鄄城縣自然資源和規(guī)劃局 田清明

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，“綠水青山就是金山銀山”理念被寫入黨的十九大報告。新一輪機構(gòu)改革賦予了自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責，同時提出編制實施國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃這一創(chuàng)新舉措來加大力度推進國土空間的全方位系統(tǒng)治理修復(fù)。國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為一個全新的規(guī)劃，在規(guī)劃編制的理念、技術(shù)方法、實施路徑、保障體系等方面都還處于探索階段，基于此，對國土空間規(guī)劃下的生態(tài)環(huán)境保護作深入研究則顯得十分必要。

一、國土空間規(guī)劃的意義

當前我國城市化進程不斷加快，居民對城市建設(shè)的要求越來越高，許多城市都需要一定程度的改造，國土空間規(guī)劃在城市改造中能夠起到重要的作用，具有一定現(xiàn)實意義。國土空間規(guī)劃設(shè)計可以保證城市資源得到最大化利用，最大限度地避免資源浪費現(xiàn)象。國土空間規(guī)劃設(shè)計也可以做到在城市改造過程中保證城市的生態(tài)環(huán)境，通過提前規(guī)劃工作項目的方式，盡可能減少改造過程中容易對生態(tài)環(huán)境造成破壞的舉措，幫助減少城市改造過程中的污染現(xiàn)象。同時，國土空間規(guī)劃也能提高城市改造的效率，通過對空間規(guī)劃使用幫助提升城市改造計劃的設(shè)計，提升計劃的科學(xué)性，為改造工程的實際施工提供更加明確的指導(dǎo)，提高改造速度和質(zhì)量。當前我國城市人口較多，城市結(jié)構(gòu)也日趨復(fù)雜，進行城市改造需要考慮的因素越來越多，國土空間規(guī)劃工作的優(yōu)化作用越來越重要，在城市建設(shè)中的現(xiàn)實意義也越來越重大，因此其實施方法必須得到足夠的優(yōu)化，進而促進城市改造水平的提升。

二、國土空間規(guī)劃體系下構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的思路

（一）制定目標

國土空間規(guī)劃整體目標需在落實全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實際情況確定。針對生態(tài)、海洋、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)四大空間的修復(fù)，分別提出了修復(fù)目標：生態(tài)空間修復(fù)需達到生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、魅力彰顯、景觀優(yōu)質(zhì)；海洋空間修復(fù)須達到海岸生態(tài)改善、海水潔凈、海島靚麗；農(nóng)業(yè)空間修復(fù)需達到綠色安全、魚米之鄉(xiāng)、美麗田園；城鎮(zhèn)空間修復(fù)需達到推窗見綠、集約高效、美麗宜居。此外，全域各要素（如灣區(qū)、河道、礦山、土壤、森林和農(nóng)田等）生態(tài)修復(fù)達到恢復(fù)生態(tài)功能，維護生態(tài)安全屏障。同時，以5年為一個時間節(jié)點，分別提出到2025年、2035年分階段國土空間生態(tài)修復(fù)目標，重點突出國土空間格局優(yōu)化、重要生態(tài)系統(tǒng)受損修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量改善、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升、規(guī)劃任務(wù)完成考核等，分步推進生態(tài)修復(fù)工作。其中“十四五”期間的目標主要通過部署全域土地綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)的5年專項行動計劃予以開展實施[1]。

（二）生態(tài)環(huán)境規(guī)劃應(yīng)突出生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略

生態(tài)環(huán)境部門在規(guī)劃層面必須明確自然資源部門的主體責任，以統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃作為制定生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的基準。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃從區(qū)域社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等方面進行綜合研究，不得與國土規(guī)劃的意圖相悖，且應(yīng)突出生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略的意義。

生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境狀況制定的。一般包括生態(tài)環(huán)境保護及維護生態(tài)平衡的目標、重點、步驟和重大方針政策等內(nèi)容。重點是要優(yōu)先解決對生態(tài)環(huán)境影響大，或者具有潛在威脅的問題。如工業(yè)污染的控制、水環(huán)境的保護和改善、水土流失的控制等。戰(zhàn)略步驟的確定，也要逐步完成。比如我國控制城市能源所引起的大氣污染問題，目前主要是采取推廣使用排煙少的生活燃料，實行集中供熱的辦法，然后陸續(xù)采取煤氣化、電氣化的解決辦法。

生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略應(yīng)立足于利用生態(tài)環(huán)境保護部門現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染源統(tǒng)計等生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)信息和經(jīng)驗，依托自然資源部門的資源、空間信息，運用環(huán)境質(zhì)量承載力評價方法，為國土空間的管控劃定工作在各層面提出科學(xué)的、有利于環(huán)境改善的解決思路和方案[2]。

（三）重視區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中比較主要的工作項目，想要提升國土空間規(guī)劃質(zhì)量，就要做好區(qū)域規(guī)劃工作。首先，要做好各個區(qū)域的狀況調(diào)查，結(jié)合區(qū)域的實際發(fā)展需求分配進行區(qū)域規(guī)劃。例如，在對山東省某市進行區(qū)域規(guī)劃時，相關(guān)工作人員就要保證明確市、縣、區(qū)等不同等級區(qū)域的不同發(fā)展需求，對區(qū)域規(guī)劃進行分層設(shè)計，保證不同等級區(qū)域的發(fā)展需求都能得到滿足。其次，在進行區(qū)域規(guī)劃時，也要充分考慮城市改造實際進行過程中可能面臨的細節(jié)問題，保證區(qū)域規(guī)劃滿足城市改造的實際環(huán)境條件。在進行區(qū)域規(guī)劃時，相關(guān)人員需要考慮到城市環(huán)境的復(fù)雜程度，對城市中各個設(shè)施的改造要求有所了解，腳踏實地地設(shè)計區(qū)域規(guī)劃方案。最后，也要注意做好對區(qū)域規(guī)劃的審核工作，有關(guān)人員要定期將區(qū)域規(guī)劃設(shè)計相關(guān)文件上交審核，保證區(qū)域規(guī)劃情況能夠及時反饋給領(lǐng)導(dǎo)層，進一步保證區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性。要重視區(qū)域規(guī)劃在國土空間規(guī)劃和城市改造中的重要性，為城市改造工程的進行提供良好的空間規(guī)劃基礎(chǔ)。

（四）做好頂層設(shè)計

相關(guān)部門需要做好頂層設(shè)計，明確國土空間規(guī)劃和城市改造的最高要求，并在此要求下保證各項工作的協(xié)調(diào)性，從大局上保證國土空間規(guī)劃的質(zhì)量。有關(guān)部門要堅持“普適性”原則，在進行國土空間規(guī)劃時，要保障規(guī)劃方案能夠滿足多種需求，盡可能擴大國土空間規(guī)劃方案的可應(yīng)用面積，強化國土空間規(guī)劃在城市改造工程中的指導(dǎo)性作用。有關(guān)部門也要做好規(guī)劃過程中各個項目主次關(guān)系的安排與協(xié)調(diào)，例如，如果在規(guī)劃過程中發(fā)現(xiàn)該城市的環(huán)境問題比較嚴重，就要把國土空間規(guī)劃中改善環(huán)境的工作項目作為主要工作項目，適當加強該項目的工作和管理強度。同時，有關(guān)部門也要明確國土空間規(guī)劃工作的進行范圍，做好不同工作項目的范圍劃分，盡可能避免部分范圍職權(quán)交叉的同時部分范圍無人負責的情況，保證國土空間劃分工作的高效性。頂層設(shè)計在國土空間規(guī)劃工作中發(fā)揮著重要的框架作用，是該項工作能夠順利完成的上層保障，因此，頂層設(shè)計的強化是非常重要的，對于城市建設(shè)具有重要的意義。

（五）制定城市改造指標

城市改造要消耗大量人力、物力、財力資源，因此為了實現(xiàn)資源配置的合理化，首先要設(shè)置好城市改造的指標，幫助城市改造工程宏觀調(diào)控的實現(xiàn)。首先，在設(shè)置城市改造指標時要以國家的經(jīng)濟宏觀調(diào)控政策為基礎(chǔ)，根據(jù)國家要求預(yù)估城市改造工程的上限，在上限內(nèi)進行指標的確定。其次，要明確當前的城市土地使用情況，根據(jù)不同區(qū)域土地基礎(chǔ)設(shè)施、建筑的數(shù)量等條件判斷城市改造的難度，將改造指標制定在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。最后，要做好各類用地指標的分別設(shè)計，保證指標要求符合該類用地的發(fā)展特點。例如，在進行城市工業(yè)用地改造時，就要考慮城市的工業(yè)化程度，對于工業(yè)程度較強的工業(yè)用地則要對其實施長期的、循序漸進的改造，避免過快改造影響城市工業(yè)的發(fā)展進程[3]。

（六）統(tǒng)籌構(gòu)建山水林田湖草生態(tài)格局

優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，深入貫徹國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”規(guī)定，嚴格落實國家主體功能區(qū)規(guī)劃，創(chuàng)新轉(zhuǎn)變空間開發(fā)模式，統(tǒng)籌構(gòu)建山水林田湖草生態(tài)格局。保持存量、擴大增量、提高質(zhì)量，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理和空間協(xié)同保護，推動生態(tài)保護紅線面積與質(zhì)量并重。開展生物多樣性保護。實施水生生態(tài)養(yǎng)護，控制捕撈強度。深入開展國土生態(tài)屏障建設(shè)、植樹造林、城鄉(xiāng)綠化及森林質(zhì)量提升等工作。

（七）嚴格環(huán)境綜合監(jiān)管，強化環(huán)境風險防控

強化環(huán)境風險評估意識，守住環(huán)境安全底線。建立和完善應(yīng)急預(yù)案體系，全面開展化工、造紙等重點環(huán)境風險行業(yè)的環(huán)境安全達標工作，加強環(huán)境風險防控管理，完善突發(fā)環(huán)境事件風險防控措施。加強醫(yī)療廢物、污水處理廠污泥的處置和管理，嚴格落實危廢經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責任，規(guī)范危險廢物貯存設(shè)施，建立健全安全風險辨識評估制度。

（八）機制保障

全面建立省、市、縣三級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制體系；建全專項規(guī)劃、行動計劃、實施方案的國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實施體系；完善以政策制度體系、科技支撐體系、監(jiān)測評價體系、技術(shù)標準體系、生態(tài)資源保護體系和監(jiān)督監(jiān)管體系等方面的修復(fù)支撐體系。在全面加強組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新修復(fù)保障機制，健全多元生態(tài)補償，開拓資金籌措渠道，加強動態(tài)評估監(jiān)測，鼓勵公眾參與。整體上形成自然資源部門統(tǒng)一行使、部門協(xié)同推進的生態(tài)保護修復(fù)工作機制。健全生態(tài)保護修復(fù)的配套法規(guī)、細則、標準，確保生態(tài)保護修復(fù)工作的順利開展。

三、結(jié)論與展望

（一）主要結(jié)論

綜合研究結(jié)果對國土空間規(guī)劃分區(qū)的研究熱點及時空演化特征進行分析。主要結(jié)論如下：

第一，國土空間規(guī)劃分區(qū)的研究熱點集中在功能分區(qū)、土地利用分區(qū)和生態(tài)功能分區(qū)等方面，功能分區(qū)以主體功能分區(qū)、城市功能分區(qū)、旅游功能分區(qū)和環(huán)境功能分區(qū)研究為主，土地利用分區(qū)以多空間尺度、多研究視角等的研究為主，生態(tài)功能分區(qū)以流域水生態(tài)功能分區(qū)和濕地生態(tài)功能分區(qū)研究為主。另外，2008和2018年是兩個重要的轉(zhuǎn)折年，其中2008年研究成果呈現(xiàn)急速上升，這與國務(wù)院印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》有著直接關(guān)系，新一輪的土地利用總體規(guī)劃相繼開展，土地利用分區(qū)研究持續(xù)高漲；2018年研究成果呈現(xiàn)井噴式上升，這與自然資源部的組建有著直接關(guān)系，自然資源部負責推進主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”，自此“多規(guī)合一”下的空間規(guī)劃正式拉開序幕。

第二，國土空間規(guī)劃分區(qū)的時空演化包括初期探索、急速上升、成熟平穩(wěn)和快速回升四個階段，其中初期探索階段強調(diào)空間規(guī)劃的初步實施與運用，重點探索管制規(guī)則、實施管理、生態(tài)功能與土地資源；急速上升階段強調(diào)多功能精細化管理，重點探索空間分析、分區(qū)方法與土地利用；成熟平穩(wěn)階段強調(diào)資源整合與多規(guī)合一，重點探索空間管制、多規(guī)合一、空間規(guī)劃與分區(qū)管控；快速回升階段強調(diào)全面實施與成果形成，重點探索用途管制與總體規(guī)劃。綜合來看，國土空間規(guī)劃分區(qū)的時空演化特征與國家一系列政策文件的出臺和實踐活動的探索密切相關(guān)[4]。

（二）未來趨勢與展望

目前，我國國土空間規(guī)劃分區(qū)已經(jīng)進入綜合區(qū)劃階段，國土相關(guān)區(qū)劃呈現(xiàn)理論知識向綜合決策、單要素向多要素、一般定量向綜合集成轉(zhuǎn)變，整合國土資源各要素的國土空間綜合分區(qū)成為主要發(fā)展趨勢。

土地利用總體規(guī)劃以土地用途進行規(guī)劃分區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)劃以功能進行分區(qū)，而目前使用的分區(qū)指南是依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的有關(guān)規(guī)定，以及《自然資源部關(guān)于開展市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作的通知》和相關(guān)工作要求進行管理的。試行版的規(guī)劃分區(qū)明確了主要功能導(dǎo)向、主要國土用途類型以及用途管制制度準入清單。以用途和主導(dǎo)功能為基礎(chǔ)進行分區(qū)，這種分區(qū)模式的功能分區(qū)是單一的。而規(guī)劃分區(qū)目的是根據(jù)功能進行分區(qū)，針對不同的分區(qū)制定相應(yīng)的管制規(guī)則和準入清單，并進行規(guī)劃的有效利用與管控，因此這種單一主導(dǎo)功能分區(qū)的模式對于多種功能交叉組成的劃定區(qū)域并不完全適用，無法讓其劃定空間得到有效利用，對于多功能組合的區(qū)域可以增加一個多功能混合分區(qū)，同時增設(shè)混合分區(qū)相應(yīng)的管制規(guī)則和準入清單，規(guī)劃分區(qū)做到以主導(dǎo)功能為主，多功能混合分區(qū)為輔的分區(qū)模式。

滿足國家發(fā)展重大戰(zhàn)略的要求。具體來說，要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，按照高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的總體思路，實施區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建未來中國新的區(qū)域空間體系，形成新一輪國土空間規(guī)劃的基本框架。

滿足國土空間“多規(guī)合一、一張圖紙、城鄉(xiāng)融合”的要求未來的國土空間規(guī)劃一定要按照生態(tài)文明理念的要求，突出重點，做好頂層設(shè)計，確保每一塊國土空間都得到因地制宜的有效利用和保護。這輪國土空間規(guī)劃最大的特點就是“三規(guī)合一”，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。其中，土地利用規(guī)劃要海陸統(tǒng)籌。與“三規(guī)合一”密切相關(guān)的還有綜合交通規(guī)劃，如果將其納入就變成“四規(guī)合一”。土地規(guī)劃是解決面上的規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是解決點狀的規(guī)劃，也就是建設(shè)用地的規(guī)劃。點與點之間相互連接起來的線的規(guī)劃，就要靠綜合交通規(guī)劃。以主體功能區(qū)規(guī)劃為重點，輔助以土地利用規(guī)劃（海陸統(tǒng)籌）、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和未來綜合交通規(guī)劃的“點線面”的輔助性規(guī)劃，構(gòu)成了新一輪國土空間規(guī)劃的體系。

2019年，突如其來的新冠肺炎疫情給社會正常運轉(zhuǎn)造成嚴重影響，對我國治理體系和治理能力巨大挑戰(zhàn)，同時也暴露出了很多漏洞和短板，特別是從國土空間規(guī)劃空間的角度進行新的思考，當前我國的規(guī)劃體制機制正處于變革期，正是國土空間規(guī)劃與治理體系重構(gòu)的關(guān)鍵時期，在新的國土空間規(guī)劃分區(qū)中，考慮面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)增加相關(guān)的規(guī)劃功能分區(qū)如疫區(qū)或隔離區(qū)等相關(guān)區(qū)域，可以有效切斷疫情傳播途徑，讓疫情及時得到控制，同時要考慮局部集體暴發(fā)疫情事件以及疫情防控需要局部“封城”的情況下，對生活、醫(yī)療、物流等公共設(shè)施和物資涉及的規(guī)劃功能分區(qū)的空間合理布局和劃定，滿足一定區(qū)域內(nèi)正常運轉(zhuǎn)，制定能真正為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的科學(xué)規(guī)劃分區(qū)。

四、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們在享受優(yōu)越的物質(zhì)與精神生活的同時，也日益感受到生態(tài)環(huán)境污染所帶來的各種困擾，越發(fā)清醒地認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性。因此，在國土空間規(guī)劃體系下，要充分重視生態(tài)環(huán)境保護問題，秉持經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境并重的理念，提倡綠色發(fā)展，促進社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。國土空間生態(tài)修復(fù)從過去的單一要素轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚨嘁叵到y(tǒng)，手段從單一的過程修復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)修復(fù)，目標從要素受損修復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c自然和諧共生的系統(tǒng)綜合，其系統(tǒng)性、整體性大大增強，修復(fù)的難度也增大。

本文希望通過對規(guī)劃編制的粗略總結(jié)，為我國的國土空間生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)規(guī)劃提供一定淺顯的借鑒，但具體的內(nèi)容、體系建設(shè)等方面也在完善之中，有待進一步研究。