王明偉 吳香芝

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)體育學(xué)院 江蘇 徐州 221009；2.江蘇師范大學(xué)體育學(xué)院 江蘇 徐州 221116）

前言

2016年在《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以前，已經(jīng)有一些體育改革政策、體育產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中涉及到體育健身休閑產(chǎn)業(yè)，并對(duì)我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)起到了重要影響作用。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)形成了健身休閑種類繁多、經(jīng)營(yíng)管理模式多樣、多種項(xiàng)目各具特色的健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)?！扼w育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類（試行）》（2008）規(guī)定了體育健身休閑業(yè)的經(jīng)濟(jì)代碼,并作為體育產(chǎn)業(yè)的一種細(xì)分業(yè)態(tài)確定了下來(lái)。但是在相關(guān)研究成果中，體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的研究主要分布在體育產(chǎn)業(yè)政策或者體育健身休閑產(chǎn)業(yè)的研究中，對(duì)體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的專門研究很少。分析我國(guó)健身休閑業(yè)政策發(fā)展過(guò)程，審視發(fā)展特點(diǎn)，正視其自身存在的脆弱性，并提出優(yōu)化的對(duì)策和建議，對(duì)優(yōu)化我國(guó)健身休閑業(yè)政策體系，完善體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程，優(yōu)化體育健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果具有重要實(shí)踐價(jià)值。

1、健身休閑產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程

1993年推出的《國(guó)家體委關(guān)于深化體育改革的意見(jiàn)》確定了體育可以通過(guò)市場(chǎng)手段發(fā)展的思路，對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)化的啟動(dòng)起到了積極影響作用；1995年發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》強(qiáng)調(diào)了我國(guó)發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的必要性和緊迫性，在當(dāng)時(shí)體育市場(chǎng)發(fā)展初期為健身休閑業(yè)提供了發(fā)展依據(jù)和發(fā)展方向，并且因此在我國(guó)大、中型城市立即掀起一股健身熱的現(xiàn)象，并不斷蔓延到中小城市；《關(guān)于加強(qiáng)體育市場(chǎng)管理的通知》（國(guó)家體委，1994）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理的通知》（國(guó)家體委，1996）都分別規(guī)定：“從事體育健身、體育娛樂(lè)等體育市場(chǎng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)主體必須具有相應(yīng)的資格條件，且必須得到體育行政機(jī)構(gòu)的審批方可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，對(duì)我國(guó)體育健身休閑市場(chǎng)起到了規(guī)范作用。健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策發(fā)展初期，也是我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的試探期，國(guó)家對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)保持比較謹(jǐn)慎的發(fā)展態(tài)度，在政策設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出要放開(kāi)健身休閑市場(chǎng)，但是又擔(dān)心放開(kāi)過(guò)度而采取了嚴(yán)格管制的態(tài)度。因此設(shè)計(jì)的政策體現(xiàn)出既鼓勵(lì)體育健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展又采取嚴(yán)格審批的管理方式。

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和體育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展到2000年之際，政府對(duì)市場(chǎng)的嚴(yán)格管制模式開(kāi)始松動(dòng)，針對(duì)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)管制過(guò)多的現(xiàn)象進(jìn)行了行政改革。隨著2003年《行政許可法》的頒布，小政府大社會(huì)的行政管理思路開(kāi)始在社會(huì)主義市場(chǎng)中得到實(shí)踐，政府對(duì)體育市場(chǎng)的管理方式也得到了轉(zhuǎn)變。許多體育行政審批項(xiàng)目被取消，其中就包括經(jīng)營(yíng)一般體育健身休閑事項(xiàng)的行政審批，健身休閑產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)內(nèi)容由原來(lái)的保守性管制轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放性的寬松管理方式；另一方面，市場(chǎng)介入公共體育服務(wù)的政策也充分體現(xiàn)了出來(lái)?！度窠∩?xiàng)l例》（2009），明確提出公共體育場(chǎng)地可以通過(guò)市場(chǎng)手段為人們提供健身休閑服務(wù)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2010）指出要重點(diǎn)發(fā)展健身休閑業(yè)。國(guó)家“十二五”期間又強(qiáng)調(diào)了重視群眾體育和體育公共服務(wù)的戰(zhàn)略部署，為健身休閑業(yè)的發(fā)展開(kāi)拓了廣闊空間。這些內(nèi)容在一定程度上都表明國(guó)家對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)不僅進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)而且轉(zhuǎn)向了國(guó)家應(yīng)該對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持的態(tài)度，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了健身休閑業(yè)不僅是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)，還是滿足人們的健身需求、解決政府公共體育服務(wù)供給不足的重要途徑。

我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在健身休閑服務(wù)供給不足和健身休閑消費(fèi)不足并存的現(xiàn)象，不僅成為我國(guó)體育健身休閑產(chǎn)業(yè)的瓶頸，而且對(duì)我國(guó)體育賽事產(chǎn)業(yè)和群眾體育參與也產(chǎn)生了阻滯作用。我國(guó)對(duì)體育公共服務(wù)或者群眾體育服務(wù)，乃至體育用品業(yè)進(jìn)行的傾斜扶持政策均早于對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)的扶持，而從產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持的政策是在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2010）之后開(kāi)始的，隨之《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》（2011）提出“要以發(fā)展體育健身休閑業(yè)為先導(dǎo)，加大扶持力度，完善產(chǎn)業(yè)政策體系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，之后的體育健身休閑產(chǎn)業(yè)才真正得到扶持。健身休閑產(chǎn)業(yè)的扶持首先在江蘇得到落實(shí)，江蘇省首先開(kāi)始落實(shí)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，不論是在省級(jí)和市級(jí)范圍內(nèi)，均有健身休閑產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目得到資助。隨后在浙江、北京、上海等地區(qū)也開(kāi)始有健身休閑產(chǎn)業(yè)得到扶持發(fā)展資金。盡管之前有一些體育產(chǎn)業(yè)扶持政策，但是涉及到健身休閑產(chǎn)業(yè)的成分相對(duì)較少，而主要集中在體育用品和體育賽事領(lǐng)域，健身休閑產(chǎn)業(yè)被扶持的力度至今也不及體育用品業(yè)和體育賽事產(chǎn)業(yè)。

2、健身休閑產(chǎn)業(yè)政策特點(diǎn)

我國(guó)體育事業(yè)開(kāi)始產(chǎn)業(yè)化發(fā)展初期，政策對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)采取了放開(kāi)管制并存的態(tài)度，然后過(guò)渡到放松，接著又采取了扶持的態(tài)度。時(shí)間節(jié)點(diǎn)主要為1993年和1995年的放開(kāi)政策、2003年的扶持政策、2010年和2014年的扶持政策。1993年國(guó)家開(kāi)始放開(kāi)體育市場(chǎng)，但是同時(shí)又擔(dān)心市場(chǎng)混亂而立刻采取了嚴(yán)格管制態(tài)度。分別在1994年和1996年制定了比較嚴(yán)格的管理體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政策文件，分別指出各級(jí)政府體育行政機(jī)關(guān)，及中央和地方的體育局或者文體局是體育行政管理機(jī)關(guān)。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，健身休閑產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體只有經(jīng)過(guò)體育部門批準(zhǔn)才可以獲得經(jīng)營(yíng)資格。一直到2003年《行政許可法》的出臺(tái)后,開(kāi)始有相關(guān)政策文件為體育健身休閑經(jīng)營(yíng)活動(dòng)松綁，除特殊體育項(xiàng)目外，體育健身休閑產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的前置審批全部被取消。健身休閑產(chǎn)業(yè)得到了前所未有的發(fā)展空間，當(dāng)時(shí)全國(guó)健身會(huì)所和健身休閑度假機(jī)構(gòu)數(shù)量一度增多。十來(lái)年之后，健身休閑產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了發(fā)展低谷期，全國(guó)大小城市頻繁出現(xiàn)健身休閑會(huì)所的倒閉現(xiàn)象。隨后健身休閑產(chǎn)業(yè)進(jìn)入被扶持的階段，主要體現(xiàn)在2010年的 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)務(wù)院辦公廳），提出政府可以通過(guò)安排補(bǔ)助資金等方式促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在之后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（國(guó)務(wù)院，2014），以及為了落實(shí)體育產(chǎn)業(yè)政策而制定的各種若干政策文件中出現(xiàn)了一些扶持健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策內(nèi)容。受2020年新冠疫情影響，很多稅費(fèi)減免政策也輻射到了健身休閑產(chǎn)業(yè)。

健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果在政策初步發(fā)展時(shí)期和政策轉(zhuǎn)型階段體現(xiàn)出不穩(wěn)定的狀態(tài)，而在政策扶持階段體現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)。政策初步發(fā)展時(shí)期效果不穩(wěn)定的主要原因?yàn)椋菏紫龋求w育市場(chǎng)放開(kāi)和管制并存，同時(shí)面臨著國(guó)有體育資本與社會(huì)資本的不同運(yùn)作機(jī)制，加上市場(chǎng)體制不夠健全的現(xiàn)實(shí)情況，早期相關(guān)政策對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)的影響作用并不穩(wěn)定。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府放管服不斷推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展愈加成熟、經(jīng)營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)規(guī)范意識(shí)提高，而且出臺(tái)了健身休閑產(chǎn)業(yè)專門政策，健身休閑產(chǎn)業(yè)投資與經(jīng)營(yíng)行為愈加科學(xué)和理智，健身休閑產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果體現(xiàn)出比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

3、我國(guó)健身休閑業(yè)政策的脆弱性

3.1、政策設(shè)計(jì)的脆弱性

我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度確定之后才有所涉及，而且一直到2016年才出臺(tái)了一部比較完整的健身休閑產(chǎn)業(yè)政策文件。健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)一直附屬在服務(wù)業(yè)政策、文化娛樂(lè)業(yè)政策、體育產(chǎn)業(yè)政策、群眾體育政策文件中。早期健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的設(shè)計(jì)方面，通常是一種鼓勵(lì)性態(tài)度，缺少具體的落實(shí)方案。發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)也比較模糊，通常因此而難以在實(shí)際操作中有效發(fā)揮作用。健身休閑產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)的脆弱性是由健身休閑產(chǎn)業(yè)在社會(huì)發(fā)展中的必要性決定的，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和體育事業(yè)發(fā)展需求密切相關(guān)。在以解決溫飽問(wèn)題和樹(shù)立國(guó)家國(guó)際地位的社會(huì)環(huán)境下，主要以積累財(cái)富為主和獲得競(jìng)技體育成績(jī)?yōu)橹?，體育健身休閑生活并不被鼓勵(lì)，也難以設(shè)計(jì)非常明確的健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和具體的體育健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。而在小康生活和休閑生活方式的提倡過(guò)程中，盡管健身休閑受到重視，但是我國(guó)體育事業(yè)對(duì)健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求依然不及競(jìng)技體育、學(xué)校體育和群眾體育。盡管在過(guò)去的十多年中，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到高度重視，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展呼聲高漲，但是健身休閑產(chǎn)業(yè)所受到的重視程度都不及賽事產(chǎn)業(yè)和體育用品業(yè)受到的扶持力度大。因此在長(zhǎng)期的健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)過(guò)程中，并沒(méi)有在相關(guān)政策文件內(nèi)容中體現(xiàn)出較大的分量。我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)的脆弱性還體現(xiàn)在全國(guó)性政策的設(shè)計(jì)難以適應(yīng)我國(guó)不同地區(qū)的社會(huì)發(fā)展環(huán)境和不同健身休閑項(xiàng)目的具體需求。通常情況下，在地方政策的制定過(guò)程中，為了節(jié)省政策制定成本，依然將健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)與其他政策一并設(shè)計(jì)，而且也難以對(duì)不同項(xiàng)目分別設(shè)計(jì)。

3.2、政策執(zhí)行的脆弱性

政策執(zhí)行是政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是達(dá)到政策目的的必然環(huán)節(jié)。但是在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過(guò)程中，常常達(dá)不到加快健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策初期落實(shí)以來(lái)，公共體育資源的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作躡手躡腳，系統(tǒng)內(nèi)部資源的開(kāi)放和開(kāi)發(fā)始終受到限制。在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策大幅松綁、相關(guān)稅費(fèi)減免和補(bǔ)貼政策開(kāi)始落實(shí)時(shí)，健身休閑產(chǎn)業(yè)又出現(xiàn)了盲目投資，導(dǎo)致很多健身休閑企業(yè)類型經(jīng)歷急劇增長(zhǎng)又快速跌落的現(xiàn)象。經(jīng)歷了快速增加和快速倒閉的健身休閑會(huì)所盡管已經(jīng)享受到各種各樣的優(yōu)惠政策，但是由于場(chǎng)地和人工成本的不斷攀升，多數(shù)會(huì)所的經(jīng)濟(jì)效益并不理想。保齡球、臺(tái)球和高爾夫等健身休閑企業(yè)經(jīng)歷暴漲后的跌落，到目前為止依然萎靡不振。在目前健身休閑產(chǎn)業(yè)可以享受來(lái)自全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等眾多優(yōu)惠政策，但是很多優(yōu)惠最終要落實(shí)到地方政府的財(cái)政支出，最終因?yàn)槭艿胤秸?cái)政能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、地方官員的重視程度等因素的影響而獲得優(yōu)惠的機(jī)會(huì)非常少，只有極少數(shù)企業(yè)能夠獲得。

3.3、政策監(jiān)管機(jī)制的脆弱性

在我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始初期，也是體育事業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化手段開(kāi)始的時(shí)期，國(guó)家為了防止不良市場(chǎng)行為對(duì)體育事業(yè)的危害而采取了比較嚴(yán)格的管理方式。但是由于缺乏監(jiān)管制度，依然有很多規(guī)避政策的行為，一方面體現(xiàn)在體育公共資源不能有效創(chuàng)造價(jià)值，也不能充分為人們提供健身休閑服務(wù)，另一方面體現(xiàn)在社會(huì)資源進(jìn)入健身休閑市場(chǎng)的門檻過(guò)高，很難進(jìn)入體育健身休閑市場(chǎng)。而在2000年以后，我國(guó)體育市場(chǎng)開(kāi)始大幅度放開(kāi)，健身休閑經(jīng)營(yíng)的前提性審批取消、相關(guān)稅率普遍降低，健身休閑產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。但是由于沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)的監(jiān)控措施，出現(xiàn)了盲目投資的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致健身休閑服務(wù)供給持續(xù)上升，而健身休閑企業(yè)又持續(xù)倒閉共存的現(xiàn)象。而且出現(xiàn)了很多健身休閑企業(yè)與消費(fèi)者之間的糾紛事件，還有一些高危型健身休閑企業(yè)的人身傷亡事件。到目前為止，健身休閑市場(chǎng)機(jī)制基本健全，健身休閑產(chǎn)業(yè)中的各類糾紛的處理方式也有了有效解決的途徑，健身休閑產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了被扶持的階段。而在扶持資金的申請(qǐng)和使用方面依然存在監(jiān)督問(wèn)題，盡管在2014年之后接連出臺(tái)了多部與體育健身休閑產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文件，但是地方性配套措施跟進(jìn)不夠。經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)若干地區(qū)健身休閑產(chǎn)業(yè)扶持資金的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在健身休閑產(chǎn)業(yè)政策扶持方面容易通過(guò)規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象。在調(diào)查過(guò)程中還發(fā)現(xiàn)在反腐倡廉工作中，由于一些體育行政官員被涉及而導(dǎo)致一些健身休閑產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策被叫停，出現(xiàn)了相關(guān)人員的“怠工”現(xiàn)象。實(shí)際上則是政策監(jiān)督機(jī)制不健全，行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)偏高而導(dǎo)致的結(jié)果。

4、優(yōu)化我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的建議

4.1、遵循健身休閑產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展規(guī)律，有效發(fā)揮政策執(zhí)行效果

在我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的整個(gè)發(fā)展過(guò)程中，在對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)方式、政策效果、政策表現(xiàn)形式等諸多方面體現(xiàn)其發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，同時(shí)也客觀反映了在演變過(guò)程中的脆弱性。目前健身休閑產(chǎn)業(yè)政策受國(guó)家經(jīng)濟(jì)、體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)、冬季奧運(yùn)會(huì)等諸多方面的影響而處于快速增加的趨勢(shì)。但是健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果依然依賴于與之相關(guān)的稅費(fèi)政策文件，以及健全的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府在不僅要設(shè)計(jì)具有執(zhí)行力的融合性政策文件，還要提高政策執(zhí)行監(jiān)督水平，防止健身休閑產(chǎn)業(yè)政策腐敗和政策怠工，以達(dá)到健身休閑產(chǎn)業(yè)政策的良好效果。

4.2、順應(yīng)健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，滿足健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)逐漸提高的過(guò)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，健身休閑需求越高，市場(chǎng)空間也越大。在設(shè)計(jì)健身休閑產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，不能刻意拔高健身休閑產(chǎn)業(yè)的位置，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的健身休閑產(chǎn)業(yè)政策。不同的健身休閑產(chǎn)業(yè)類型對(duì)當(dāng)?shù)匚幕?、旅游、人口密度、消費(fèi)偏好等資源的需求程度也不同，要根據(jù)健身休閑產(chǎn)業(yè)的不同項(xiàng)目需求，與當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)有效融合，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)健身休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案。在政策的執(zhí)行過(guò)程中，也應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政能力，根據(jù)當(dāng)?shù)亟∩硇蓍e產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求有所為有所不為地落實(shí)我國(guó)健身休閑產(chǎn)業(yè)政策。