遼寧科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院 李牧霖，武婷婷

自古以來，中國(guó)人對(duì)自然就懷有感恩和敬畏之心，從鄉(xiāng)間俚語(yǔ)里的“靠山吃山，靠海吃海”到治國(guó)戰(zhàn)略中的“金山銀山就是綠水青山”無一不體現(xiàn)了我國(guó)人民對(duì)優(yōu)美環(huán)境的渴望和對(duì)美好生活的向往。

山體資源損害會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響，山體資源損害導(dǎo)致的環(huán)境惡化會(huì)導(dǎo)致景區(qū)旅游品牌價(jià)值下降，對(duì)附屬產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)產(chǎn)生影響，滋生社會(huì)問題。對(duì)于貧困山區(qū)，其主要脫貧致富的手段就是依靠旅游業(yè)帶動(dòng)地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，山體資源保護(hù)不當(dāng)而產(chǎn)生的“并發(fā)癥”極可能使其迅速返貧，使脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成果毀于一旦。

山體資源損害會(huì)滋生地質(zhì)災(zāi)害隱患。地質(zhì)災(zāi)害一般是由于長(zhǎng)時(shí)間的生態(tài)植被破壞和地貌特征毀損所導(dǎo)致的，例如，山區(qū)暴雨等災(zāi)害天氣引發(fā)的泥石流就是其中一種，其破壞力極大，對(duì)所處地區(qū)人類生命及財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生極大威脅。

強(qiáng)化山體資源保護(hù)法律責(zé)任可以對(duì)歸責(zé)于誰、如何歸責(zé)、如何懲處、怎樣預(yù)防等一系列問題提供一個(gè)強(qiáng)有力的保障和依據(jù)。因此，強(qiáng)化山體資源保護(hù)中各方的法律責(zé)任是解決山體環(huán)境問題的最優(yōu)解，其必要性不言自明。

一、山體資源保護(hù)法律責(zé)任問題概述

（一）基本概念的厘定

1.山體

山地是地球陸地的主要地貌骨架，占陸地總面積的30%。根據(jù)中國(guó)地貌分類體系，主要分為山地和平原。根據(jù)海拔和相對(duì)高差，將山地分為高山、中山、低山和丘陵，平原分為高原、高平原、低平原和洼地等。山體是山地的形象表述，由山頂、山坡和山腳三部分組成。[1]

2.山體資源

山體資源是一種不可再生的自然景觀資源。目前為止，對(duì)于山體資源的專門學(xué)術(shù)含義仍然沒有確定，自然資源專業(yè)的大部分學(xué)者長(zhǎng)期以來都將精力放在傳統(tǒng)類型資源的研究上。隨著人類對(duì)山體自然屬性特殊性和山體特殊資源價(jià)值認(rèn)識(shí)的加深，自然資源系統(tǒng)中山體的獨(dú)立性地位日益顯現(xiàn)，形成獨(dú)立類別已經(jīng)成為山體資源發(fā)展的必然趨勢(shì)。

3.資源保護(hù)中法律責(zé)任的界定

迄今為止，國(guó)內(nèi)資源保護(hù)法律責(zé)任的概念主要有義務(wù)違反說、違法行為說以及環(huán)境危害說，其中，環(huán)境危害說規(guī)制范圍較為全面。該理論認(rèn)為，如果行為人的行為對(duì)環(huán)境造成了或可能造成損害和危險(xiǎn)，則有承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的必要。

（二）山體資源保護(hù)中法律責(zé)任主體的界定范圍

山體資源法律責(zé)任是指違反了山體保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)山體實(shí)施破壞或污染，造成一定損失或危險(xiǎn)的單位或者個(gè)人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。法律責(zé)任的主體主要分為兩類，一是企業(yè)、事業(yè)單位及其主要負(fù)責(zé)人，也包括其他公民，該類稱為行政相對(duì)人。另一類是對(duì)于山體資源承擔(dān)著管理、保護(hù)責(zé)任的有關(guān)職能部門，其在對(duì)山體資源進(jìn)行保護(hù)管理等工作時(shí)也應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù)，稱為行政主體。

學(xué)者一般將行政相對(duì)人作為法律責(zé)任的主體，而忽略了執(zhí)法人，但根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則可知，行政主體在對(duì)相對(duì)人享有監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的山體資源保護(hù)法律責(zé)任。因此本文將研究主體定位于上文所述的行政主體和行政相對(duì)人。

二、山體資源保護(hù)中法律責(zé)任存在的缺陷和不足

（一）行政相對(duì)人：處罰依據(jù)和修復(fù)制度問題

1.處罰依據(jù)不清晰、不統(tǒng)一且實(shí)踐性不強(qiáng)

關(guān)于山體資源保護(hù)，我國(guó)迄今為止尚未有針對(duì)性的專項(xiàng)法律出臺(tái)，只能通過山體上附著資源的相關(guān)法律查到其相關(guān)規(guī)定，例如《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國(guó)森林法》以及各地出臺(tái)的條例規(guī)定和辦法。這些規(guī)定散碎且不具體，不僅不能為保護(hù)山體的相關(guān)執(zhí)法提供有力的法律保障，同時(shí)作為山體的“所有者”—全體公民，其山體環(huán)境和資源公益權(quán)也無法得到訴求依據(jù)。[2]

另一方面，由于沒有統(tǒng)一的處罰依據(jù)，各地在自行規(guī)定處罰條件時(shí)不能妥善把控懲罰力度。例如，《長(zhǎng)沙市城市綠化條例》第36條規(guī)定市、區(qū)縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)山坡林地、濕地等自然生態(tài)區(qū)域的保護(hù)和修復(fù)，對(duì)破損山體應(yīng)當(dāng)增加植被覆蓋，減少山體裸露。雖然法規(guī)明確規(guī)定了政府保護(hù)山體的責(zé)任，但卻缺少具體的目標(biāo)規(guī)定，如政府每年修復(fù)多少平方米山體、增加多少植被覆蓋率才算合法履責(zé)[3]。這些喊口號(hào)形式的法條雖然看似嚴(yán)格，但實(shí)際都缺乏實(shí)踐性，絕大部分都是禁止性法條，真正遇到山體資源問題時(shí)往往會(huì)因?yàn)樵O(shè)有具體的處罰規(guī)定導(dǎo)致束手無策。棘手的問題逐漸成為“燙手的山芋”，長(zhǎng)此以往行政相對(duì)人再遇到類似問題時(shí)就更加肆無忌憚，由此導(dǎo)致的違法事件也將可預(yù)測(cè)地頻繁增長(zhǎng)。

2.山體資源修復(fù)治理法律責(zé)任制度不完善

21世紀(jì)以來，公路、鐵路在我國(guó)基建工程規(guī)劃中占據(jù)大量份額，由于該種工程的特殊性，造成被破壞山體大部分呈線性裸漏，極易造成水土流失和泥石流等災(zāi)害。其次，隨著我國(guó)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，公路、鐵路、水利、礦業(yè)等項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)進(jìn)行，施工造成了大量裸露和創(chuàng)傷的山體，破壞了本已脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，造成了嚴(yán)重的水土流失、生態(tài)失衡等一系列問題，加劇了人類生活環(huán)境的惡化和生態(tài)系統(tǒng)的退化[4]。這些山體資源破壞不僅修復(fù)難度大，而且修復(fù)周期極長(zhǎng)。雖然目前已經(jīng)有多種辦法可以修復(fù)裸漏山體和其他山體破壞，但是在部分地區(qū)仍然收效甚微。比如，企業(yè)進(jìn)行采礦項(xiàng)目時(shí)，采礦手續(xù)確實(shí)審批嚴(yán)格，手續(xù)齊全，監(jiān)督力度大，但當(dāng)?shù)V坑關(guān)閉時(shí)，行政主體開始放松監(jiān)管力度，而企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的修復(fù)和治理責(zé)任即使沒有履行，也可以逃避應(yīng)有的法律追究。

（二）行政主體：監(jiān)管、執(zhí)行和信息公開問題

1.監(jiān)管部門缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，執(zhí)行力度不夠

我國(guó)針對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的行政部門監(jiān)管種類包括林業(yè)、水利部門、國(guó)土資源、海洋資源、大氣環(huán)境核電安全等，對(duì)于山體資源并沒有專門的行政機(jī)關(guān)加以監(jiān)管，目前山體資源一般根據(jù)資源或者環(huán)境要素進(jìn)行分割式管理。原因是山體資源的主要構(gòu)成要素為礦產(chǎn)、林木，針對(duì)這兩項(xiàng)資源，在其上位法、相關(guān)地方法規(guī)以及礦山地質(zhì)保護(hù)計(jì)劃、治理和恢復(fù)計(jì)劃、土壤修復(fù)計(jì)劃、水土保持計(jì)劃、施工活動(dòng)處理計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等一系列可以直接適用的標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任追責(zé)依據(jù)[5]中已經(jīng)規(guī)范得較為詳細(xì)，相關(guān)的行政部門業(yè)務(wù)也比較熟練，所以行政主體和一部分學(xué)者認(rèn)為沒有再行設(shè)置一個(gè)山體資源監(jiān)管行政部門的必要。

但事實(shí)并非如此，目前的做法的確可以省去設(shè)立一個(gè)新行政部門的繁瑣工作和成本資金，但實(shí)際操作中分管帶來的弊病也是顯而易見的，“人多力量大”極容易轉(zhuǎn)化成“三個(gè)和尚沒水喝”的局面，原本設(shè)想的各部門全力解決山體資源的一部分問題，合力處理所有事宜，在真正遇到問題時(shí)很容易造成各部門相互推諉、推卸責(zé)任的情況，最后把山體資源保護(hù)變成權(quán)力真空地帶，無人愿管，在出現(xiàn)諸如開發(fā)建設(shè)一類有利可圖的項(xiàng)目時(shí)又你爭(zhēng)我搶、互不相讓，最后導(dǎo)致山體資源開發(fā)利用率逐漸下降。

其次，目前雖然各級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法力度逐漸增大，但執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還是隨處可見，一方面，表現(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍準(zhǔn)入把關(guān)上存在不嚴(yán)格、不謹(jǐn)慎的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法人員素質(zhì)能力參差不齊，一部分環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)的人員也混入到執(zhí)法隊(duì)伍中。另一方面，執(zhí)法部門對(duì)人員入職后的持續(xù)性環(huán)保教育不夠，環(huán)保知識(shí)更新慢、儲(chǔ)量低，無法適應(yīng)日新月異的山體資源保護(hù)執(zhí)法工作。

2.山體資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管、信息公開機(jī)制不健全

隨著環(huán)境保護(hù)風(fēng)潮不斷涌起，我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度日益提高。我國(guó)很早就提出了可持續(xù)發(fā)展這一理念，但由于對(duì)山體資源認(rèn)識(shí)性的不足以及長(zhǎng)期形成的不良習(xí)慣，仍然有很多人不能自覺遵守山體保護(hù)相關(guān)的政策和規(guī)范，很多企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展置環(huán)境保護(hù)于不顧，忽略了綠色經(jīng)營(yíng)理念在各個(gè)生產(chǎn)階段的作用，而造成這一現(xiàn)象背后的原因是行政主體對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管力度不足，形成只看結(jié)果不管過程的生產(chǎn)方式，從而造成了山體資源的損害。

而這一現(xiàn)象卻鮮有受到關(guān)注和追究的案例，究其原因，是由于人們只能通過表面現(xiàn)象和生產(chǎn)結(jié)果觀察企業(yè)的生產(chǎn)狀態(tài)。例如煤礦開采工業(yè)，開采過程中對(duì)山體植被的損害是顯而易見的，也是最為重視的，但對(duì)剝離流程中所產(chǎn)生的廢料、廢氣、廢渣、廢水的處理信息以及其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)的山體資源破壞信息公眾往往沒有獲知途徑，該部分的信息公開也一直被忽視。雖然《環(huán)境信息公開辦法(試行)》和《環(huán)境保護(hù)法》一定的推動(dòng)作用，但其同樣未規(guī)定法律責(zé)任且威懾力不足，所以導(dǎo)致公眾山體資源保護(hù)意識(shí)淡薄，也促使了企業(yè)履責(zé)懈怠的萌芽。

三、山體資源保護(hù)中法律責(zé)任的完善建議

（一）行政相對(duì)人：出臺(tái)專門法并完善修復(fù)制度

1.進(jìn)一步完善立法，形成規(guī)范統(tǒng)一的山體資源保護(hù)法律法規(guī)

解決法條供給不足、各地區(qū)自說自話的最好途徑就是根據(jù)我國(guó)山體種類特點(diǎn)制定一部統(tǒng)一的法律，并對(duì)行政相對(duì)人違法行為、懲罰措施以及力度進(jìn)行具體的規(guī)定。

可以參考《恩施土家族苗族自治州山體保護(hù)條例》第四章第二十八條、《莆田市山體保護(hù)條例》第五章第二十七條到第三十條、《鎮(zhèn)江市山體保護(hù)條例》第六章第三十五條，未經(jīng)許可，在山體保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行開山、采石、挖沙、挖土、開墾林地等活動(dòng)，進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)，新設(shè)、擴(kuò)建風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目，工程取土，設(shè)置固體廢棄物堆積場(chǎng)所，丟棄、堆積填埋廢棄物，野炊燒烤、丟棄火種，新建、改建或者擴(kuò)建墓地以及與山體保護(hù)規(guī)劃不相符的其他違法行為，按照違法行為所涉行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)狀況加重力度懲處，使行政相對(duì)人違法成本增加，起到充分的警示和教育作用。

2.完善山體資源修復(fù)治理法律責(zé)任制度

目前大量的山體修復(fù)工程都是通過政府主導(dǎo)或注資的政治治理方式完成，長(zhǎng)時(shí)間的法律責(zé)任制度失效，使很多造成山體資源損害的單位和個(gè)人錯(cuò)誤地認(rèn)為山體修復(fù)是行政主體的責(zé)任，忽視了自身應(yīng)該承擔(dān)的山體資源保護(hù)責(zé)任，滋生了錯(cuò)誤的法律觀念。針對(duì)這種情況，行政主體應(yīng)當(dāng)將政府承擔(dān)山體資源修復(fù)的事項(xiàng)明確規(guī)定，其余造成山體損害的行為秉承“誰開發(fā)誰負(fù)責(zé)”“誰得利誰負(fù)責(zé)”的原則，將行政相對(duì)人實(shí)施的一系列與山體保護(hù)規(guī)劃不相符行為的法律責(zé)任準(zhǔn)確歸于其自身，厘清法律責(zé)任歸屬。

在山體資源修復(fù)中，部分情況下由于行政相對(duì)人缺乏修復(fù)手段和途徑，或短期內(nèi)缺乏資金和修復(fù)能力，很多修復(fù)工程被迫擱淺。針對(duì)類似情況可引入山體資源第三方修復(fù)治理服務(wù)，將一些遇到困境的項(xiàng)目以承攬的方式交付給第三方服務(wù)單位，由其全權(quán)代工，并由行政相對(duì)人承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。

（二）行政主體：加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)管，健全信息公開制度

1.建立山體資源保護(hù)專門行政機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)執(zhí)法能力的培養(yǎng)

首先，建設(shè)山體資源保護(hù)專門行政機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管工作專業(yè)化，通過法律手段對(duì)山體資源的開發(fā)、利用、規(guī)劃、建設(shè)等工作進(jìn)行監(jiān)督，明確行政主體在山體資源保護(hù)方面的權(quán)利，保證其對(duì)所轄范圍的絕對(duì)權(quán)力和絕對(duì)責(zé)任，同時(shí)也要加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)其的監(jiān)督，促使行政部門正確行使權(quán)利，積極承擔(dān)責(zé)任。

其次，要建立一支法律知識(shí)過硬、綜合素質(zhì)優(yōu)秀的執(zhí)法隊(duì)伍，通過公務(wù)員遴選制度，多重選拔、優(yōu)中擇優(yōu)，并在人員進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍后參加入職培訓(xùn)，接受考核，定期參加專家知識(shí)更新講座，時(shí)刻緊跟法律知識(shí)第一梯隊(duì)不掉隊(duì)。

由于山體資源開采項(xiàng)目利潤(rùn)極大，有一定概率會(huì)產(chǎn)生違法犯罪分子通過各種手段誘惑、恐嚇、腐化執(zhí)法人員以求得“網(wǎng)開一面”“法外開恩”的情況，所以在注重提高執(zhí)法人員執(zhí)法能力的同時(shí)，也要確保其思想的進(jìn)步性，行政部門應(yīng)當(dāng)時(shí)常舉辦清正廉明、懂法守法教育活動(dòng)，使得執(zhí)法人員在思想上堅(jiān)決抵制地方保護(hù)主義的恐嚇和違法犯罪分子腐化，保持執(zhí)法隊(duì)伍的純潔性。

2.加強(qiáng)山體資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，健全信息公開機(jī)制

山體資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)損害數(shù)據(jù)居高不下，歸根結(jié)底是由于環(huán)保措施實(shí)施會(huì)導(dǎo)致成本的增加，而山體資源保護(hù)對(duì)企業(yè)盈利的幫助卻微乎其微，這是商事行為逐利性所導(dǎo)致的必然結(jié)果。欲解決這一問題，可嘗試實(shí)行行政主體與負(fù)責(zé)人“雙罰制”，因監(jiān)管不力導(dǎo)致山體資源保護(hù)問題的出現(xiàn)，對(duì)行政主體和主要負(fù)責(zé)人同時(shí)進(jìn)行懲處，并明確懲處措施和力度，做到有法可依、有法必依，防止“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)出現(xiàn)。

另一方面，大部分政府財(cái)政通過獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等方式向個(gè)人、企業(yè)“注血”來彌補(bǔ)個(gè)人、企業(yè)在履行環(huán)保法律責(zé)任時(shí)支出的費(fèi)用，以促進(jìn)企業(yè)、個(gè)人承擔(dān)自身山體資源保護(hù)的法律責(zé)任，這一方法雖然能起到一定效果，但并非長(zhǎng)久之計(jì)。

應(yīng)健全山體資源保護(hù)信息公開制度，行政主體在各政府官網(wǎng)實(shí)時(shí)更新山體資源保護(hù)的相關(guān)信息，使行政相對(duì)人和商業(yè)伙伴知曉其山體資源保護(hù)情況，對(duì)于各生產(chǎn)環(huán)節(jié)信息進(jìn)行披露，對(duì)不法行為及時(shí)進(jìn)行懲處并公開。

山體資源保護(hù)是一項(xiàng)對(duì)短期利潤(rùn)損耗非常大的項(xiàng)目，但同時(shí)也可以說明山體資源保護(hù)優(yōu)秀的企業(yè)資本堅(jiān)實(shí)、容錯(cuò)率高、合作風(fēng)險(xiǎn)小。根據(jù)商事行為的逐利性，整個(gè)行業(yè)會(huì)逐漸以山體資源保護(hù)情況作為一項(xiàng)重要的合作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，將山體資源保護(hù)行為轉(zhuǎn)化為增加行業(yè)信譽(yù)度的手段，同時(shí)還能獲得各級(jí)政府的扶持，這一措施在兼顧經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也能促使企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)山體資源保護(hù)法律責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

世界局勢(shì)風(fēng)云變幻，我國(guó)社會(huì)進(jìn)入高速發(fā)展的新時(shí)期，迅猛發(fā)展帶來的弊病也顯而易見。環(huán)境保護(hù)近年來被我國(guó)所重視，但山體資源專項(xiàng)保護(hù)依然沒有受到應(yīng)有的重視。

本文針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的山體資源保護(hù)法律責(zé)任的問題，從行政相對(duì)人和行政主體法律責(zé)任方面提出一些建議，利于規(guī)范山體保護(hù)法律責(zé)任并執(zhí)行，界定行政主體和行政相對(duì)人的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)山體保護(hù)法律責(zé)任的體系化、全面化。青山沉默不語(yǔ)，靜立注視著華夏大地萬載的風(fēng)云際會(huì)和炎黃兒女千年的繁衍生息，更見證了共和國(guó)人民的奮斗自強(qiáng)。沒有約束的快速發(fā)展帶來的只能是山體資源的破壞，發(fā)展不意味著此消彼長(zhǎng)，而是互利共贏。相信在不遠(yuǎn)的將來，人們?cè)诔浞窒硎苌襟w資源的同時(shí)也會(huì)更加重視對(duì)其的保護(hù)，每一個(gè)公民、企業(yè)、團(tuán)體、單位都能自覺承擔(dān)起自身山體資源保護(hù)法律責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山和金山銀山的和諧共通。