江蘇春申律師事務所 龔婉

在全面依法治國的大背景下，有關部門對公民知情權的保護力度逐漸加強。但是，在信息化的環(huán)境中，信息泄露的渠道逐漸增多，可能性增大，公民知情權受到侵害的情況時有發(fā)生。因此，從法律角度上來采取措施保護公民的知情權迫在眉睫。而行政法是中國法律體系中的重要組成部分，應該發(fā)揮積極作用保護公民知情權。實際上，當前的行政法知情權保護的有效性不足，還存在一系列問題。而這些問題都成為阻礙法律進步的重要因素。因此，關于開展行政法的知情權保護和法律價值的研究就顯得尤為重要。

一、行政法的知情權保護概念

很多學者對行政法知情權的概念進行了研究。一般而言，行政法知情權存在廣義和狹義兩個層面的含義。就廣義角度而言，行政法知情權指的是公民、法人和非法人機構享有的了解、知悉官方信息和非官方信息的權利[1]。就狹義角度而言，行政法知情權指的是群眾依法獲得行政機關掌握信息的權利，比如行政機關法律法規(guī)的制定情況、社會經濟政策以及政策的執(zhí)行情況等[2]。對比狹義和廣義的概念，廣義上的行政法知情權包含了非官方信息。而行政法知情權既能保護個人利益，也能監(jiān)督行政機關行為。本文研究的是狹義層面的行政法知情權[3]。

有學者認為行政法知情權同公眾知情權有很大程度的不同。公眾知情權包括行政知情權、立法知情權和司法知情權。同公民知情權對比，公民知情權是從權利主體的角度而言的，即公民享有公民知情權，而行政知情權是針對權利客體進行的分類[4]。

二、行政法知情權的法律價值

行政法知情權不僅是公民的基本權利，同時也包含著法律價值，其具體體現在三個方面。首先，行政法知情權具有平等價值。保障公民的行政法知情權能體現出人民當家作主的地位，也意味著實現了公民權利的平等。就獲取政府信息的角度而言，由于行政機關處于強勢地位，因此在信息資源的執(zhí)行方面存在不平等的情況，而這和中國憲法的規(guī)定是相互違背的，也在實際上無法滿足公民對政府信息獲取的需要。由于公民的個體差異，即使對同一信息也會形成不同的結論，因此加強對行政法知情權的保護能夠讓公民對與自己相關的信息進行明確解讀，這進一步體現出法律的平等價值。其次，行政法知情權的保護具有民主價值。民主是人民參與國家管理和自由表達意見的權利，是同專制相對應的制度。而民主制度強調人民群眾的參與，而人民群眾的參與正是了解政府信息的最直接途徑，因此，政府機關公開信息并保障公民的權利是民主的基本構成要素。由此可見，如果公眾的行政法知情權受到侵害，那么就會影響到參與國家管理的積極性。

因此，加強行政法知情權的保護具有極大的民主價值。最后，加強行動法制定權保護具有控權價值。如果公共權力得不到有效約束，那么就會像脫韁野馬一樣不受控制。如果公民的行政法知情權得不到有效保護，那么人民群眾就無法獲知政府履職盡責的情況，也喪失了對政府進行監(jiān)督的有效依據。如果能夠保護公眾的行政法執(zhí)行權，那么民眾就能夠了解到政府機關履行責任的情況，也能夠促使公眾對政府的權進行監(jiān)督，從而有效地遏制住腐敗的勢頭。因此，對行政法知情權的保護具有一定的控權價值。

三、行政法知情權法律保護中存在的問題

（一）法律體系不健全

法律體系不健全體現在多個方面。首先，憲法并未對行政法知情權作出清晰界定，僅僅基于公民基本權利和義務的角度對行政法知情權進行了推定。只有將行政法知情權保護納入憲法，才能真正體現出對公民人權的憲法保障。而反觀發(fā)達國家，公民的行政法知情權通常是存在法律保護的。最后，《政府信息公開條例》并不具備較強的可操作性。在關于行政法知情權的保護上，很多國家法律對不應該公開的信息和不適宜公開的情況進行了規(guī)定，對于未規(guī)定的信息都是可以自由公開的。但是我國的《政府信息公開條例》并未對不應該公開的情形做出具體規(guī)定，這就導致行政部門在信息公開實踐中具有很強的主觀意識，沒能體現出對公民行政法知情權的充分保障。

（二）信息知情渠道不完善

隨著信息技術的發(fā)展，政府信息公開的渠道已經從依靠傳統(tǒng)媒體轉變?yōu)榫€上和線下媒體相結合的方式。實際上，傳統(tǒng)的信息公開方式，即依靠報紙和電視等傳統(tǒng)媒介，信息公開時間相對滯后。而在信息化環(huán)境中，公民更多依靠網絡媒介去獲取信息，因此，對政府線上形式的信息公開更感興趣。而且，由于行政部門在信息公開上具有較強的自主權，因此，其選擇的媒介也并不統(tǒng)一。其次，公民法治意識的增強使監(jiān)督渠道日益專業(yè)化，公民可以通過電子郵件和網站留言的形式來督促政府信息公開。實際上，很多行政部門對于回復信息公開問題并不積極，甚至行政部門所留的信息公開咨詢熱線長期處于無人接聽的狀態(tài)。

（三）行政法知情權監(jiān)督機制不完善

首先，行政法知情權監(jiān)督主體長期缺位。一般而言，行政部門信息公開的監(jiān)督主體是其上級機關和紀檢監(jiān)察機關，其應對行政機關信息公開的情況進行監(jiān)督、考核和評價，行政機關上級部門既是信息公開的主體，同時也是對信息公開過程的監(jiān)督主體，這種雙重身份降低了其信息監(jiān)督的有效性。紀檢監(jiān)察機關和行政義務機關是平行關系，其很多工作內容都會受到行政機關的影響，因此，監(jiān)察機關的監(jiān)督權在很大程度上被削弱了。其次，對問責對象的界定不夠清晰。根據有關條例規(guī)定，問責主體同監(jiān)督主體是相同的，而被問責主體通常為行政部門責任人和直接責任人。問責主體的設計很可能導致問責避重就輕，流于形式。

（四）救濟途徑不完善

首先，行政復議和行政訴訟模式不完善。當權利人的行政法知情權遭到侵犯時可以申請行政復議或者提起行政訴訟。而在實踐操作中，這兩種權利救濟方式很難發(fā)揮有效作用。因為，很多信息屬于涉密信息的范圍，需要法院進行專業(yè)評估，而目前法院還不具備這種水平。第三方評估機構在審查涉密信息時非常容易發(fā)生信息泄露的情況，甚至會導致嚴重后果。其次，《行政訴訟法》和國家賠償法對行政侵權的賠償情況做出了規(guī)定，但是卻未將行政法知情權納入法定賠償范圍中來。國家賠償法將行政侵權的賠償界定為財產權利和人身權利，并未將行政法知情權納入賠償范圍。最后，行政法知情權的損害結果認定較難。根據行政責任舉證倒置的原則，申請人需要證實損害結果發(fā)生的損失數額，而信息流動造成損失范圍和程度難以準確確定。

四、完善行政法知情權法律保護的策略

（一）完善行政法知情權的立法體系

首先，應該在憲法中明確行政法知情權是公民的基本權利。憲法作為國家的根本大法，如果明確規(guī)定行政法知情權的地位，就可以為其他位階法律的制定提供依據。其次，制定行政法知情權保護的有關法律，比如《政府信息公開條例》。較低位階的行政法規(guī)并不能充分保障公民行政法知情權，應該在條件適宜的時候制定法律，提升行政法知情權保護的牢固性。最后，還應該完善行政法律法規(guī)?；凇墩畔⒐_條例》規(guī)定的不明確，行政主體在信息公開方面具有較強的主觀性，因此，條例應該對不公開信息的類型和情況進行明確，確定政府信息披露豁免的范圍。一方面，立法主體應該明確國家機密信息的確定標準，不僅能杜絕擴大解釋，同時還能更好地保障公民知情權；另一方面，對于商業(yè)秘密，行政法規(guī)應該明確規(guī)定信息豁免公開的范圍，比如商品的設計方案、工藝類型和產品配方等。

（二）完善行政法知情權信息渠道

首先，應該完善行政法知情權多渠道的整合。差異化的信息公開媒介的管理主體是不同的，比如公共圖書館屬于文化部門、政府網站屬于政府機關等。因此，信息公開的充分性和及時性不僅受到公開主體的影響，還會受到媒介管理主體的影響，因此，為了更好地保障行政法知情權，應該加強信息協(xié)調的組織機制建設，可以成立信息協(xié)調機構，負責政府信息公開方式和公開時間的協(xié)調。其次，加強網絡媒體的互動性。一方面，應該加強政府信息公開網站的開放性和交互性，設立網絡留言板、市長熱線、信息發(fā)布平臺、信息咨詢平臺。行政機關應該強化服務意識，提高政治站位，努力做一個群眾的良好溝通者；另一方面，行政機關應該提高政府信息的透明度，加強數據的整合和利用。行政機關應該設置專門的信息發(fā)布專欄，及時發(fā)布信息。

（三）完善監(jiān)督制度

首先，應該明確政府信息公開的監(jiān)督主體。從上文的敘述中可知，當前行政法知情權監(jiān)督主體的獨立性并不強，因此，應該構建多元化的行政知情權監(jiān)督主體。可以引入第三方機關作為信息監(jiān)督的主體，比如人民代表大會。根據憲法規(guī)定，人大具有最高監(jiān)督權，因此，人大從憲法上具有對政府信息公開情況進行監(jiān)督的權利。其次，司法機關可以成為對政府信息公開情況進行問責的主體。司法機關作為法律監(jiān)督機關，可以對行政機關信息公開的完整性、及時性進行監(jiān)督和問責，對于發(fā)現的違法行為，司法機關應該保護公民合法權利。其次，還應該明確責任追究對象。有關行政法規(guī)已經對信息公開責任追究的主體進行了明確，即“誰制作、誰保護、誰公開”，在此基礎上，有必要進一步明確責任追究的主體，可以細化政府信息公開責任人員的職責和責任大小，堅持權責一致的原則，對信息公開不力的人員應進行及時懲罰。最后，保障行政法知情權，應該堅持“公平、平等”原則，對任何違法行為都要依法必究。

（四）完善救濟途徑

首先，應該建立行政復議前置制度。根據有關條例，當人民的權利受到行政機關侵犯時，可以采取行政復議或者行政訴訟的方式，這種方式容易造成涉密信息的泄露，因此，應該采取行政復議前置的制度。如果申請人的權利遭到了行政機關的侵害，那么申請人可以先進行行政復議，而行政復議機關應該審查行政行為的依據以及行政行為過程的合法性。由于復議機關具備較強的專業(yè)性，能切實解決行政行為中產生的爭議。

其次，由于法院目前還沒有專業(yè)的涉密信息評估機構，因此，在信息審查過程中可能發(fā)生泄露國家機密信息的情況。而行政復議可以借助行政機關的專業(yè)性確定信息的級別。行政復議前置原則讓大量的糾紛和案件得到解決，節(jié)省了公共訴訟資源，讓法院能更加精準地分配資源，解決疑難案件。最后，完善行政法知情權的賠償制度。可以將行政法知情權遭到侵害情況納入國家賠償法的范圍，此外，由于損害程度衡量標準的限制，造成損失難以確定的情況，因此，可以通過設置最高賠償額來界定損失，提高損害賠償的可操作性。

五、結束語

在信息化時代，人們已經充分認識到了信息的價值，也認識到了行政法信息知情權的重要性。在這種背景下，行政部門應該充分尊重群眾的知情權，但是，從實際情況看，行政法知情權保護還存在一些問題，比如立法體系不完善、監(jiān)督機制不完善、救濟途徑有效性不足等。本文提出了針對性的策略，比如完善立法體系、加強監(jiān)督、完善救濟途徑等。期望本文的研究能為行政法知情權的保護提供一定的參考和借鑒。