中共新豐縣委黨校 劉靜

基層歷來是社會矛盾凸顯的最前沿陣地，中國共產(chǎn)黨一直以來都有重視基層治理的傳統(tǒng)，尤其是黨的十八大之后，以習(xí)近平同志為核心的中共中央將基層治理提升到了一個新的高度，黨的十九屆四中全會更是提出，要“構(gòu)建基層社會治理新格局”“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[1]。黨建為何在推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中擔(dān)任“引領(lǐng)者”的角色，明確黨建引領(lǐng)與基層治理二者之間的邏輯關(guān)系，是黨建全面、透徹、精準(zhǔn)地引領(lǐng)基層治理的理性前提。

一、黨建引領(lǐng)基層治理的邏輯分析

黨建引領(lǐng)是基層治理的顯著特征，回顧中國共產(chǎn)黨成立以來的百年奮斗歷程，我們發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在任何時候都與基層群眾聯(lián)系密切，黨建引領(lǐng)與基層治理之間存在天然長久的歷史淵源。

（一）歷史邏輯

革命戰(zhàn)爭年代，隨著中國共產(chǎn)黨對革命形勢的深入研判，黨的工作重心逐漸向中國廣袤的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，開啟了領(lǐng)導(dǎo)土地革命、謀求人民解放、引領(lǐng)社會風(fēng)尚等一系列轟轟烈烈的社會革命[2]，為加強軍隊組織建設(shè)提出了“支部建在連上”，這些舉措都是黨的組織深入扎根基層，領(lǐng)導(dǎo)基層工作的縮影。

新中國成立后，為鞏固新生的人民政權(quán)，黨的組織不再局限于軍隊內(nèi)部，城市里的各個單位以及農(nóng)村里的各生產(chǎn)隊和人民公社都有黨組織的身影，黨的基層組織成功嵌入城鄉(xiāng)基層社會，為恢復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)提供了堅實、穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。

改革開放以來，社會環(huán)境發(fā)生極大變化，基層社會活力增強，中國共產(chǎn)黨及時轉(zhuǎn)變執(zhí)政思路，嘗試動員基層群眾進(jìn)行自我管理和服務(wù)，一套完整的基層自治制度開始逐步建立，豐富了城鄉(xiāng)基層治理的參與主體和形式，使得黨對自身在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)角色定位更加科學(xué)。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸縮小，個體追求自身價值的意識日益強烈，擺在中國共產(chǎn)黨面前的基層治理挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，為保證基層治理適應(yīng)社會發(fā)展節(jié)奏，滿足人民群眾所需，習(xí)近平總書記提出：“要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線?！盵3]中共中央對基層黨組織的重視使得基層黨建得以強化，黨建引領(lǐng)多元治理主體共同參與的社會治理模式日益成為基層治理的新趨勢。

（二）理論邏輯

黨建引領(lǐng)基層治理是黨的性質(zhì)的內(nèi)在要求。中國共產(chǎn)黨作為兩個“先鋒隊”，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，城鄉(xiāng)基層治理水平的高低事關(guān)中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，堅持黨建引領(lǐng)是確保城鄉(xiāng)基層治理沿著中國特色社會主義發(fā)展方向推進(jìn)的政治保障。中國共產(chǎn)黨誕生于民族危亡之際，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會重要講話中，習(xí)近平總書記首次高度概括了偉大建黨精神，凝練而成的32個字是中國共產(chǎn)黨的精神之源，其中“對黨忠誠，不負(fù)人民”[4]反映的是中國共產(chǎn)黨人忠于黨、忠于人民的嚴(yán)格操守，映射到執(zhí)政領(lǐng)域就是“立黨為公，執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念。黨的性質(zhì)決定了黨與人民群眾存在天然的血肉聯(lián)系，面對關(guān)系人民群眾切身利益的基層治理，黨有責(zé)任成為群眾利益的捍衛(wèi)者，有能力成為基層治理的引領(lǐng)者。

黨建引領(lǐng)基層治理是黨的群眾路線的實踐要求?；鶎又卫碇铝τ跇?gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，這就意味著治理主體的多元化，其中人民群眾是最為龐大的治理主體，推進(jìn)基層治理離不開人民群眾的力量，這與中國共產(chǎn)黨“一切為了群眾，一切依靠群眾”的群眾路線是一致的?；鶎又卫淼母黜椪?、措施能否適應(yīng)基層土壤，取決于這些政策和措施是否尊重人民群眾的意愿，匯集人民群眾的智慧，這又與中國共產(chǎn)黨“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法不謀而合。黨的群眾路線為黨建引領(lǐng)基層治理提供了目標(biāo)邏輯和行動邏輯的合理性。

二、黨建引領(lǐng)基層治理的實踐探索

以習(xí)近平總書記為核心的黨中央自十八大以來就高度重視黨建對基層治理的引領(lǐng)作用，在2018年的全國組織工作會議上，習(xí)近平總書記就強調(diào)黨的基層組織要“引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確?；鶎又卫碚_方向”[5]。近年來，各個地方深入貫徹落實中共中央關(guān)于城鄉(xiāng)基層治理的決策部署，在學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上積極探索黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)治理的新模式，相關(guān)案例如雨后春筍般層出不窮。參照人民網(wǎng)提供的信息，截止到2021年10月，在人民網(wǎng)“黨建”模塊的“全國基層黨建創(chuàng)新案例庫”中，一核多元、大黨委、聯(lián)創(chuàng)、黨建地圖等創(chuàng)新熱詞多達(dá)12組，以“黨建引領(lǐng)社會治理”為關(guān)鍵詞，共檢索出包括吉林白山市“五進(jìn)”社區(qū)、陜西寶雞金臺區(qū)“五聯(lián)”模式、云南昆明市盤龍區(qū)“五級治理”、上海市浦東新區(qū)高行鎮(zhèn)“紅色引擎工程”等在內(nèi)的數(shù)十條結(jié)果，分別以“城市黨建”和“農(nóng)村黨建”為關(guān)鍵詞檢索出來的信息各有數(shù)百條之多。這些數(shù)據(jù)一方面向我們釋放出全國各地積極探索黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)基層治理模式的信號；另一方面也凸顯出黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)基層治理模式的多樣性。地域不同、資源不同，黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)基層治理的側(cè)重點自然也不同。

就目前黨建引領(lǐng)基層治理實踐的側(cè)重點來看，可以從兩個維度去理解已有的治理實踐探索。一是橫向參與治理主體的“一核—多元”[6]。中國共產(chǎn)黨將黨的基層組織嵌入基層治理之中，黨建與居委會、村委會、一般社會組織、鄉(xiāng)賢、普通黨員相結(jié)合，明確職責(zé)分工，動員多元主體參與基層治理，比如農(nóng)村常見的人民調(diào)解委員會，其人員構(gòu)成基本為當(dāng)?shù)赜型睦先恕⒁研度蔚拇甯刹?，義務(wù)處理各類村民矛盾糾紛。其組織機(jī)構(gòu)完備，人員分工明確。這些多元主體的參與使得基層治理朝著共治共建的方向發(fā)展，基層黨組織或綜合黨委除了解決多元治理主體無法處理的具體問題外，還引領(lǐng)思想文化方面的建設(shè)，一方面讓人民群眾認(rèn)同黨的價值主張和執(zhí)政理念，即營造黨建文化；另一方面在基層培育適應(yīng)社會發(fā)展的共有價值追求和精神財富，即培育基層公共文化。二是縱向各類治理資源的“整合—下沉”?；鶎又卫黼x不開治理主體的主觀能動性，同樣也少不了各類治理資源的客觀實在性，權(quán)、財、信息、技術(shù)等都是治理主體推進(jìn)基層治理的重要驅(qū)動力和助推器，比如典型的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”就將綜合執(zhí)法權(quán)、指揮權(quán)、考核權(quán)下放到城鎮(zhèn)，還有各地開展的“網(wǎng)格化”就將服務(wù)、信息等資源下沉到基層，打通并走好黨建引領(lǐng)基層治理的“最后一公里”。

黨建引領(lǐng)基層治理是當(dāng)前推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要探索方向，是今后和未來很長時間尚需探索的一項治理課題，各地對黨建引領(lǐng)基層治理的實踐探索不盡相同，但具體模式基本圍繞“一橫一縱”兩個維度向外拓展，同時在實踐探索中，這兩個維度往往是交織在一起的，形成了集中之下的治理資源共享的協(xié)商運作模式。

三、黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)實困境

當(dāng)前全國各地對黨建引領(lǐng)基層治理的探索形式非常豐富，在實踐過程中也積累了不少成功經(jīng)驗，但是不同地方治理環(huán)境不同，民眾訴求迥異，即使有成功經(jīng)驗的加持，很多地方在具體推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的過程中仍陷入了一些治理困境，從政策的解讀到治理要素的整合再到治理主體的能力都相對出現(xiàn)一些理解錯位和治理短板，認(rèn)清這些治理困境是未來更好發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化作用的前提基礎(chǔ)。

（一）治理政策認(rèn)知困境

首先，黨建引領(lǐng)基層治理既是一項政治工作，也是一項治理工作，在落實過程中，很多基層同志理解的黨建僅停留在思想意識領(lǐng)域，認(rèn)為黨建引領(lǐng)無非就是政策宣傳加理論學(xué)習(xí)，對提升基層治理主體的理論水平有一定效果，但無法直接作用于基礎(chǔ)治理的具體實踐，這種錯誤認(rèn)知直接導(dǎo)致黨建引領(lǐng)工作陷入“務(wù)虛”不“務(wù)實”的陷阱之中。其次，談及“引領(lǐng)”二字，意味著基層黨建將貫穿基層治理的整個過程，于是部分基層治理主體錯誤地認(rèn)為“黨建引領(lǐng)”就是黨要包攬一切，推進(jìn)基層治理的政策方向就是要領(lǐng)導(dǎo)對大小治理舉措也要拍板，這種“家長制”的作風(fēng)無法適應(yīng)新時代錯綜復(fù)雜的基層治理環(huán)境；還有些基層同志意識到基層治理是在基層黨建引領(lǐng)下的多元主體共同參與，然而對多元治理主體的理解卻不夠透徹，其動員的對象僅限于普通黨員，忽視了人數(shù)最為龐大的普通群眾這一治理主體，這種不徹底的治理主體的認(rèn)知不利于基層構(gòu)建“共建、共治、共享”的治理新格局。最后，基層黨建在開展基層治理的引領(lǐng)工作時，個別地方將重點放在自己能做什么和上級要求做什么兩個方面，由此展開的基層黨建活動多是“花拳繡腿”或應(yīng)付上級工作，使得黨建引領(lǐng)懸浮于基層治理之上，黨建供給與基層治理需求不匹配，這種供給與需求的錯位很大程度上造成了基層黨建和基層治理“兩張皮”[7]的現(xiàn)象。

（二）治理要素整合困境

基層遭遇的治理困境最普遍的就是：責(zé)任下沉而與其相配套的權(quán)力不下放，責(zé)任下沉到基層使得基層治理事項增多，內(nèi)容冗雜，繁重的工作任務(wù)導(dǎo)致基層治理疲于完成上級交代的各項任務(wù)，而無暇處理基層切實存在的各類矛盾。同時有責(zé)無權(quán)的尷尬境地也使得基層治理主體在處理涉及各方切身利益的相關(guān)問題時，明顯影響力不足、號召力不夠。另外，基層黨建在嵌入基層治理的過程中，其資源引領(lǐng)是實現(xiàn)基層治理有效的一把“利刃”，基層治理離不開各類資源的支持和保障，古語中“巧婦難為無米之炊”這里的“米”放在基層治理的語境中指的就是各類治理資源。黨建引領(lǐng)需要將各類治理資源整合在一起服務(wù)于基層治理實踐，目前黨建引領(lǐng)在發(fā)揮治理資源整合方面上的重點是上層資源的整合，對深入到群眾生活中的各類基層資源的整合力度不夠。包括財、物、信息等在內(nèi)的治理要素主要來源于上級黨組織和政府，基層群眾關(guān)于治理的想法、服務(wù)于治理的技術(shù)都沒有得到充分有效的整合。

（三）治理主體能力困境

多元基層治理主體是基層治理工作有序、有效開展的關(guān)鍵因素，當(dāng)前的基層治理主體面臨不同層面的能力困境。其中比較普遍的一點就是追求自我能力提升的意識不強，通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層黨務(wù)工作者、村干部等部分基層治理主體在基層治理工作中多依賴上級扶持或有名望的年長前輩的支持，按舊經(jīng)驗、舊方法處理新問題，遇到棘手問題常以有關(guān)上級沒有指示為由逃避推卸責(zé)任，主動擔(dān)當(dāng)、勇于作為的意識不夠強烈。另外，黨建引領(lǐng)下的多元基層治理主體在處理矛盾問題時從時間層面講存在一定的滯后性，當(dāng)前基層治理實踐中“治已病”多，“治未病”少，部分多元治理主體往往基層出現(xiàn)矛盾甚至矛盾升級后才想辦法去解決，鮮少有治理主體在基層治理工作中“未雨綢繆”地考慮各種可能出現(xiàn)的治理矛盾并努力規(guī)避它們。這種“治已病”的治理方式一方面反映了多元治理主體治理積極性的匱乏；另一方面也反映了多元治理主體治理能力的有限性，正是這種治理能力的有限性禁錮了多元治理主體在基層治理工作中“治未病”的步伐。

四、完善黨建引領(lǐng)基層治理的出路探索

推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理工作是一項長久而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是新時代實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑，當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層治理正處于不斷完善階段，善于總結(jié)走過的路才能走好以后的路，結(jié)合上述治理困境，在接下來的路徑探索中，應(yīng)注意做好治理邏輯、治理要素、治理主體三方面的文章。

（一）理清治理邏輯，注重精準(zhǔn)引領(lǐng)

黨建引領(lǐng)不是一句空泛的口號，基層治理理念的形成、治理主體的協(xié)商、治理資源的整合、治理平臺的搭建都需要基層黨組織的牽頭，在基層治理進(jìn)程中不能將“黨建引領(lǐng)”架空，同時也要避免對其引領(lǐng)作用的夸大化，基層黨組織在基層治理中“引領(lǐng)者”的角色不可撼動，同時“引領(lǐng)”二字也意味著更多治理主體的融入，我們致力于打造的是“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[8]在堅持“黨建引領(lǐng)”這個圓心基礎(chǔ)上，要以服務(wù)的理念參與基層社會治理之中，“黨建引領(lǐng)”要植根于群眾所需，偉人曾說過說過：“真正的銅墻鐵壁是什么？是群眾，是千百萬真心實意地?fù)碜o(hù)革命的群眾。這是真正的銅墻鐵壁，什么力量也打不破的，完全打不破的?！盵9]在黨建引領(lǐng)基層治理工作中要著重治理供給適應(yīng)群眾需求，建立基層治理服務(wù)清單，提供精準(zhǔn)治理服務(wù)。

（二）整合治理要素，暢通要素渠道

在治理要素方面，黨建引領(lǐng)基層治理首先要解決的就是權(quán)責(zé)不對等的問題，在責(zé)任下沉的同時與其相配套的權(quán)力也要在基層合理的承受范圍內(nèi)適度下放，權(quán)力的下放程度在考慮基層有效治理的同時也要斟酌基層的“權(quán)力容量”，注意“過猶不及”，避免因權(quán)力下放造成的資源浪費和權(quán)力濫用。與此同時，“黨建引領(lǐng)”下的資源整合也要注意其要素整合的徹底性，不能將關(guān)注點局限在上層領(lǐng)域，一味“等”“靠”“要”，基層黨組織要率先打通上下治理要素通道，引領(lǐng)其它多元治理主體拓寬視野，依靠動員廣大基層群眾參與到基層治理中，發(fā)揮他們的聰明才智服務(wù)于基層治理工作，同時村集體經(jīng)濟(jì)的強弱直接影響基層治理水平的高低和治理效能的持續(xù)性，上級財政的扶持只是杯水車薪，黨建引領(lǐng)基層治理要帶領(lǐng)人民群眾自力更生，提升自身“造血”功能。

（三）調(diào)動主體活力，提升治理能力

偉人曾講過“政治路線確定之后,干部就是決定的因素”[10]。多元治理主體參與基層治理積極性的強弱和治理能力的高低直接影響黨建引領(lǐng)基層治理的效果，如何調(diào)動治理主體的積極性，提升治理主體的治理能力，可以從提升治理主體存量的質(zhì)量和提高治理主體增量的標(biāo)準(zhǔn)兩方面入手。

一是加強基層多元治理主體的政治理論學(xué)習(xí)，尤其是對基層黨組織干部進(jìn)行思想理論培訓(xùn)，提升其政治本領(lǐng)。二是努力為基層多元治理主體提供更多的外出交流學(xué)習(xí)的機(jī)會，只有“走出去”才可能“引進(jìn)來”或“做出來”，一次交流學(xué)習(xí)不僅是視野的開闊，還是思想的啟迪和理念的碰撞，對提升基層治理主體工作積極性和自身治理能力的提高具有促進(jìn)作用。三是堅持嚴(yán)格的政治用人標(biāo)準(zhǔn)，選配合適的基層黨組織成員，善于選拔有能力的黨員群眾加入基層治理之中，依據(jù)“因崗設(shè)人”的原則，防止治理主體的泛化，提升治理主體的政治素養(yǎng)和治理能力。