(hù)。“結(jié)果導(dǎo)向”原則通過聚焦于結(jié)果實(shí)現(xiàn)的效率和實(shí)際效用來提高行政效率，有效克服了傳統(tǒng)公共行政中只重視投入而忽略產(chǎn)出的弊端。但是對(duì)結(jié)果的重視并不意味著能夠忽略過程，過于推崇結(jié)果給我國的政府績效管理實(shí)踐帶來了以下問題：一方面，側(cè)重從是否能夠量化的角度來設(shè)計(jì)政府績效指標(biāo)。在制定績效指標(biāo)時(shí)，政府更傾向選取能夠容易觀察、測量的指標(biāo)，例如經(jīng)濟(jì)總量、增長率、收益等，而例如行政倫理、行政責(zé)任等不易量化的公共行政領(lǐng)域則很少涉及；另一方面，在實(shí)現(xiàn)政府績效目標(biāo)的過程中，存在著為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而不顧過程是否合理的情況。例如我國部分地方政府為了完成目標(biāo)考核，甚至以犧牲環(huán)境、資源為代價(jià)來完成政績目標(biāo)，使得各類“形式主義”“面子工程”頻出，引發(fā)了政府與公眾之間的信任危機(jī)。如果在政府績效管理中一味追求科學(xué)精確的可量化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，忽視過程和目的的合理性、忽視公平正義等公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、忽視對(duì)行政組織中人的關(guān)注，將造成過程與價(jià)值相割裂，這有損于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、我國政府績效評(píng)估體系的反思

政府績效評(píng)估是政府績效管理實(shí)際運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文從我國政府績效評(píng)估體系的基本問題入手，按照誰來評(píng)估、評(píng)估什么以及評(píng)估結(jié)果如何處理的邏輯來對(duì)我國政府績效評(píng)估體系存在的問題進(jìn)行分析。

（一）評(píng)估主體體系有待完善

第一，評(píng)估主體結(jié)構(gòu)單一。目前在我國政府績效評(píng)估實(shí)踐中，政府仍大多占據(jù)主導(dǎo)地位，具體表現(xiàn)為：一方面，由于我國政府長期以來自上而下的行政體制的影響，我國政府績效評(píng)估的主體主要包括直屬上級(jí)、部門同級(jí)以及紀(jì)檢、審計(jì)等專業(yè)職能部門，在形式上仍表現(xiàn)為上下級(jí)或同級(jí)評(píng)估的形態(tài)；另一方面，盡管第三方評(píng)估已經(jīng)被引入到部分政府部門的績效評(píng)估中，但是在實(shí)際運(yùn)行中，政府部門對(duì)其最終的測評(píng)結(jié)果仍有較大的導(dǎo)向和控制作用；第二，評(píng)估主體能力薄弱。主要體現(xiàn)在公眾作為績效評(píng)估主體所面臨的問題和挑戰(zhàn)：一方面，公眾自身缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。作為一種科學(xué)的管理工具，政府績效評(píng)估要求評(píng)估主體必須具備一定的管理知識(shí)，然而在我國政府實(shí)際的績效評(píng)估中，公眾參與的比例構(gòu)成大多比較隨意，其素質(zhì)結(jié)構(gòu)分布也參差不齊；另一方面，公眾在整個(gè)政府績效評(píng)估過程中參與的程度是有限的。公眾參與大多處在績效評(píng)估的末端，且其參與的形式基本都是通過有關(guān)滿意度的問卷調(diào)查、指標(biāo)建立等實(shí)現(xiàn)的，實(shí)際上更多表現(xiàn)為部分評(píng)估環(huán)節(jié)的有限參與。

（二）評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建問題

第一，指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性。一方面，從我國政府目前的績效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置上看，無論是崗位目標(biāo)責(zé)任制下的層層分解，還是地方政府根據(jù)自身實(shí)際自行進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置，均存在著科學(xué)性不足的問題，主要表現(xiàn)為用政策目標(biāo)代替績效目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)主觀決策較為隨意，從而使得績效評(píng)估與政府職責(zé)履行脫節(jié)；另一方面，從指標(biāo)的權(quán)重分配上看，盡管我國地方政府在實(shí)踐中已經(jīng)進(jìn)行了一定的有效探索，但是仍存在著一些問題，主要表現(xiàn)為指標(biāo)權(quán)重設(shè)置以及相應(yīng)分值安排上缺少科學(xué)依據(jù)，大多都是在沒有經(jīng)過科學(xué)分析的狀態(tài)下，僅憑主觀進(jìn)行然后隨意加減；第二，是指標(biāo)內(nèi)容缺乏全面性。在指標(biāo)內(nèi)容的分布上大多集中于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有關(guān)生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)等隱形指標(biāo)的考察卻不夠深入，甚至流于形式。在各指標(biāo)間的關(guān)系上，目前我國很多地方政府在績效評(píng)估實(shí)踐中存在著指標(biāo)內(nèi)容復(fù)雜繁多的問題，即把不屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)要素列入績效評(píng)估指標(biāo)體系中，無形之中增加了政府人員的工作壓力，也不利于把握工作重點(diǎn)。

（三）評(píng)估結(jié)果應(yīng)用不可持續(xù)

第一，對(duì)評(píng)估結(jié)果缺乏有效的處理。一方面，對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)整合比較隨意。主要表現(xiàn)為缺乏專業(yè)的相關(guān)部門對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，在實(shí)踐中甚至存在著由本部門自己來完成的現(xiàn)象；另一方面，評(píng)估結(jié)果的公開程度以及時(shí)效性有待提升。評(píng)估結(jié)果的及時(shí)、真實(shí)公布既有利于評(píng)估對(duì)象及時(shí)進(jìn)行相關(guān)整改優(yōu)化，也有利于彌合政府同公眾和社會(huì)之間的信息鴻溝。然而在政府績效評(píng)估實(shí)踐中存在著相關(guān)部門不能如期、如實(shí)公布評(píng)估結(jié)果的情況，使得績效評(píng)估成為政府部門單純?yōu)榱送瓿尚姓蝿?wù)的一種手段；第二，對(duì)評(píng)估結(jié)果缺少充分的應(yīng)用。促使政府績效提升的關(guān)鍵在于對(duì)評(píng)估結(jié)果的充分利用，即不僅是在形式上完成完整的績效評(píng)估流程閉環(huán)，還要關(guān)注績效評(píng)估的可持續(xù)性。目前我國政府對(duì)績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的深度不夠，流于形式。很多政府部門對(duì)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用仍停留在簡單的打分排名和績效獎(jiǎng)勵(lì)上，沒有深層次挖掘評(píng)估信息之間的關(guān)系，也沒有根據(jù)評(píng)估信息和結(jié)果進(jìn)行下輪績效評(píng)估的修改和升級(jí)。使得評(píng)估結(jié)果的指導(dǎo)作用并沒有得到充分發(fā)揮。

四、我國政府績效管理的優(yōu)化路徑

（一）我國政府績效管理優(yōu)化的理念建設(shè)

第一，工具性與價(jià)值性相統(tǒng)一。一方面，政府績效管理要凸顯工具理性的內(nèi)蘊(yùn)?？冃Ч芾肀举|(zhì)上仍是一種為提升績效的管理工具，因此需要重點(diǎn)關(guān)注績效管理自身的科學(xué)化、精確化以及專業(yè)化，在具體實(shí)踐中則特別強(qiáng)調(diào)評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計(jì)、評(píng)估流程的合理規(guī)范以及績效測量的精確有效；另一方面，政府績效管理要實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的追求。公共部門績效與私人部門績效的關(guān)鍵區(qū)別便在于前者的本質(zhì)屬性在于公共性，這使得政府績效管理不僅僅是注重效率提升的工具，更是注重對(duì)公平、民主、責(zé)任等價(jià)值理性的關(guān)注；第二，全面性與系統(tǒng)性相結(jié)合。全面性主要是指評(píng)估內(nèi)容的全面，既要做到效率與公平相統(tǒng)一，也要做到過程與結(jié)果相統(tǒng)一。不能再將我國的政府績效簡單等同為經(jīng)濟(jì)績效、顯性績效，必須將政府績效同環(huán)境保護(hù)、民生幸福以及社會(huì)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來；系統(tǒng)性是指政府績效管理的過程應(yīng)該系統(tǒng)有序。這既是政府績效管理內(nèi)在的屬性要求，也是其真正發(fā)揮效用的必然途徑。我國政府績效管理過程的系統(tǒng)化要求必須克服不合理范圍內(nèi)的個(gè)人的主觀性和隨意性，從最初的績效目標(biāo)制定到最后的評(píng)估結(jié)果的處理，都必須規(guī)范合理，既要保證相關(guān)流程的完整，也要避免形式主義，應(yīng)形成科學(xué)有序、和諧穩(wěn)定的政府績效管理系統(tǒng)。

（二）我國政府績效管理優(yōu)化的制度建設(shè)

第一，優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)，合理調(diào)整政府績效評(píng)估維度。我國政府績效評(píng)估的維度不能局限在經(jīng)濟(jì)增長等顯性方面。在以人民獲得感、幸福感和安全感的提升及持續(xù)增加為追求的時(shí)期，政府績效評(píng)估的維度應(yīng)加強(qiáng)公眾在政府績效評(píng)估中的參與度，設(shè)置能夠反應(yīng)公眾獲得感的專門政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，加快政府本位向民眾本位的轉(zhuǎn)變；第二，加強(qiáng)相關(guān)立法，推進(jìn)我國政府績效管理法治化。一方面，要積極部署和推進(jìn)立法。雖然我國各級(jí)地方政府也制定和推行了一些相關(guān)條例和辦法，但其效力也僅限于本地區(qū)，權(quán)威性和約束力都比較弱。因此迫切需要籌備、出臺(tái)一部國家層面的有關(guān)政府績效管理的法律條文，發(fā)揮指導(dǎo)和引領(lǐng)作用；另一方面，加快構(gòu)建完整的法律框架。為了避免我國績效管理實(shí)踐過程中出現(xiàn)的隨意性和主觀性，必須通過立法來闡明我國政府績效管理的基本原則、主要程序、評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職責(zé)劃分等。

（三）我國政府績效管理優(yōu)化的方法建設(shè)

第一，將定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合。定性評(píng)估和定量評(píng)估是我國政府績效評(píng)估普遍應(yīng)用的兩種方法，但在實(shí)際應(yīng)用中，卻經(jīng)常出現(xiàn)在某一時(shí)期內(nèi)被單獨(dú)使用的情況。因此在績效評(píng)估實(shí)踐中，應(yīng)將兩者整合統(tǒng)一起來，從而既能客觀、直接地衡量政府績效，又能衡量公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意程度，提升政府績效評(píng)估的維度，對(duì)政府績效作出全面、科學(xué)的評(píng)估；第二，重視大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的應(yīng)用。政府績效管理的核心是績效信息，其所有的活動(dòng)都是圍繞績效信息的收集、分析和使用而展開的。隨著第四次工業(yè)革命的推進(jìn)，以大數(shù)據(jù)為代表的新興信息技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展和政府治理的方方面面都產(chǎn)生了深刻的影響。目前我國政府績效管理在績效信息的采集、匯總、分析等方面存在著數(shù)據(jù)可信度不高、處理程度不夠等問題，因此需要迫切重視大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在我國政府績效管理中的應(yīng)用，加快信息技術(shù)在相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用和成果轉(zhuǎn)化，提高評(píng)估信息的利用率。