劉文華 謝 婷 肖 偉

(1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究院 四川成都 611130)

(2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院 四川成都 611130)

一、引 言

黨的十九大報(bào)告提出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，要求加快要素價(jià)格的市場化改革，完善主要由市場決定要素價(jià)格的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。長期以來，工業(yè)土地作為核心生產(chǎn)要素之一，在我國快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了巨大作用。然而，地方政府在招商引資中競相壓低地價(jià)甚至零地價(jià)出讓工業(yè)用地，導(dǎo)致工業(yè)用地過度擴(kuò)張，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。另外，極低的購地成本使得工業(yè)企業(yè)過分依賴土地要素的投入，缺乏以技術(shù)創(chuàng)新提升效率的動(dòng)力，不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展(劉守英等，2020；Tian 等，2020；Lin 等，2020；Fu 等，2021)。

2013 年以來，“撤縣設(shè)市” 作為一項(xiàng)加快城市化進(jìn)程的轄區(qū)調(diào)整政策在各地逐漸展開。撤縣設(shè)市將農(nóng)村政區(qū)的行政單位縣升級(jí)為城市政區(qū)的行政單位市，其實(shí)質(zhì)是通過行政擴(kuò)權(quán)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型(Fan，2012；唐為，2019；劉晨暉和陳長石，2019；唐為，2021)。本文使用工業(yè)土地的微觀交易數(shù)據(jù)，以撤縣設(shè)市為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)構(gòu)建雙重差分模型，研究行政擴(kuò)權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)毓I(yè)用地市場的影響。本文的發(fā)現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面: 首先，撤縣設(shè)市使得縣級(jí)市的工業(yè)用地出讓價(jià)格顯著下降了9.60%，每公頃的工業(yè)用地價(jià)格降低約20.15 萬元。其次，撤縣設(shè)市帶來的土地價(jià)格下降效應(yīng)并非來自土地供給增加，而是來自土地轉(zhuǎn)讓方式的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為通過“招拍掛” 交易比重的降低。最后，撤縣設(shè)市帶來的工業(yè)用地價(jià)格下降集中在本縣級(jí)市規(guī)劃的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，而非省級(jí)規(guī)劃中的高端制造產(chǎn)業(yè)；由于本地晉升的新任縣級(jí)市的市長與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有更多關(guān)聯(lián)以及更多本地知識(shí)，因此其管轄地區(qū)更容易出現(xiàn)工業(yè)用地貶值；此外財(cái)政缺口也會(huì)制約當(dāng)?shù)卣畬?duì)工業(yè)用地的影響程度。

本文與政府組織層級(jí)、行政分權(quán)和工業(yè)用地市場化等相關(guān)領(lǐng)域的研究緊密相關(guān)。首先，在公共管理領(lǐng)域中，與政府組織層級(jí)相關(guān)的大量文獻(xiàn)討論了政府組織扁平化的問題。Li 等(2016) 發(fā)現(xiàn)“省直管縣” 造成的政府層級(jí)扁平化會(huì)導(dǎo)致省級(jí)政府難以協(xié)調(diào)和監(jiān)督數(shù)量眾多的縣級(jí)政府，不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)發(fā)現(xiàn)縣域土地腐敗事件增加。Bo 等(2020) 進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，由于省直管縣后縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)受到的監(jiān)督減少，更容易出現(xiàn)將法定用途的公共資金挪作他用的情況。其次，本文還與分權(quán)理論的相關(guān)研究有關(guān)。比如，基于Tiebout (1956) 的財(cái)政聯(lián)邦制理論，Qian 和Roland (1998) 認(rèn)為行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)中隱含的財(cái)政激勵(lì)是推動(dòng)中國地方經(jīng)濟(jì)增長的重要原因。但是，Zhang 和Zou (1998) 發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)阻礙了經(jīng)濟(jì)增長。傅勇和張晏(2007) 認(rèn)為中國式分權(quán)使得地方政府重基本建設(shè)輕公共服務(wù)，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也使成本隨之上升。最后，本文還與中國工業(yè)土地市場的大量研究緊密相關(guān)。張莉等(2011) 與楊繼東和楊其靜(2016) 發(fā)現(xiàn)大規(guī)模出讓工業(yè)用地是地方政府以地引資、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。田文佳等(2020)使用工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)匹配土地微觀交易數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)獲得土地補(bǔ)貼的新企業(yè)的生產(chǎn)效率并沒有提高。原國土資源部(現(xiàn)為自然資源部) 在2007 年發(fā)布了工業(yè)用地最低標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，目的是推動(dòng)工業(yè)用地的市場化發(fā)展。Lin 等(2020) 發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地最低標(biāo)準(zhǔn)價(jià)政策的正式實(shí)施減少了土地閑置情況，提高了土地利用強(qiáng)度。Tian 等(2020) 從產(chǎn)業(yè)集聚、戰(zhàn)略優(yōu)先產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)外部性等微觀視角提供了我國工業(yè)用地市場化發(fā)展的證據(jù)。

本文的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn): 第一，以2013—2019 年的撤縣設(shè)市為外生沖擊，從行政區(qū)劃調(diào)整的角度研究了行政擴(kuò)權(quán)對(duì)工業(yè)土地價(jià)格的影響，并從兩個(gè)方面探究其作用機(jī)制，為理解區(qū)劃調(diào)整后土地市場的變化提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，拓展了對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)等相關(guān)文獻(xiàn)的認(rèn)識(shí)；第二，本文發(fā)現(xiàn)地方政府在擴(kuò)大權(quán)力后會(huì)采用降低土地價(jià)格作為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具，這為理解行政擴(kuò)權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系提供了土地市場方面的證據(jù)，并從政府與官員的視角豐富了工業(yè)用地市場化的相關(guān)文獻(xiàn)。

二、制度背景與理論假說

(一) 撤縣設(shè)市

作為一項(xiàng)加快城市化發(fā)展的轄區(qū)調(diào)整政策，撤縣設(shè)市將農(nóng)村政區(qū)的行政單位縣升級(jí)為城市政區(qū)的行政單位市。撤縣設(shè)市一般由縣政府提出申請(qǐng)，報(bào)所在市、省批準(zhǔn)后，最終由國務(wù)院批準(zhǔn)，并由民政部發(fā)文。從上至下，我國的行政區(qū)劃分為中央、省級(jí)行政區(qū)劃、地級(jí)行政區(qū)劃和縣級(jí)行政區(qū)劃(見圖1)。其中，縣級(jí)行政區(qū)劃包括市轄區(qū)、縣和縣級(jí)市等。從行政級(jí)別看，縣與縣級(jí)市均為正處級(jí)的縣級(jí)行政區(qū)劃。但是，從法律意義上講，新設(shè)縣級(jí)市由省直轄，市代管，這一過程伴隨著縣級(jí)地方政府在行政和財(cái)政事項(xiàng)等方面權(quán)力的擴(kuò)大，其實(shí)質(zhì)是縣政府發(fā)展自主權(quán)的提升(Fan 等，2012)。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展許多縣的發(fā)展受到行政體制的制約，設(shè)市的需求不斷增加。1983 年以來，撤縣設(shè)市逐漸增多，20 世紀(jì)90 年代縣級(jí)市的數(shù)量達(dá)到高峰，但是一些地方?jīng)]有遵循設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)而盲目設(shè)市，造成虛假城市化問題，中央政府最終在1997 年終止了撤縣設(shè)市，凍結(jié)了所有申請(qǐng)。

圖1 我國的行政區(qū)劃

2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”。為進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)化空間布局，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，以全會(huì)決定為指導(dǎo)，新一輪的撤縣設(shè)市自2013 年開始有序展開。如圖2 所示，撤縣設(shè)市數(shù)量呈逐年上升的趨勢(shì)，2018 年獲批的撤縣設(shè)市數(shù)量超過2017 年的兩倍。例如，2018年7 月民政部批復(fù)廣西撤銷荔浦縣設(shè)立縣級(jí)荔浦市。荔浦成為新一輪撤縣設(shè)市以來廣西第一個(gè)獲批的縣級(jí)市。荔浦市由自治區(qū)直轄，桂林市代管。同年12 月，荔浦市委市政府等主要行政部門正式掛牌。①邱浩，“撤縣設(shè)市 荔浦市舉行揭牌儀式”，《桂林晚報(bào)》，2018 年12 月19 日，https://www.ddgx.cn/show/22878.html。按照廣西重點(diǎn)培育荔浦成為中等城市的發(fā)展要求，荔浦市計(jì)劃加快實(shí)施城市建設(shè)工程，把主城區(qū)面積從12 平方公里提升到25 平方公里，預(yù)計(jì)完成大約20 項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)總投資額超百億，努力建成桂林副中心城市。②王俊，“廣西荔浦縣改市后建成區(qū)面積將擴(kuò)大一倍，將完成百億投資項(xiàng)目”，澎湃新聞，2018 年9月7 日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2417896。

圖2 撤縣設(shè)市的時(shí)間趨勢(shì)

(二) 理論假說

撤縣設(shè)市把農(nóng)村政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘姓^(qū)后，新設(shè)縣級(jí)市政府將獲得更大的行政管理權(quán)限和更多的優(yōu)惠政策，尤其是在土地利用方面。表1 對(duì)比了縣和縣級(jí)市在管理體制、財(cái)稅金融等主要方面的差異。在管理體制、政府職能、財(cái)政金融和土地利用方面，縣級(jí)市獲得了比縣更大的自主發(fā)展權(quán)限。農(nóng)村政區(qū)的縣政府以服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，并且基本農(nóng)田保護(hù)等外在因素也限制了縣城區(qū)的增長。轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘姓^(qū)后，縣級(jí)市可以擁有更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)，用于建設(shè)廠房和投資公共基礎(chǔ)設(shè)施等?；谏鲜鲋贫缺尘埃疚奶岢鲆韵录僬f。

表1 縣和縣級(jí)市管理體制、政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置差異

假說1: 撤縣設(shè)市后，當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)增加，土地供給增加，在短期需求不變的情況下，工業(yè)用地價(jià)格下降。

我國的行政區(qū)劃是分區(qū)治理的空間劃分，上級(jí)與下級(jí)是管轄與被管轄的隸屬關(guān)系。以本文研究的縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)槔?，地?jí)市對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)行政單位有管轄權(quán)。管轄權(quán)體現(xiàn)在行政運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)等多個(gè)方面。例如，省委常委和地級(jí)市市委在縣長以及縣委書記的任命決策中發(fā)揮著重要作用，縣級(jí)政府需要上解一定比例的財(cái)政收入到上級(jí)政府，縣級(jí)政府在許多財(cái)政支出事項(xiàng)和具體經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)中需要獲得地級(jí)政府的批準(zhǔn)(Bo 和Cheng，2021)。總體而言，受行政管理體制的制約，下級(jí)行政區(qū)域的發(fā)展常常缺乏相應(yīng)的發(fā)展自主權(quán)。

撤縣設(shè)市達(dá)到了行政擴(kuò)權(quán)的效果，表現(xiàn)為權(quán)力在區(qū)劃等級(jí)中的再配置。Qian 和Roland(1998) 認(rèn)為，行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)中隱含的財(cái)政激勵(lì)是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要原因。行政審批權(quán)下放會(huì)賦予縣級(jí)市在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和招商引資方面更大的自主權(quán)。其中，土地使用審批權(quán)的下放使得縣級(jí)市在土地出讓方式和土地出讓對(duì)象等方面有更大的自主權(quán)。地方政府權(quán)力的擴(kuò)大可以通過多種渠道影響地方經(jīng)濟(jì)。一方面，地方政府更了解本地居民和企業(yè)的偏好信息，擴(kuò)大新設(shè)縣級(jí)市政府的權(quán)力可以提高政府的行政效率。唐為(2019) 發(fā)現(xiàn)，權(quán)力下放激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)了縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，我國地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，擴(kuò)權(quán)使得縣級(jí)市政府可以更廣泛地觸及地方經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。陶然等(2007) 發(fā)現(xiàn)地方政府通過協(xié)議出讓土地有助于增加該地區(qū)的企業(yè)稅收。此外，工業(yè)用地的出讓必將帶動(dòng)大量投資。工業(yè)用地作為政府手中的重要資源，擴(kuò)權(quán)后的縣級(jí)市政府可能以低于市場價(jià)格甚至以劃撥或協(xié)議出讓的方式進(jìn)行招商引資。因此，本文提出以下假說。

假說2: 撤縣設(shè)市后，縣級(jí)市政府權(quán)力的擴(kuò)大可能帶來土地非市場化交易的增加，從而導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格下降。

(三) 初步分析

如前所述，工業(yè)用地成交價(jià)的變化可能是市場交易的均衡結(jié)果，也可能由其他因素導(dǎo)致。判斷工業(yè)用地是否“被貶值”，需要一個(gè)相對(duì)客觀的參照標(biāo)準(zhǔn)。原國土資源部在2006 年12 月23 日發(fā)布的《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》 為本文提供了這樣的參照。該標(biāo)準(zhǔn)是市、縣人民政府出讓工業(yè)用地，確定土地使用權(quán)出讓價(jià)格時(shí)執(zhí)行的最低控制標(biāo)準(zhǔn)。①新華社，“國土資源部解讀《全國工業(yè)地出讓最低價(jià)標(biāo)注》 ”，2006 年12 月27 日，http://www.gov.cn/govweb/jrzg/2006-12/27/content_481352.htm。該標(biāo)準(zhǔn)的目的是控制地方政府以低地價(jià)甚至零地價(jià)方式出讓工業(yè)用地，促進(jìn)土地集約利用。標(biāo)準(zhǔn)將全國的工業(yè)用地分為15 個(gè)等別，體現(xiàn)了土地政策的區(qū)域差異。其中，一等工業(yè)用地價(jià)格(840 元/平方米) 是十五等工業(yè)用地價(jià)格(60 元/平方米) 的14 倍。2009 年5 月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策的通知》 提出可以對(duì)工業(yè)用地出讓價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的三種情形。一是各省(區(qū)、市) 確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行。二是以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行。三是貧困地區(qū)在確定土地出讓價(jià)格時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的15%—50%執(zhí)行(Tian 等，2020；Lin 等，2020；亓壽偉等，2020)。

本文將樣本內(nèi)縣(市) 的土地交易價(jià)格與當(dāng)?shù)貙?duì)應(yīng)的最低控制標(biāo)準(zhǔn)價(jià)進(jìn)行匹配，計(jì)算交易價(jià)格與最低控制標(biāo)準(zhǔn)價(jià)的比值，并把計(jì)算所得的比值按從低到高的順序依次分為(0，0.5)、[0.5，0.75)、[0.75，1)、[1，1.05) 和[1.05，.) 五個(gè)區(qū)間。交易價(jià)格與最低控制標(biāo)準(zhǔn)價(jià)的比值小于1，說明地塊以低于最低標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出讓。如圖3 所示，橫坐標(biāo)為土地交易價(jià)格與最低標(biāo)準(zhǔn)價(jià)的比值區(qū)間，縱坐標(biāo)為每組對(duì)應(yīng)的交易量占比。從中可以看出，政策后比值低于1 的交易占比(32.59%) 高于政策前(23.54%)。這表明，撤縣設(shè)市后有更多的工業(yè)用地以低于最低限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)成交。

圖3 實(shí)際成交價(jià)與最低標(biāo)準(zhǔn)價(jià)之比

三、計(jì)量模型與數(shù)據(jù)

(一) 計(jì)量模型

本文利用撤縣設(shè)市以及工業(yè)用地價(jià)格的變化構(gòu)建雙重差分模型(difference-in-differences，DID)，實(shí)證分析撤縣設(shè)市對(duì)當(dāng)?shù)毓I(yè)用地價(jià)格的影響?；貧w方程如下:

其中，i、c和t表示t年交易的位于c縣的第i個(gè)工業(yè)地塊，被解釋變量為取對(duì)數(shù)的單位面積的工業(yè)用地交易價(jià)格。①本文使用所在省份的CPI 指數(shù)并以2012 年為基期調(diào)整了土地價(jià)格。時(shí)間維度的差異體現(xiàn)在二值虛擬變量Upgradingct，撤縣設(shè)市后Upgradingct賦值為1，反之則為0。其中，β表示撤縣設(shè)市對(duì)當(dāng)?shù)毓I(yè)用地價(jià)格的影響，是本文的關(guān)注重點(diǎn)。此外，Zict代表一系列微觀層面的特征變量，包括土地是否通過招標(biāo)、拍賣或掛牌(“招拍掛”) 等市場化方式出讓，土地等級(jí)，土地來源(是否為新增建設(shè)用地)，地塊面積以及出讓地塊與縣中心的距離等。此外，本文根據(jù)2012 年各縣的交易數(shù)據(jù)計(jì)算得到各縣基期的工業(yè)用地價(jià)格的中位數(shù)，將該中位數(shù)與時(shí)間相乘生成該地區(qū)工業(yè)用地價(jià)格的時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)，在回歸中加以控制。值得注意的是，縣的人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素是影響撤縣設(shè)市的重要因素，根據(jù)Li 等 (2016) 和Bo(2020) 的做法，本文在回歸模型中加入了期初縣域特征Xc與年份固定效應(yīng)It的交乘項(xiàng)，從而控制基期特征的異質(zhì)性影響。其中，期初縣域特征Xc包括2012 年該縣的總?cè)丝?、地區(qū)生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比和行政區(qū)域面積。回歸中還控制了該縣的平均坡度和平均海拔與年份固定效應(yīng)It的交乘項(xiàng)。為緩解遺漏變量造成的估計(jì)偏誤，本文控制了縣級(jí)固定效應(yīng)γc用于吸收縣級(jí)層面不隨時(shí)間變化的影響因素，比如歷史傳統(tǒng)或地理特征。省級(jí)層面的時(shí)間固定效應(yīng)μpt用于吸收省級(jí)層面隨時(shí)間變化的不可觀測(cè)因素，比如省級(jí)層面的宏觀經(jīng)濟(jì)政策等。εict為聚類到縣級(jí)層面的隨機(jī)誤差項(xiàng)。

在DID 的模型設(shè)定中，尋找實(shí)驗(yàn)組合理的“反事實(shí)” 對(duì)于獲得關(guān)鍵變量的一致估計(jì)是十分重要的。根據(jù)我國行政區(qū)劃的制度背景，隸屬于同一地級(jí)市行政范圍的縣在區(qū)域發(fā)展路徑和地理文化背景方面具有較多的相似性和可比性。因此，本文將新設(shè)縣級(jí)市所在地級(jí)市管轄的縣作為對(duì)照組。

(二) 數(shù)據(jù)與描述性統(tǒng)計(jì)

本文使用的數(shù)據(jù)包括縣級(jí)數(shù)據(jù)和微觀土地交易數(shù)據(jù)。本文從國務(wù)院民政部網(wǎng)站②http://www.mca.gov.cn/article/fw/cxfw/jzz/。收集整理了2013—2019 年撤縣設(shè)市的名單，并通過ArcGIS 10.3 將其定位在地圖上，然后篩選出同一地級(jí)市內(nèi)的其他縣作為對(duì)照組。在新型城鎮(zhèn)化背景下，中心城市進(jìn)行了廣泛的轄區(qū)調(diào)整。為避免其他轄區(qū)調(diào)整對(duì)估計(jì)結(jié)果的影響，本文排除了實(shí)施其他轄區(qū)調(diào)整政策的縣域單位。本文分析中使用的縣和縣級(jí)市在東中西部均有分布(不包括新疆和西藏地區(qū))。

微觀土地交易數(shù)據(jù)來自中國土地市場網(wǎng)。中國土地市場網(wǎng)是國務(wù)院自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心主辦的發(fā)布全國土地市場相關(guān)信息的專業(yè)網(wǎng)站，提供包括土地供應(yīng)、行業(yè)動(dòng)態(tài)以及相關(guān)政策法規(guī)等土地市場的權(quán)威信息。每筆土地交易結(jié)果公告包括電子監(jiān)管號(hào)、地塊所在行政區(qū)、詳細(xì)的地理位置、地塊總面積(公頃)、交易價(jià)格(萬元)、土地來源、土地等級(jí)、土地用途、供應(yīng)方式、批準(zhǔn)單位以及合同的簽訂日期等詳細(xì)內(nèi)容。本文收集整理相關(guān)信息，最終形成結(jié)構(gòu)化的微觀土地交易數(shù)據(jù)。其中，由電子監(jiān)管號(hào)可以準(zhǔn)確識(shí)別供給土地的縣(市) 級(jí)政府，并將地塊層面特征量化生成主要的控制變量。表2的Panel A 匯報(bào)了實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組地塊層面的主要變量。縣(市) 層面的人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理特征等多方面因素是潛在影響撤縣設(shè)市的重要因素。本文整理了2012 年縣級(jí)層面的人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轄區(qū)面積以及海拔和坡度等數(shù)據(jù)，并與相應(yīng)的土地交易記錄匹配加入回歸方程，以緩解政策的內(nèi)生性問題。表2 的Panel B 描述了實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的縣(市) 基本特征。

表2 描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果

(一) 基準(zhǔn)結(jié)果

表3 報(bào)告了撤縣設(shè)市對(duì)工業(yè)用地價(jià)格的影響。為了最大限度地排除其他因素對(duì)土地交易價(jià)格的影響，本文在基準(zhǔn)DID 模型設(shè)定的基礎(chǔ)上逐步控制了地塊特征以及不同水平的固定效應(yīng)。表3 第(1) 列的結(jié)果顯示，撤縣設(shè)市后當(dāng)?shù)氐墓I(yè)用地價(jià)格降低，且這一效應(yīng)在1%水平上顯著。第(2) 列進(jìn)一步控制了土地出讓方式、土地等級(jí)、土地來源、地塊面積以及與縣中心的距離等微觀特征和地價(jià)的線性趨勢(shì)，估計(jì)結(jié)果表明撤縣設(shè)市政策降低了工業(yè)用地價(jià)格，且仍在1%水平上顯著。第(3) 列在第(2) 列的基礎(chǔ)上繼續(xù)控制了基期的人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等基期特征以及地理特征與年份的交乘項(xiàng)，在一定程度上緩解了政策內(nèi)生帶來的估計(jì)偏誤。結(jié)果顯示，相較于沒有撤縣設(shè)市的地區(qū)，2013—2019 年撤縣設(shè)市后的地方政府出讓的工業(yè)用地價(jià)格顯著下降9.60%，平均每公頃工業(yè)用地價(jià)格下降約20.15 萬元(＝209.87 萬元×9.60%)。

表3 基準(zhǔn)結(jié)果

(二) 穩(wěn)健性分析

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

利用DID 模型評(píng)估政策效果需要滿足一定的前提條件: 在沒有政策發(fā)生的情景下，因變量的變化趨勢(shì)在對(duì)照組與實(shí)驗(yàn)組兩組間無顯著差異。由于撤縣設(shè)市的年份各異，因此本文根據(jù)事件分析法(event study) 構(gòu)建方程(2) 驗(yàn)證平行趨勢(shì)。

其中，被解釋變量為單位面積工業(yè)用地的交易價(jià)格。Dicj為啞變量，若c縣的i地塊在撤縣設(shè)市后第j年進(jìn)行交易，則取值為1，否則為0。為驗(yàn)證撤縣設(shè)市對(duì)土地市場的動(dòng)態(tài)影響，回歸中將j＜＝-5 作為參照組。

圖4 繪制了各期系數(shù)τj以及95%的置信區(qū)間?？梢钥闯?，撤縣設(shè)市前的估計(jì)系數(shù)τj的取值并不顯著區(qū)別于0，滿足平行趨勢(shì)假定，說明基準(zhǔn)回歸的估計(jì)系數(shù)是可靠的。撤縣設(shè)市后工業(yè)用地的交易價(jià)格顯著下降，與表3 匯報(bào)的基準(zhǔn)結(jié)果是一致的。

圖4 事件分析: 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

2.其他穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為保證基準(zhǔn)結(jié)果的可靠，本文進(jìn)行了系列的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先，從樣本選擇的角度進(jìn)行檢驗(yàn)。如表4 第(1) 列所示，在刪除單位面積交易價(jià)格的上下5%的交易記錄后，撤縣設(shè)市后工業(yè)用地價(jià)格依然顯著下降，表明土地貶值的結(jié)果并非由特定的樣本所驅(qū)動(dòng)。考慮到最終批準(zhǔn)的撤縣設(shè)市決定需要經(jīng)過一定程序，因此我們將國務(wù)院下半年公布的撤縣設(shè)市定義其政策公布的下一年為撤縣設(shè)市實(shí)施的第一年。結(jié)果如第(2) 列所示，核心變量的估計(jì)系數(shù)依然在1%水平上顯著為負(fù)。

然后，本文從模型設(shè)定的角度進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。第(3) 列匯報(bào)了將聚類標(biāo)準(zhǔn)誤調(diào)整到地級(jí)市層面的結(jié)果，第(4) 列匯報(bào)了將基礎(chǔ)結(jié)果中省份×年份的固定效應(yīng)調(diào)整為年份固定效應(yīng)的結(jié)果。兩列匯報(bào)的回歸系數(shù)與基準(zhǔn)結(jié)果一致。為最大限度地增加樣本的可比性，在基準(zhǔn)回歸中根據(jù)我國行政區(qū)劃的制度背景選取了對(duì)照組。為了緩解撤縣設(shè)市自選擇造成的估計(jì)偏誤，本文進(jìn)一步構(gòu)建了傾向得分匹配的雙重差分模型(PSM-DID) 進(jìn)行回歸分析。具體而言，利用前文中2012 年的農(nóng)村政區(qū)的縣在宏觀層面控制變量Xc，2012并結(jié)合Logit 模型獲得撤縣設(shè)市的條件概率P(Countyc)＝Pr {expc ＝1｜Xc，2012}，以此按照1 ∶2 來鄰近匹配對(duì)照組。回歸結(jié)果如第(5) 列所示，撤縣設(shè)市的系數(shù)在5%水平下顯著為負(fù)，與基準(zhǔn)結(jié)果一致。

最后，我們根據(jù)方程(1) 對(duì)工業(yè)用地價(jià)格在縣市層面進(jìn)行回歸分析，其中被解釋變量為取對(duì)數(shù)的全縣(市) 工業(yè)用地平均價(jià)格。表4 的第(6) 列結(jié)果表明，在控制固定效應(yīng)后，平均而言，撤縣設(shè)市后該地區(qū)工業(yè)用地的出讓價(jià)格顯著降低19.41%。①作者感謝匿名評(píng)審專家的意見。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

五、機(jī)制分析

(一) 假說驗(yàn)證

結(jié)合前文提出的背景和理論假說，我們嘗試從以下兩個(gè)角度分析撤縣設(shè)市導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格下降的機(jī)制。

1.土地供給

撤縣設(shè)市后，新設(shè)市政府的職能轉(zhuǎn)向以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的城市經(jīng)濟(jì)部門，縣級(jí)市也會(huì)獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)。中央政府為了控制建設(shè)用地總規(guī)模，制定了《全國國土利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020 年) 》，確定了各省每年的建設(shè)用地總規(guī)模，各省再根據(jù)獲得的用地指標(biāo)向下分解至市、區(qū)和縣。為了支持縣級(jí)市的發(fā)展，省政府一般會(huì)分配更多的指標(biāo)給新設(shè)縣級(jí)市。如假說1 所示，在短期需求不變的情況下，土地供給的增加會(huì)導(dǎo)致價(jià)格下降。為驗(yàn)證假說1，本文將土地交易信息整理成工業(yè)用地交易量的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建方程(3) 進(jìn)行回歸分析。

其中，被解釋變量為取對(duì)數(shù)的土地交易宗數(shù)和交易面積，用來測(cè)度縣級(jí)層面的土地供應(yīng)量。Xc為縣級(jí)宏觀層面的基期特征，與基準(zhǔn)回歸保持一致，包括人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轄區(qū)面積以及海拔和坡度，γc、μpt分別為縣級(jí)固定效應(yīng)和省份乘以年份的固定效應(yīng)。

表5 匯報(bào)了回歸結(jié)果。其中，Panel A 第(1) 列和第(2) 列的被解釋變量分別為取對(duì)數(shù)的工業(yè)用地交易宗數(shù)和取對(duì)數(shù)的工業(yè)用地交易面積。這兩列中，撤縣設(shè)市啞變量的估計(jì)系數(shù)均為正值，但是統(tǒng)計(jì)上不顯著異于0。這表明，升級(jí)為縣級(jí)市后，該地區(qū)存在獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)的趨勢(shì)，但是并未和對(duì)照組產(chǎn)生顯著的差異。此外，本文還檢驗(yàn)撤縣設(shè)市對(duì)包含工業(yè)用地、住宅用地、商服用地等在內(nèi)所有建設(shè)用地供應(yīng)總量的影響，以此進(jìn)一步檢驗(yàn)撤縣設(shè)市后當(dāng)?shù)赝恋厥袌龅墓┙o側(cè)是否發(fā)生了顯著變化。表5 的Panel B可以看出，在樣本期間內(nèi)，縣級(jí)市并沒有表現(xiàn)出建設(shè)用地供給的快速增加。綜上分析，在樣本期間，假說1 并未得到實(shí)證結(jié)果的支持，即并非由于工業(yè)用地市場上供給增加而降低了交易價(jià)格。

表5 機(jī)制分析(一)

2.交易方式

地方政府在經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著重要作用。為了吸引投資、完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，政府常常以非市場力量介入地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。撤縣設(shè)市后，縣級(jí)市政府在財(cái)政、發(fā)展立項(xiàng)、城市規(guī)劃以及土地審批方面擁有更多的自由度。作為城市建設(shè)用地的壟斷供給者，地方政府通過介入土地市場，以低價(jià)甚至零地價(jià)的方式將工業(yè)用地出讓給特定企業(yè)，最終達(dá)到擴(kuò)大稅源、增加財(cái)政收入和就業(yè)機(jī)會(huì)的目的。相較于協(xié)議出讓和劃撥等方式，土地以招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式出讓的過程中政府的干預(yù)較少，更加能夠體現(xiàn)土地市場中供需雙方的意志。如假說2 所示，為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府更有可能通過劃撥或協(xié)議出讓等非市場化方式將工業(yè)用地出讓給企業(yè)。

為了驗(yàn)證假說2，我們首先以撤縣設(shè)市地區(qū)的工業(yè)用地交易記錄為分析對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)以“招拍掛” 方式出讓土地的占比在撤縣設(shè)市后均出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。從交易宗數(shù)來看，“招拍掛” 占比從撤縣設(shè)市前的95.12%下降至90.82%；從交易面積看，“招拍掛” 占比由95.94%下降至93.28%。

表6 報(bào)告了根據(jù)方程(3) 進(jìn)行回歸的具體結(jié)果。第(1) 列的被解釋變量為“招拍掛” 交易宗數(shù)占比，結(jié)果顯示撤縣設(shè)市啞變量的系數(shù)顯著為負(fù)。與未撤縣設(shè)市地區(qū)相比，撤縣設(shè)市地區(qū)工業(yè)用地的交易中，通過“招拍掛” 交易的土地宗數(shù)平均減少了7.59 個(gè)百分點(diǎn)。第(2) 列的被解釋變量為“招拍掛” 交易面積占比，結(jié)果顯示，撤縣設(shè)市啞變量的系數(shù)也顯著為負(fù)。結(jié)果說明，在撤縣設(shè)市地區(qū)的工業(yè)用地交易中，以“招拍掛” 交易的土地面積平均減少了6.42 個(gè)百分點(diǎn)。以上回歸結(jié)果驗(yàn)證了假說2，擴(kuò)權(quán)后的縣級(jí)市政府通過介入土地市場，以非“招拍掛” 的方式出讓土地，導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格下降。

表6 機(jī)制分析(二)

(二) 進(jìn)一步分析

我們進(jìn)一步從地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、官員特征以及政府財(cái)政的視角，對(duì)撤縣設(shè)市后工業(yè)用地價(jià)格下降現(xiàn)象進(jìn)行深入分析。

1.重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)

地方政府將土地資源更多地配置到鼓勵(lì)類的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)門類，從而達(dá)到引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的目的(宋凌云和王賢彬，2013；張莉等，2017；Tian 等，2020)。本文手動(dòng)收集了樣本所在縣、市和省的“十三五” 規(guī)劃中的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，并按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(2017 版) 中的行業(yè)代碼將其數(shù)字化，通過構(gòu)建模型(4) 來實(shí)證檢驗(yàn)撤縣設(shè)市后工業(yè)用地價(jià)格下降在不同產(chǎn)業(yè)政策下的差異。

其中，priorityict為地塊所在地區(qū)的縣級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，如果地塊i所屬的2 位行業(yè)代碼與縣級(jí)規(guī)劃中的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)一致，則取1，否則為0。priorityirt和priorityipt分別表示土地用途是否屬于所在地區(qū)的市級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，如果是則賦值為1，反之為0。其他變量的定義與基準(zhǔn)模型保持一致。

本文首先對(duì)比了省級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)門類與縣級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)門類。Panel A 中，省級(jí)政府中前五位的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)(占比超75%) 為鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)(37)，通用設(shè)備制造業(yè)(34)，計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)(39)，汽車制造業(yè)(36) 以及化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)(26)?？傮w而言，省級(jí)政府更加重視高端裝備制造業(yè)。Panel B 中，市級(jí)政府中前五位的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)(占比超60%) 包括化學(xué)纖維制造業(yè)(28)，食品制造業(yè)(14)，通用設(shè)備制造業(yè)(34)，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)(25) 以及農(nóng)副食品加工業(yè)(13)。Panel C 中，縣級(jí)市政府中前五位的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)(占比超58%) 為專用設(shè)備制造(35)，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)(25)，食品制造業(yè)(14)，通用設(shè)備制造業(yè)(34) 以及非金屬礦物制品(30)。可以看出，縣級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)政策與上級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)政策有明顯差異。

根據(jù)表7 第(1) 列的回歸結(jié)果，本文將其展示在圖5 的Panel D 中?？梢钥吹剑h重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的用地降價(jià)幅度最大，本市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地的貶值幅度略有降低，省級(jí)劃定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的用地價(jià)格基本沒有變化。這說明，撤縣設(shè)市后，縣級(jí)市更加重視本級(jí)政府劃定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，通過降低工業(yè)用地價(jià)格發(fā)展本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，而對(duì)上級(jí)特別是省級(jí)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃重視較少。從這個(gè)角度來講，撤縣設(shè)市后行政擴(kuò)權(quán)導(dǎo)致的土地價(jià)格下降，在一定程度上是當(dāng)?shù)卣疄榱酥С种攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的“地價(jià)補(bǔ)貼”。

圖5 不同產(chǎn)業(yè)的工業(yè)用地價(jià)格差異

表7 撤縣設(shè)市對(duì)工業(yè)用地價(jià)格的邊際影響

2.官員特征

作為行政首長的縣級(jí)市市長主管該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地的配置對(duì)象具有最終決策權(quán)(張莉等，2013)。撤縣設(shè)市后當(dāng)?shù)卣賳T對(duì)轄區(qū)資源的處理權(quán)會(huì)獲得更大的自由度。為獲得政策支持或者資源傾斜，政府官員成為企業(yè)追逐的對(duì)象(楊其靜，2010)。具體而言，購地企業(yè)更容易與本地晉升的市長形成政治關(guān)聯(lián)，而不容易與從其他地區(qū)外調(diào)而來的官員形成關(guān)聯(lián)。另外，相比于外來領(lǐng)導(dǎo)，本地晉升的官員具有更多的本地知識(shí)，尤其是在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。因此，本文從撤縣設(shè)市后新任縣級(jí)市市長的角度進(jìn)一步分析工業(yè)用地價(jià)格下降現(xiàn)象。

我們手動(dòng)收集了撤縣設(shè)市后該地區(qū)首任市長的履歷，并據(jù)此將由原來的副縣長或局長等晉升為縣級(jí)市的市長定義為本地晉升官員，而由外調(diào)而來的新任市長定義為非本地晉升官員，然后通過構(gòu)建方程(5) 來分析撤縣設(shè)市后不同官員特征管轄下的工業(yè)用地價(jià)格下降現(xiàn)象。具體地，Hc表示是否為本地晉升的啞變量。在37 位縣級(jí)市市長中，本地晉升官員占比59.46%，外調(diào)官員占比40.54%。被解釋變量、控制變量與基準(zhǔn)回歸保持一致。如圖6 所示，Panel A 中兩組地區(qū)工業(yè)用地價(jià)格的下降程度不同。本地晉升官員的縣級(jí)市的工業(yè)用地價(jià)格降幅更大，且顯著異于0；非本地晉升官員地區(qū)的工業(yè)用地貶值程度較低。這表明，撤縣設(shè)市造成的工業(yè)用地價(jià)格下降是由本地晉升官員的縣級(jí)市所驅(qū)動(dòng)的。

圖6 異質(zhì)性分析

3.財(cái)政缺口

財(cái)政狀況是地方政府影響土地市場的主要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)之一(楊繼東和楊其靜，2016)。同樣，財(cái)政實(shí)力制約著撤縣設(shè)市后當(dāng)?shù)卣畬?duì)工業(yè)土地市場的干預(yù)程度。我們使用回歸方程(5) 來分析撤縣設(shè)市后工業(yè)用地價(jià)格下降在不同財(cái)政狀況區(qū)域間的異質(zhì)性。其中，Hc為表示異質(zhì)性的啞變量，以基期(2012 年) 縣級(jí)財(cái)政缺口(＝[財(cái)政支出-財(cái)政預(yù)算收入]/地區(qū)生產(chǎn)總值) 的中位數(shù)為臨界值，將樣本縣分為財(cái)政缺口較大和財(cái)政缺口較小的地區(qū)。如圖6 的Panel B 所示，兩組地區(qū)的工業(yè)用地價(jià)格均顯著下降，但是下降程度不同。財(cái)政缺口較小地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，更有能力通過降低工業(yè)用地的價(jià)格吸引企業(yè)。相反，財(cái)政缺口大的地區(qū)“家底薄”，工業(yè)用地價(jià)格下降的幅度較低。

六、結(jié)論與政策建議

與商品和服務(wù)市場的高度市場化相比，我國的土地要素市場化發(fā)展滯后。目前，我國基本形成了各類土地采用“招拍掛” 出讓、各類市場主體公平參與競拍的市場化配置機(jī)制。但是，建設(shè)用地指標(biāo)配額制度以及作為城市建設(shè)用地法定所有者的政府對(duì)土地市場的干預(yù)，在一定程度上阻礙了土地要素的市場化配置，扭曲了土地要素的市場價(jià)格，阻礙了我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

本文使用2013—2019 年中國土地網(wǎng)的交易數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了撤縣設(shè)市對(duì)縣級(jí)市工業(yè)用地的影響。研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)市后更大比例的工業(yè)用地以低于國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出讓給企業(yè)，工業(yè)用地貶值達(dá)9.60%，相當(dāng)于單位面積的工業(yè)用地價(jià)格降低了20.15 萬元。動(dòng)態(tài)分析發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)市前實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的地價(jià)無顯著差異，撤縣設(shè)市期初即出現(xiàn)地價(jià)的大幅下降。作為一項(xiàng)促進(jìn)城市化的行政區(qū)劃調(diào)整政策，撤縣設(shè)市不僅將農(nóng)村行政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行姓^(qū)，而且政府間的權(quán)力也相應(yīng)發(fā)生了變化。撤縣設(shè)市后縣級(jí)政府權(quán)力空間擴(kuò)大，并介入工業(yè)土地市場，表現(xiàn)為更大比例的土地以非“招拍掛” 方式出讓，破壞了配置土地資源的市場機(jī)制。本文的實(shí)證結(jié)果不支持土地供應(yīng)增加導(dǎo)致地價(jià)下降的假說。值得注意的是，撤縣設(shè)市后土地貶值更多地體現(xiàn)在本縣劃定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，而非省級(jí)層面的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，這符合地方政府以土地資源支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)。與外來官員相比，本地晉升官員所在縣級(jí)市的工業(yè)用地價(jià)格降幅更大，表明撤縣設(shè)市造成的工業(yè)用地價(jià)格下降是由存在政治關(guān)聯(lián)的縣級(jí)市所驅(qū)動(dòng)的。另外，工業(yè)用地的貶值程度在具有不同財(cái)政能力的地區(qū)表現(xiàn)出異質(zhì)性。

本文的研究表明，從工業(yè)土地市場看，新型城鎮(zhèn)化背景下的撤縣設(shè)市表現(xiàn)出粗放發(fā)展的路徑依賴，并沒有堅(jiān)持土地資源的集約可持續(xù)發(fā)展。在未來的工業(yè)用地市場發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善工業(yè)用地市場“招拍掛” 的交易機(jī)制，積極發(fā)展包括租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)以及作價(jià)出資入股等多樣化的產(chǎn)業(yè)用地配置方式，提高政府對(duì)地方發(fā)展的服務(wù)意識(shí)，弱化政府在資源配置中的決定作用，促進(jìn)城市與產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。