李榮秀，李海文

（1.福建信息職業(yè)技術學院 數(shù)字產(chǎn)業(yè)學院，福建 福州 350003；2.廈門大學 新聞傳播學院，福建 廈門 361005）

古語有言：經(jīng)國序民，正其制度。宣傳思想文化制度（以下簡稱“宣傳制度”）事關國家治理體系和治理能力，事關中國特色社會主義的發(fā)展，事關中華民族偉大復興。同時，中國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，作為上層建筑的制度也應與時俱進，適時創(chuàng)新完善。就福建省而言，目前我省宣傳思想文化領域的“四梁八柱”已基本建立，研究的問題主要不在于“有沒有”，重點在于“好不好”，如何推動制度體系從1.0 轉向2.0，是當下學術界應有之識、應有之義。

何為宣傳？中國人民大學劉海龍教授對宣傳頗有研究，認為它是：“宣傳者有意圖地操縱象征符號，塑造群體的認知方式和現(xiàn)實的認知，進而影響其態(tài)度和行為的信息傳播體制。”[1]何為制度？《辭海》解釋有三，在本文語境下，應是：“要求大家共同遵守認同的辦事規(guī)程和行動準則?！盵2]因此，宣傳制度是對宣傳信息傳播體制直接或間接地起著制約、控制作用的社會規(guī)范，包括法律法規(guī)、政策意見、紀律要求等。制度塑造“行為模式”，是宣傳陣地規(guī)范、有序、高效運行的保證。

一、完善省宣傳制度的環(huán)境優(yōu)勢

黨的十八大以來，我省宣傳思想文化工作逐步推進，制度建設取得了不少成績。在地方法規(guī)方面，有《福建省專利促進與保護條例》（2013 年）、《福建省社會科學普及條例》（2014 年）、《福建省風景名勝區(qū)條例》（2015 年）、《福建省電信設施建設與保護條例》（2015 年）；《福建省法治宣傳教育條例》（2017 年）、《福建省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落保護條例》（2017 年）、《福建省教育督導條例》（2017 年）；《福建省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》（2019 年）等。在政府規(guī)章方面，有《傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展重點扶持項目管理暫行辦法》（2015 年）、《福建省數(shù)字檔案共享管理辦法》（2017 年）、《福建省突發(fā)事件應對辦法》（2018年）、《福建省市場監(jiān)督管理局新聞宣傳工作管理辦法》（試行）（2019 年）等。在規(guī)劃通知方面，有《省委宣傳部、省司法廳關于在全省公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016－2020 年）》（2016 年）、《客家文化（閩西）生態(tài)保護區(qū)總體規(guī)劃》（2019 年）、《福建省中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2018—2025 年）》（2019 年）、《福建省工業(yè)和信息化局關于加強輿情管理工作的通知》（2019 年）等。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我省完善宣傳制度的環(huán)境優(yōu)勢主要如下。

（一）經(jīng)濟較為發(fā)達，資源較為豐富

任何一項制度有其生命周期，包括立項、起草、審核、審議、頒布、實施、修訂、報廢環(huán)節(jié)。每個環(huán)節(jié)都需要人力、物力和財力三大資源的支撐，而我省經(jīng)濟實力位居全國中上游，2019 年經(jīng)濟總量上首次超過臺灣，人均GDP 超過1.5 萬美元。[3]同時，省內(nèi)自然人文資源較為充足，宣傳歷史經(jīng)驗較為豐富，為此制度建設打下了良好的基礎。在明代，著名文學家馮夢龍在壽寧擔任知縣時用白話文撰寫的《禁溺女告示》，成為法律宣傳的佳作。在改革開放初期，省委書記項南提出了“讓世界了解福建，讓福建了解世界”的宣傳方針，成為工作原則之一。在20 世紀90 年代初，《福州晚報》進行擴版，確定了“黨報性質(zhì)，晚報特色”的辦報方針，成為當時全國晚報家族中獨具一格。[4]寧德地區(qū)宣傳教育中心的創(chuàng)辦實踐，曾被中宣部概括為“寧德經(jīng)驗”，在全省、全國推廣。[5]習近平同志曾在福建工作十七年多，更是留下了許多寶貴精神財富，如《擺脫貧困》和《習近平在廈門》《習近平在寧德》《習近平在福州》系列采訪實錄，對全省上下積極學習，提升認識，促進制度建設，仍有較大的指導意義。

（二）思想高度重視，工作積極推進

思想是行動的指南，理論是實踐的先導。福建省委省政府一直高度重視宣傳工作，較高頻率召開全省宣傳會議（如全省宣傳部長/網(wǎng)信辦主任/文明辦主任/講師團團長會議、全省宣傳思想工作會議等）。2020 年7 月，省委書記于偉國在省委宣傳思想工作領導小組會議指出要“健全制度機制”，“扎扎實實做好新形勢下的意識形態(tài)工作”[6]。同時，積極學習貫徹中央精神，相關制度處在不斷完善的過程之中。例如，2018 年修改了 《福建省無線電管理條例》，2020 年3 月修改了《福建省文物保護管理條例》，《傳統(tǒng)工藝美術保護條例》也在修改之中。在常規(guī)活動機制方面，每年開展“福建省中國特色社會主義理論體系研究中心”課題立項，定期評選和表彰“美德少年”“福建省十佳少先隊員”等，下?lián)堋靶麄魑幕l(fā)展專項資金”，這些常規(guī)活動已經(jīng)形成了比較完善的機制。

（三）認知較為到位，制度建設迫切

俗話說：知恥近乎勇，知不足而后進。黨的十九屆四中全會以來，省委尤其是宣傳部對宣傳現(xiàn)狀與不足認識愈漸清晰，制度建設之心迫切，先后提出“福建將根據(jù)《條例》，加快推動宣傳領域地方性法規(guī)規(guī)章制定修訂，研究配套出臺一批有實踐需求、有工作基礎的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，推動宣傳領域各方面法規(guī)制度更加協(xié)調(diào)完善”[7]；“大力推進制度創(chuàng)新，把堅持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進文化的制度落到實處”[8]；“強化剛性約束，補齊制度短板”[9]等。省委宣傳部對宣傳制度有了較為充分的認知，為完善制度提供了有利支撐。

二、完善省宣傳制度的突出困境

我省宣傳制度建設雖然存在良好的外部優(yōu)勢，但內(nèi)部也存在困境與不足。宣傳制度之所以產(chǎn)生，主要是保證和提升宣傳效果。但宣傳效果又與宣傳內(nèi)容、宣傳方式、宣傳主體等息息相關，因此宣傳制度建設的困境不能局限于就制度內(nèi)容來探討，還包括制度的產(chǎn)生、實施、評估等方面。

（一）從產(chǎn)生而言，制度確立的機制有待優(yōu)化

第一，制度如何產(chǎn)生，事關制度自然稟賦，事關制度效用發(fā)揮。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我省一些落實中央精神的制度同比兄弟省份滯后，例如，2019 年8 月中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》，浙江省等已經(jīng)在2020 年3 月頒布了相應的實施辦法，而截至2021 年2 月我省尚未出臺；2019 年11 月中辦印發(fā)了《2019—2023 年全國黨員教育培訓工作規(guī)劃》，山東省等已經(jīng)在2020 年2 月頒布了相應的實施辦法，而截至2021年2 月我省也尚未出臺。對此問題必須全面診斷，把脈各大因素如各級黨委的推進力度、省域內(nèi)外的資源統(tǒng)籌、制定程序等。

第二，一些制度的制定流于形式，以致操作性不強。本地實施意見或辦法理應承上啟下，但在制定時流于形式，上下一般粗，以致操作性不強，更遑論發(fā)揮的作用。尤其在縣市級層面，事前調(diào)查不足，事中討論不夠，直接簡單“套紅”，如何有效調(diào)動群眾的主動性和創(chuàng)造性，制管用有機結合，提升規(guī)章制度的效果，成為一大關鍵難題。

第三，未及時將好的經(jīng)驗做法制度化。在宣傳實際工作中，有許多地方創(chuàng)造和積累不少好的經(jīng)驗做法，然而并未提煉為規(guī)律性的認識，上升為普遍性的政策舉措。例如，三明市對其地域文化的宣傳，采用“好山好水好風情，數(shù)一數(shù)二數(shù)三明”標語在交通極其設施（如動車、高速公路服務站）進行詩性傳播，令人印象深刻，其它地級市并未有類似話語。漳州薌城區(qū)的“樓棟黨員聯(lián)誼會”[10]基層宣傳經(jīng)驗，有待升級推廣。

（二）從內(nèi)容而言，制度體系有待建立健全

凡屬體系，必有結構。目前我省宣傳制度大體框架已經(jīng)樹立，但結構并不緊密，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有機性有待加強。

第一，制度內(nèi)容有待加強本地化意識。首先，福建地處東南，有其獨特的自然、文化區(qū)位特征，各級各部門的制度有待凸顯“僑、海、特、臺、山、少”的特點。其次，縣級層面的制度直關基層，更要體現(xiàn)區(qū)域特色。所謂“郡縣治，天下安?！崩?，我省縣級融媒體中心已全部掛牌，如何進一步發(fā)展缺乏省市縣三級的規(guī)劃指導。

第二，制度內(nèi)容有待向“好不好”升級。意識形態(tài)是“頭腦”里搞建設，但要從“手腳”出發(fā)，通過實際活動來落實，“軟任務”有待變?yōu)椤坝膊僮鳌?。例如，關于“學習強國”學習的積分與質(zhì)量關系如何理順，畢竟“大學習”是一個常態(tài)化的問題；輿情管控事關意識形態(tài)網(wǎng)絡陣地，影響重大，相應規(guī)范應該從當前“通知”層面升級到更高層面；宣傳思想文化工作的考核機制，有待精準確立；有實踐需求、有工作基礎的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有待出臺。為回應群眾對美好生活的需要，諸如《公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展實施意見》等也必須加快制定。

第三，一些制度已跟不上形勢，有待更新修訂。隨著信息化發(fā)展和社會深刻變革，宣傳思想工作的環(huán)境、對象、范圍和方式都發(fā)生了較大的變化，然而有些制度停留在當時。例如，在《福建省廣播電視設施保護條例》（2011 年修訂）中，尚未提及微波天線的保護、障礙物的管理，懲罰力度不能與當下消費水平匹配；在《省委宣傳部、省國資委關于加強和改進新形勢下國有及國有控股企業(yè)思想政治工作的實施意見》（2011 年制定）中，尚未提及“福建精神”，有待補充馬克思主義中國化的最新成果等。國有企業(yè)的“重業(yè)務、輕宣傳”的現(xiàn)象沒有突破性改善，有關制度更有待完善。

（三）從實施而言，制度執(zhí)行“人事”作用明顯

明朝政治家張居正曾言：“天下大事，不難于立法，而難于法之必行?！敝贫鹊纳υ谟趫?zhí)行，然而制度作為一種靜態(tài)的規(guī)范，必由動態(tài)的人去實施，難免受到“人事”影響。我省宣傳制度的實施也不例外。一是，一些制度的確立與實施呈現(xiàn)出“兩張皮”現(xiàn)象，管用分離。由于在制定機制上，起草缺乏與基層的有效互動，加上基層的一些客觀困難，以致上有政策，下有對策。二是，制度實施過程管理弱化，監(jiān)督不夠，“人事”作用明顯。宣傳工作往往周期長，見效慢，制度實施過程有意無意遭到忽視。例如，我省獨立學院的高校宣傳思想工作“言語”多于“實干”，遇事應付解決，治理機制殘缺不全。[11]

（四）從評估而言，制度缺乏有效反饋

制度的內(nèi)容、執(zhí)行往往受到重視，而實施效果反饋卻不足，以致制度評估缺乏廣泛而深厚的實證支持，影響下一環(huán)節(jié)或類似制度的制定與實施。例如，《福建省廣播電視設施保護條例》在2011 年修訂過程中，起草時主要通過各地廣播電視稽查隊、省人大教科文衛(wèi)工委、專家等提供建議，缺乏廣大普通聽眾、觀眾的有效參與，以致百姓的獲得感不強，行政管理部門的服務未有明顯改善。在實施之后，出現(xiàn)了一些問題，也未有征求反饋意見，相應補充條例或解釋。就評估制度（條款）方面有待制度化，指標考核體系、檢查周期等有待完善，反饋鏈條才能銜接。

三、完善省宣傳制度的路徑

上述四大困境的產(chǎn)生，主要原因在于兩個方面，一是客觀上社會發(fā)展日新月異，環(huán)境與需求發(fā)生巨變；二是主觀上問題意識不足，缺乏創(chuàng)新動能。宣傳制度是為宣傳活動而服務，因此破解我省宣傳制度建設的突出困境，完善宣傳制度，必須圍繞其基本要素：宣傳什么、怎么宣傳、誰來宣傳、實現(xiàn)什么宣傳目標等來展開制度設計和制度安排，以實現(xiàn)構建一套系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系的制度目標。制度建設是一個系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會多個方面，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須綜合診治。

（一）高舉旗幟，明確宣傳制度建設的基本遵循

開展宣傳制度建設，莫不以明確指導思想、根本任務、使命任務為先。在新時代，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導思想。它堅持和發(fā)展中國特色社會主義為主題，是馬克思主義中國化最新成果，是當代中國馬克思主義、21 世紀馬克思主義，是引領中華民族偉大復興的思想旗幟和行動指南。用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，是做好一切工作的重要前提。

堅持“一個高舉、兩個鞏固、三個建設”的根本任務?！吨袊伯a(chǎn)黨宣傳工作條例》規(guī)定了黨的宣傳工作的根本任務：“一個高舉、兩個鞏固、三個建設”，即高舉中國特色社會主義偉大旗幟；鞏固馬克思主義在意識形態(tài)領域的指導地位，鞏固全黨全國人民團結奮斗的共同思想基礎；建設具有強大凝聚力和引領力的社會主義意識形態(tài)，建設具有強大生命力和創(chuàng)造力的社會主義精神文明，建設具有強大感召力和影響力的中華文化軟實力。

擔負起舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象的使命任務。習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上的重要講話，深刻闡述了新形勢下黨的宣傳思想工作必須自覺承擔起舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象的使命任務，為新福建建設提供堅強思想保障和有力精神支撐。

（二）健全組織機構，加強宣傳人才力量

制度建設根本在于人才建設。宣傳制度要建立完善，一切都有賴于人才。在機關事業(yè)國企宣傳機構要鞏固設立，配齊或增加人員，設立專職宣傳員，在其它企業(yè)鼓勵設立宣傳機構（宣傳部/處/科/室），配上專兼職宣傳人員。人才學科背景多樣化，重點招納新聞傳播、政治法律等方面的人才。在加強頂層設計的同時，要堅持重心下移、力量下沉，支持基層改革創(chuàng)新，加強基層宣傳干部培訓，積極把先進的基層經(jīng)驗上升為制度。

堅持和發(fā)展黨委（黨組）中心組學習。以身作則，一視同仁，不僅是我黨的優(yōu)良領導傳統(tǒng)，也是現(xiàn)實客觀要求。若要完善宣傳制度體系，領導班子必先昭昭。馬克思曾經(jīng)指出:“環(huán)境是由人來改變的,而教育者本人一定是受教育的?！盵12]如果說宣傳是一種教育的話，那么宣傳者必先受教育。堅持和完善黨委（黨組）理論學習中心組學習制度，狠抓“關鍵少數(shù)”的理論學習，通過“關鍵少數(shù)”帶動“普遍多數(shù)”，形成學習黨的創(chuàng)新理論的熱潮。健全完善黨委（黨組）學習對標制度，著力提升黨委（黨組）中心組理論學習質(zhì)量，全面推行巡聽旁聽等制度。

（三）制度內(nèi)容守正創(chuàng)新，體現(xiàn)福建特色

貫徹依法治國戰(zhàn)略的精神，必先有法可依、有章可循，內(nèi)容是制度建設根本，也是制度價值所在。習近平總書記指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性?！盵13]因此制度內(nèi)容要守正創(chuàng)新，體現(xiàn)福建特色，提升福建文化影響力。

一是，“上接天線，下接地氣”，守正創(chuàng)新。中央的設計是全國一盤棋，站位高遠，地方省市毫無疑問要絕對貫徹執(zhí)行。制定地方版本，必須堅決對標，而且對標必須到位，進而才能執(zhí)行到底。實踐出真知。知常明變者贏，守正創(chuàng)新者進。必須結合外部環(huán)境，進一步梳理總結長期以來我省宣傳工作的好做法、好經(jīng)驗，將其提煉為規(guī)律性的認識，上升為普遍性的政策舉措。

二是，優(yōu)越的制度不是“飛來峰”，有效的治理源于文化滋養(yǎng)。提煉地域文化，宣傳地域文化，尤其是朱子文化、船政文化、三坊七巷文化、閩南文化、泉州東亞文化之都、海絲文化、華僑文化等。文化在歷史中產(chǎn)生，必須尊重歷史，保護遺產(chǎn)。時任福州市委書記的習近平曾表示“評價一個制度、一種力量是進步還是反動，重要的一點是看它對待歷史、文化的態(tài)度?！盵14]

（四）完善制度體系結構，加強根本保證

體系的完善，需要有問題意識，一要追問“有沒有”，二要追問“好不好”。按照“固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”要求，在堅持和鞏固的前提下，不斷做好完善和發(fā)展的文章，加快建立健全宣傳急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度。既要健全完善推動宣傳工作落實的制度，也要健全完善推動宣傳制度執(zhí)行的制度。

1.宣傳制度內(nèi)容：點線面有機結合

制度要全面覆蓋，點線面有機結合，構建大宣傳格局。重點抓好理論武裝、新聞出版、廣播電視、網(wǎng)信工作、文化文藝、思想道德教育、精神文明創(chuàng)建、對外宣傳八大方面，相應條文日漸完備。除了對應八大方面的黨政部門外，其它相關的如衛(wèi)生、糧食和物資儲備等也要協(xié)同治理，做到宣傳制度既要陽光普照式覆蓋，也要探照燈式的重點照亮。

2.宣傳制度形式：輕重緩急科學得當

作為一種規(guī)范，制度可分為具有正式約束力的黨紀國法類型和非正式約束力的社會道德類型。對于黨紀國法類型，要理清它們層級的差異，根據(jù)效力科學使用黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)劃通知，避免一收就死，一放就亂。其中，法律是治國之重器。經(jīng)科學論證后，該升格為法律的一律加以升級。法安天下，德潤人心。宣傳是一種“軟”建設，既需要黨紀國法類作為硬杠桿，也需要各種道德（社會公德、職業(yè)道德、家庭美德）春風化雨，綿綿用力，久久為功。

3.宣傳制度的制度：自我新陳代謝

制度說到底是一種認識，而認識又來源于實踐，它必須根據(jù)實踐消亡。任何制度有其生命周期，它不僅有一個自我完善的發(fā)展過程，還有一個不斷新陳代謝的消亡替代過程。在產(chǎn)生方面，把廣大基礎寶貴經(jīng)驗和有效做法，以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，為宣傳工作提供基本遵循。另外，積極廢除落后制度。

在執(zhí)行方面，也要加強制度保障，消解“人事”作用?！耙鋵嵵贫葯C制，提升意識形態(tài)領域治理能力，把制度優(yōu)勢更好地轉化為意識形態(tài)工作的實際效能?！币皇且凶晕覉?zhí)行制度的制度，二是監(jiān)督執(zhí)行制度的制度，三是反饋制度的制度。任何制度都由人來建立，難免存在問題與不足，因此建立宣傳制度執(zhí)行事前研判審查和跟蹤評估機制，收集反饋信息?？傊魏螘r候都要在制度之下，而不是制度之外，更不是在制度之上想問題、作決策、辦事情。

余 論

貫徹依法治國戰(zhàn)略，依法治省，省宣傳工作“虛功實做”，必須有法可依，有章可循，不斷推進制度建設。完善我省宣傳制度，必須利用好環(huán)境優(yōu)勢，科學轉化為制度優(yōu)勢。而且，任何一項制度，必須堅持以人民為中心，要征得絕大多數(shù)的福建人民同意。正如劉海龍所言“在現(xiàn)代政治環(huán)境下，任何社會體制如果沒有被統(tǒng)治者同意，都無法長久存在。”[15]另外，制度建設不是為了制度而制度，它為的是完善治理體系和提升治理能力，從而把制度優(yōu)勢轉化為政府治理效能，讓百姓具有更多的獲得感和幸福感。