南昌大學(xué) 余晨君

“農(nóng)，天下之大業(yè)也?！秉h的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫入黨章，在我國“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)程中具有劃時代的里程碑意義?！蛾P(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中指出，要推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，深入開展“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動，實施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，培育一批以村干部、人民調(diào)解員為重點的“法治帶頭人”。目前，我國鄉(xiāng)村治理政策體系已初步建立，協(xié)同推進(jìn)機(jī)制不斷健全。推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)、深入開展農(nóng)村法治宣傳教育是一項必須長期堅持的工作。值此，我國許多基層地區(qū)積極主動進(jìn)行了農(nóng)村治理實踐的創(chuàng)造性探索?！胺擅靼兹恕惫こ淌秦瀼攸h和國家普法政策的應(yīng)有之義，是基于這些探索和實踐之上的經(jīng)驗總結(jié)與理論升華。該項政策體現(xiàn)了當(dāng)代基層法治建設(shè)中的新常態(tài)，是全面依法治國、法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組成部分。

一、“法律明白人”工程簡述

“法律明白人”一般指的是在農(nóng)村“具有較強法治信仰和法治意識，在法律面前能保持清醒頭腦的人”。實施農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程，是貫徹落實黨的十九大精神，夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局的有效抓手。

2021年底《鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作規(guī)范（試行）》的頒布是“法律明白人”工程進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化推行的標(biāo)志。其實對于該工程，早在四、五年前就有許多地區(qū)已開展相關(guān)工作。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確要求在全國農(nóng)村實施“法律明白人”培養(yǎng)工程。目前農(nóng)村“法律明白人”工程仍處于初步探索階段，其中江西省撫州市崇仁縣早在2015年就開始推行普法工作，經(jīng)過不斷優(yōu)化改進(jìn)，當(dāng)?shù)氐幕鶎由鐣卫憝h(huán)境得到明顯改善，“崇仁經(jīng)驗”也為全國各地開展“法律明白人”培養(yǎng)工程的提供了學(xué)習(xí)藍(lán)本。

我國農(nóng)村法治建設(shè)一直是社會主義法治建設(shè)的重點和難點，通過培養(yǎng)“法律明白人”，農(nóng)民依法自律和依法維護(hù)自身合法權(quán)益的能力明顯提高，村民自治的水平也有提高，群眾“信訪、信鬧、不信法”等狀況有明顯改善。由于“法律明白人”的主體都是農(nóng)民且多為老弱病婦小，文化程度較低、接受法律知識能力差、培訓(xùn)時間不固定、農(nóng)民經(jīng)營活動的分散性和流動性以及從業(yè)結(jié)構(gòu)多元化等原因，“法律明白人”培養(yǎng)工程仍存在培訓(xùn)缺乏實用性、培訓(xùn)效果不理想、骨干法律明白人帶頭作用不明顯等問題。另外培養(yǎng)方式創(chuàng)新性不足、針對性不強，未因地制宜、統(tǒng)籌推進(jìn)，更未走進(jìn)農(nóng)民心里，因此基層法治實踐工作的開展有待加強。

二、“法律明白人”工程效用模式

關(guān)于“法律明白人”工程的對象，細(xì)化可主要分為領(lǐng)導(dǎo)干部層面和實施對象層面。領(lǐng)導(dǎo)層面上至司法局副局長，下至村小組干部，培訓(xùn)對象則分為骨干法律明白人、法律明白人和普通村民。

（一）“崇仁經(jīng)驗”之典型

江西省撫州市崇仁縣之“崇仁經(jīng)驗”已是全國“法律明白人”工程的藍(lán)本與范本，其經(jīng)驗和做法值得借鑒。撫州崇仁面臨的基層問題折射出的是鄉(xiāng)村基層地區(qū)在法治文化建設(shè)、基層地區(qū)治理和基層機(jī)關(guān)公信力等中國基層社會現(xiàn)實難點。

撫州市農(nóng)業(yè)人口居多，在近年的一系列舉措落實以來，改革和各種因素互相沖突，人民對政府部門的不信賴、講蠻不講法、以鬧代法等問題層出不窮。人民群眾法治觀念淡薄，政府基層治理難上加難，“信訪”問題層出不窮，群眾進(jìn)一步漠視法律法規(guī)、只認(rèn)己“理”，這是當(dāng)時諸多地方的常態(tài)。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)意味著地區(qū)教育水平的不平衡，在國家和上級部門推行各項改革舉措時，不同的知識水平下角度不一的認(rèn)知使得群眾產(chǎn)生“不理解”和“不認(rèn)同”情緒，認(rèn)知的偏差和適應(yīng)的遲鈍讓人民百姓在面對政策推行初期的銜接和問題時沒有足夠理智的包容度和理解度。隨著改革進(jìn)一步深入以及社會資源變動，群眾的法治觀念和法治意識并沒有與時俱進(jìn)，當(dāng)社會矛盾和糾紛產(chǎn)生時，老百姓采取的首位解決方式成了“一哭二鬧三上吊”，政府公信力被沖擊，基層治理風(fēng)波不斷。

在此背景之下，崇仁縣走出了以往規(guī)制化的基層治理方式，于2015年試推行“法律明白人”工程，邁出了創(chuàng)新的一步。老百姓不信法，卻對宗族長者十分敬服，這是長期宗族發(fā)展沉淀而來的家族理念。崇仁縣抓住這一突破口，將禮陂鎮(zhèn)退休的司法所所長黃壽孫作為“法律明白人”工程試點的示范人物，同時于各地選拔德高望重的“鄉(xiāng)賢老人”和鄉(xiāng)村干部等人員中素質(zhì)能力強的人員作為骨干“法律明白人”。與此同時，一般“法律明白人”則按家按戶于百姓中廣泛推選。經(jīng)過對“法律明白人”的一系列培訓(xùn)、教育和服務(wù)引導(dǎo)，兩年的時間里崇仁縣“法律明白人”在各基層地區(qū)的覆蓋率顯著提高。地區(qū)內(nèi)法院受理案件日益增長，群眾滿意度顯著提高，人民群眾法治意識已大不同往日。

崇仁縣“法律明白人”工程取得的顯著成果逐漸成為“崇仁經(jīng)驗”，撫州市委、市政府重視該工程并定下了區(qū)分骨干“法律明白人”和一般“法律明白人”分層分級的培養(yǎng)方案，促進(jìn)全撫州市貫徹落實“法律明白人”工程的各項做法。

培養(yǎng)、合作和多樣，是江西撫州“法律明白人”工程施行的三個基本方針。向鄉(xiāng)村基層輸出通俗易懂的法治文化知識，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“法律明白人”和相關(guān)人員的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，開展多彩多樣的培訓(xùn)活動、教育活動和文娛活動。同時與政府部門對接合作，上有黨委牽頭監(jiān)督，下有政府深入實踐，“法律明白人”工程聯(lián)動多方思維，共建有序、幸福、和諧的基層治理模式。

（二）次典型地區(qū)之鏈?zhǔn)?/h3>

江西省吉安市新干縣是“法律明白人”實施的優(yōu)良地區(qū)，該地金川鎮(zhèn)含有省級法治文化示范基地，潭丘鄉(xiāng)中洲村有著全國民主法治示范村的稱號，筆者經(jīng)過走訪了解后認(rèn)為該區(qū)域?qū)儆凇胺擅靼兹恕惫こ掏菩械姆菭款^、次典型地區(qū)之一。接下來以金川鎮(zhèn)和中洲村“法律明白人”工程特色活動為例分析因地制宜下的適宜做法和模式。

1.領(lǐng)袖擔(dān)當(dāng)——老年協(xié)會協(xié)調(diào)治理

針對鄰里矛盾、打架斗毆、村民法律意識淡薄等情況，新干縣精選了一批德高望重的老人，依托祠堂成立了老年協(xié)會，設(shè)立禁賭、調(diào)解、村規(guī)民約監(jiān)察等工作小組，主動參與村事、民事管理。

村民在產(chǎn)生矛盾時首先由當(dāng)?shù)乩夏陞f(xié)會成員擔(dān)當(dāng)意見領(lǐng)袖出面調(diào)解，年長者以德服人，維護(hù)和諧融洽的鄉(xiāng)民關(guān)系，而后在調(diào)解與宣講活動中逐漸開展法治宣傳活動，逐步向村民灌輸法律基本知識，滲透法律教育，培養(yǎng)村民法治思維與訴訟意識。

此外，潭丘鄉(xiāng)潭丘村祠堂側(cè)重關(guān)愛兒童關(guān)心下一代，由老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老勞模“五老”人員圍繞思想道德、健康成長環(huán)境、刑事解教青年等方面開展活動。近年來該鄉(xiāng)共開展青少年思想道德宣講活動50余次，組織資助貧困學(xué)生150余名，對鄉(xiāng)村新生力量的法治意識從小培養(yǎng)，極大地調(diào)動村民對于法律學(xué)習(xí)的主動性。

先以德治教化引導(dǎo)，后行法治教育滲透的老年協(xié)會治理模式，以適宜村民接受的方式循序漸進(jìn)、步步深入，從思維方式與知識儲備兩個方面逐步加深村民對于法律的理解與運用程度，對鄉(xiāng)村普法宣傳以及法治建設(shè)起到了“潤物細(xì)無聲”的推廣效用。

2.視聽并行——建設(shè)法治文化廣場

華城門村法治文化廣場是金川鎮(zhèn)的新時代標(biāo)志性建筑物，基層政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及法律明白人利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及文化活動演出兩個抓手推進(jìn)法制宣傳建設(shè)。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，華城門村以法治宣傳欄為主要方式設(shè)置法治知識展示，以圖文結(jié)合的宣傳方式向村民介紹“法律明白人”培養(yǎng)工程，系統(tǒng)直觀地推進(jìn)法治內(nèi)容的視覺傳播，弘揚憲法精神，推進(jìn)當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)。此外，華城門村還在街道各處努力創(chuàng)新圖文宣傳方式，利用漫畫進(jìn)行法治小貼士或相關(guān)小故事進(jìn)行法治宣傳，使宣傳形式豐富多樣，吸引村民興趣，易于村民理解。

在文化活動演出方面，通過調(diào)研所知，當(dāng)?shù)孛恐芏ㄆ谂e辦法治宣傳劇場式活動，以戲曲、相聲、小品、歌舞表演等為主要宣傳形式。此類文化演出活動采用村民喜聞樂見的表演形式，極好地宣傳了國家政策與法律知識，豐富了基層法治文化宣傳形式，實現(xiàn)了視聽結(jié)合以加深印象的宣傳效果.

（三）綜合效果與意義

基層治理、鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，在正規(guī)有序的各項治理舉措中，如何將農(nóng)民作為組織實施群體并完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制是突出該舉措的重要性考量。

撫州的基層改革背景是全省乃至全國治理背景的一個縮影，鄉(xiāng)村治理機(jī)制內(nèi)部結(jié)構(gòu)是復(fù)雜的，各主體之間的合作與各項措施間的銜接等都需要關(guān)注。利益訴求是多樣化的，治理手段要根據(jù)實際情況作出分化和改良，實現(xiàn)短期和長期的目標(biāo)。

“法律明白人”工程是一個基層法治推行系統(tǒng)工程，涉及到多方面的考量。不管是撫州典型領(lǐng)頭地區(qū)的相關(guān)做法，還是類似吉安市新干縣金川鎮(zhèn)、潭丘鄉(xiāng)等其他基層逐步推進(jìn)取得成效的次典型地區(qū)，我國不同地區(qū)基層社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，大致卻有著共通之處?？傮w來說，“法律明白人”具有顯而易見的意義。

“法律明白人”的組織培訓(xùn)和相關(guān)教育使得其本身具有幫扶群眾、解疑答惑的正義地位，這對于“法律明白人”具有自覺性和自我提升性。在工程的各環(huán)節(jié)中，群眾是最龐大和重要的主體，不管是豐富多彩的法治活動，還是“法律明白人”和相關(guān)人員的調(diào)解糾紛、協(xié)助配合，皆起到了“春風(fēng)化雨落心頭”的作用。這些舉措進(jìn)一步拓寬了基層法治建設(shè)渠道和方式，提高了廣大人民群眾“學(xué)法、懂法、用法”的意識，促進(jìn)了基層普法和法治文化的傳播，提升了群眾法治水平，維護(hù)了基層教育和發(fā)展、和諧和秩序并行的良好局面。

三、困境與出路

（一）存在問題

1.系列普法宣傳時效不佳

勞動力流失導(dǎo)致普法組織模式混亂。中青年人口流失嚴(yán)重是當(dāng)下基層的一個常見問題，因老年人口的法律意識較為淡薄，普法宣傳與“法律明白人”培訓(xùn)難以開展，廣大村民的積極性難以被調(diào)動起來；同時許多外出務(wù)工的村民還同時被當(dāng)做“法律明白人”的培養(yǎng)對象，難以在平時發(fā)揮其作用。

宣傳形式難以覆蓋全部群體。中老年人口恰恰是農(nóng)村普法的主要難點對象之一，普遍的問題在于老年人難以適應(yīng)為干部廣受稱贊的“法律明白人”網(wǎng)校以及其他線上培訓(xùn)方式，而傳統(tǒng)的送法下鄉(xiāng)、文化演出等方式則受制于演出場地、經(jīng)費等現(xiàn)實問題，使得法治宣傳不能很好地展開。

宣傳內(nèi)容的呈現(xiàn)方式生硬難以奏效。許多受邀來下鄉(xiāng)授課的法官、檢察官、教師在講課時，習(xí)慣性地灌輸法律知識，文化素養(yǎng)不高的普通村民難以感同身受，普法宣傳效果較差。而傳統(tǒng)的發(fā)宣傳單、貼標(biāo)語式的法律宣傳民眾早已厭倦，效果也不好。

2.“法律明白人”骨干的自身建設(shè)有待提高

“法律明白人”骨干確實在政策實施過程中起到了至關(guān)重要的作用，他們普遍能夠做到聯(lián)系群眾，承擔(dān)普法宣傳、化解糾紛的角色。但是，有時尋求“法律明白人”骨干幫助的矛盾糾紛難以得到可行性強的意見，骨干的法律水平不足以解決問題，只能以傳統(tǒng)倫理來判斷孰是孰非，存在“和稀泥”的現(xiàn)象，最終的結(jié)果是問題難以得到根本解決。

3.財政投入不足，物質(zhì)激勵不充分

（1）資金影響普法活動開展，干部積極性不足

在政策實施層面，干部們通常被捉襟見肘的地方項目資金所影響，難以在普法宣傳上大展拳腳，在創(chuàng)新普法宣傳模式、舉辦大型法治宣傳活動時往往難以得到充足的資金支持。面對這一基層難題，許多干部只能選擇放棄舉辦活動，而比較負(fù)責(zé)的則總是自掏腰包，干部分?jǐn)偂?/p>

（2）物質(zhì)激勵不足，普通村民積極性不高

對于“法律明白人”及其骨干和面向普通村民的普法宣傳活動有時需要占用工作時間開展，在這個過程中就需要對村民進(jìn)行誤工補貼，帶動大家參與法治活動。然而由于資金分發(fā)不到位的等問題，村民參與活動的積極性越來越低，阻礙了基層民眾法治素養(yǎng)的提升。

（二）改進(jìn)路徑和建議

首先，在“法律明白人”選拔方面，可適當(dāng)拓寬“法律明白人”對象范圍，在“法律明白人”培養(yǎng)方面，探索多元化的培養(yǎng)方式，例如利用公交站點、法制長廊等營造培育氛圍等；在培養(yǎng)內(nèi)容上，應(yīng)響應(yīng)群眾呼聲，結(jié)合實際情況，以建設(shè)法治化鄉(xiāng)村為目標(biāo)、以法治思維和方式為引擎，將基層問題解決在基層，減少“假大空”、增加“實干力”資源；對于骨干培訓(xùn)，應(yīng)考慮其不同年齡、職業(yè)和文化教育程度，選擇合適的培訓(xùn)方式，使培訓(xùn)真正落到實處而非僅走表面功夫，切實全面培養(yǎng)有能力有素質(zhì)的“法律明白人”。

在長期的發(fā)展和運作方面，完善篩選考核激勵機(jī)制是必要的?！胺擅靼兹恕弊鳛閰f(xié)同上下、幫扶群眾的重要一環(huán)，為加強隊伍質(zhì)量把控，可適當(dāng)設(shè)立考核機(jī)制，督促相關(guān)人員積極主動辦實事，減少“渾水摸魚”現(xiàn)象；同時增加多樣化激勵機(jī)制，表揚優(yōu)秀人員、獎勵優(yōu)良作風(fēng)。

加強信息互通和反饋機(jī)制?；鶎佑袉栴}應(yīng)及時上報，政府部門應(yīng)快速反應(yīng)，才有利于基層問題及時得到處理，避免困難問題的積壓影響政策實施效果和引發(fā)群眾信任危機(jī)?；疖嚺艿每烊寇囶^帶，不同地區(qū)因地制宜實施相關(guān)項目，多聆聽人民群眾的聲音和反饋并作出合理適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改動。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，不僅關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展，更關(guān)乎黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響農(nóng)村社會大局穩(wěn)定?！胺擅靼兹恕惫こ套鳛榛鶎又卫淼囊豁椗e措，影響力和效力日益提升。隨著依法治國理念深入人心和《鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作規(guī)范（試行）》的頒布，該工程的規(guī)范化水平進(jìn)一步提高，有利于不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化實施“法律明白人”相關(guān)工作。鄉(xiāng)村治理不能一蹴而就，基層項目不可急于求成，法治化建設(shè)道路寬闊明亮，需要長期的多方協(xié)同努力和“潤物細(xì)無聲”的滲透和發(fā)展，“法律明白人”如同基層法治建設(shè)的一塊敲門磚，與其他諸多基層治理政策一起構(gòu)成新時代鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的利刃。民主法治化發(fā)展和法治鄉(xiāng)村目標(biāo)正一步步實現(xiàn)。