肖勇，符雙

1.銅仁市生態(tài)環(huán)境局印江分局;2.銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站

2015年黨的十八屆五中全會確定，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。2016年9月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發(fā)〔2016〕63號，以下簡稱 《意見》），作為省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的綱領(lǐng)性文件，為各地改革指明了方向，提供了遵循。貴州省于2019年出臺省級層面環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂改工作方案，2021年全省各市州完成縣級生態(tài)環(huán)境機構(gòu)劃轉(zhuǎn)，由市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理。原縣級生態(tài)環(huán)境部門身份由縣政府組成部門變更為市（洲）生態(tài)環(huán)境局的派出機構(gòu)。在新起點下，市、縣環(huán)境監(jiān)測職責如何劃分、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站運維經(jīng)費誰來保障、市（洲）生態(tài)環(huán)境局如何整合生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資源，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站運行效率等一系列問題急需解決。

一、銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)改革成果簡介

銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)改革前有1個市級環(huán)境監(jiān)測站、10個縣級環(huán)境監(jiān)測站，原銅仁市環(huán)境監(jiān)測站上收至省生態(tài)環(huán)境廳。原銅仁市10個縣級環(huán)境監(jiān)測站屬于公益一類事業(yè)單位，事業(yè)編制有98個，10個縣級環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測設(shè)備總資產(chǎn)約5000萬元，均取得CMA資質(zhì)認定，具備承擔縣域轄區(qū)內(nèi)主要生態(tài)環(huán)境監(jiān)測任務(wù)。機構(gòu)改革后，銅仁市生態(tài)環(huán)境局重新組建了“銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站”，事業(yè)編制數(shù)為40人，來源于市轄區(qū)兩個縣級監(jiān)測站整體劃轉(zhuǎn)，缺口部分從8個縣級監(jiān)測站劃撥。銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站承擔市級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)承擔的環(huán)境監(jiān)測任務(wù)，主要任務(wù)有執(zhí)法監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測等監(jiān)測任務(wù)。

二、銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)改革后存在的問題

（一）機構(gòu)改革進一步削弱縣級環(huán)境監(jiān)測能力

以貴州省銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革為例，機構(gòu)改革前，銅仁市10個縣級環(huán)境監(jiān)測站人員在7--12人之間，人數(shù)最少的縣級環(huán)境監(jiān)測站有7人，人數(shù)最多的環(huán)境監(jiān)測站有12人。機構(gòu)改革后，銅仁市8個縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站人員在5——8人之間，人數(shù)最少的監(jiān)測站只有5人，人數(shù)最多的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站有8人?？h級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站原本編制及人員較少的條件下，機構(gòu)改革過程中，進一步壓縮了縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站人員及編制，更加削減了縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站的監(jiān)測能力。

（二）機構(gòu)改革最后一公里問題凸顯

機構(gòu)改革過程中，市（州）生態(tài)環(huán)境主管部門大量抽調(diào)區(qū)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測人員到市區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站工作，但扶持的市區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站不承擔其他區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村飲用水源、縣城區(qū)環(huán)境噪聲、農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量等監(jiān)測任務(wù)，縣級監(jiān)測任務(wù)仍由縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站獨立承擔。這樣就導致縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站幾乎被肢解，只有部分生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站開展特殊監(jiān)測任務(wù)，各區(qū)縣監(jiān)測任務(wù)均委托第三方監(jiān)測機構(gòu)，每年一個市（州）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府委托經(jīng)費達2000萬元以上。

（三）機構(gòu)改革進一步加大縣級財政負擔

機構(gòu)改革前，貴州省縣級財政每年生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方面的經(jīng)費支出在100萬元至200萬元之間，包含人員經(jīng)費、監(jiān)測站運轉(zhuǎn)經(jīng)費、部分監(jiān)測指標分包經(jīng)費等費用，環(huán)境監(jiān)測站運轉(zhuǎn)、部分監(jiān)測指標分包經(jīng)費在50萬元左右。機構(gòu)改革后，每個區(qū)縣委托監(jiān)測費用在100萬元至300萬元之間，大幅度增加了縣級財政負擔。

（四）機構(gòu)改革限制區(qū)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站人員的成長和發(fā)展空間

機構(gòu)改革后，縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站停止開展業(yè)務(wù)工作，所有人員協(xié)助主管部門開展常規(guī)工作，使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)測人員丟失了自己的本職工作。從能力提升方面來講，已經(jīng)放棄提升監(jiān)測業(yè)務(wù)能力的計劃。貴州省人力資源和社會保障廳、貴州省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合行文，將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職稱評審專業(yè)細化為環(huán)境科研、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境工程、環(huán)境咨詢服務(wù)4個專業(yè)，并且嚴格審查申報專業(yè)與業(yè)績的相符性。因此，從發(fā)展空間來講，由于未開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)工作，沒有生態(tài)監(jiān)測工作業(yè)績，所以也就無法通過職稱評審。

（五）委托社會監(jiān)測機構(gòu)的數(shù)據(jù)質(zhì)量風險

在西部欠發(fā)達地區(qū)，有的市（州）轄區(qū)社會監(jiān)測機構(gòu)資源匱乏，如貴州省銅仁市全市只有3家社會化監(jiān)測機構(gòu)，且這3家社會化監(jiān)測機構(gòu)的檢測能力無法滿足全市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測需求，大量的監(jiān)測任務(wù)委托其他市（州）或外省的監(jiān)測機構(gòu)來完成。由于委托方與社會監(jiān)測機構(gòu)空間上的距離，對數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)控力度減弱，增加了各地生態(tài)環(huán)境部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量風險。

三、機構(gòu)改革后市（洲）以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站運行模式探討

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐，是全面打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的有力武器。黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)下，黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境監(jiān)測工作。通過兩輪環(huán)保督察，各級黨委、政府高度重視，社會組織及人民群眾高度關(guān)注生態(tài)環(huán)保工作。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站作為各級生態(tài)環(huán)境主管的眼睛，與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法一道構(gòu)成生態(tài)環(huán)境管理的重要支柱，在新形勢下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站必須盡快摸索適宜的運作模式，承擔起生態(tài)環(huán)境監(jiān)測職責。本文結(jié)合銅仁市經(jīng)濟社會發(fā)展水平，提出如下幾種縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站運行模式：

（一）縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站招聘臨聘人員

縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站主要問題是缺人，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方財力雄厚、人力資源豐富，可通過勞務(wù)派遣方式，招聘監(jiān)測技術(shù)人員以解決人力資源短缺問題。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，區(qū)縣人員工資依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，90%的日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費靠上級財政補助，縣級財政、人事部門嚴控各單位聘請臨聘人員。欠發(fā)達地區(qū)縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站招聘臨聘人員，一方面是難以通過政府人事的審核；另一方面是長期聘用臨聘人員存在法律糾紛的風險。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)臨聘人員，存在工資低、發(fā)展空間小的現(xiàn)實問題，導致臨聘人員流動大，嚴重影響了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的有序開展。

（二）縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站整合有關(guān)職能部門技術(shù)人員

某縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，圍繞整合縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)、疾控等部門檢測人員，充實縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站技術(shù)力量的可行性。通過調(diào)研了解，近年各部門檢測任務(wù)均大幅度增加，尤其是疾控中心的檢測任務(wù)成倍增加，還有就是各部門檢測機構(gòu)的任務(wù)差異大，可融合的檢測指標少。工作模式采取“3+2”或“2+3”形式，如縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)、疾控等部門檢測技術(shù)人員，在原單位工作3天或2天，在縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站工作2天或3天，這樣的工作模式違背《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定評審準則》中規(guī)定的“檢驗檢測機構(gòu)應(yīng)與其人員建立勞動或錄用關(guān)系”。通過調(diào)研了解，縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站整合其他部門檢測技術(shù)人員充實人員力量，在目前的體制機制下難以實現(xiàn)。

（三）縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站整合城鎮(zhèn)污水處理廠自行監(jiān)測人員

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣級城鎮(zhèn)污水處理廠基本上是由國有企業(yè)運行管理，將城鎮(zhèn)污水處理自行監(jiān)測人員整合到縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，以解決城鎮(zhèn)污水處理廠自行監(jiān)測硬件設(shè)施不足的問題，同時也能解決縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站人員不足的問題?？h生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站整合城鎮(zhèn)污水處理廠自行監(jiān)測人員后，要承擔城鎮(zhèn)污水處理廠自行監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督性監(jiān)測，使得縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站既當“裁判員”又當“運動員”，不符合有關(guān)法律法規(guī)要求。

（四）中心實驗室與異地實驗室相結(jié)合

在市（洲）生態(tài)環(huán)境局成立新的市級環(huán)境監(jiān)測站，提升改造原市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局所屬生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，建設(shè)標準以西部地區(qū)二級站標準進行建設(shè)，以該監(jiān)測站為主體建立中心實驗室，各縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站作為異地實驗室，環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)工作由中心實驗室全權(quán)負責。通過整合市（洲）行政區(qū)內(nèi)各生態(tài)環(huán)境監(jiān)測戰(zhàn)資源，以解決“小、散、亂”問題，形成一個具有整體性、布局合理、任務(wù)明確的監(jiān)測集體，從而提升監(jiān)測工作效率，為生態(tài)環(huán)境保護打下堅實的基礎(chǔ)。

四、中心實驗室與異地實驗室相結(jié)合的可行性分析

（一）與當前法律法規(guī)相符性分析

當前法律及行政法規(guī)中沒有界定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)多地點場所范圍，《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》中第十七條“檢驗檢測機構(gòu)依法設(shè)立的從事檢驗檢測活動的分支機構(gòu)，應(yīng)當依法取得資質(zhì)認定后，方可從事相關(guān)檢驗檢測活動。資質(zhì)認定部門可以根據(jù)具體情況簡化技術(shù)評審程序、縮短技術(shù)評審時間?！睂Ψ种C構(gòu)有規(guī)定，但沒有定義多地點場所?！稒z驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定評審準則》中規(guī)定：“4.3.1檢驗檢測機構(gòu)應(yīng)具有滿足相關(guān)法律法規(guī)、標準或者技術(shù)規(guī)范要求的場所，包括固定的、臨時的、可移動的或多個地點的場所?！薄漠斍胺煞ㄒ?guī)有關(guān)規(guī)定來看，以銅仁市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站作為主體、各縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站實驗室為多地點場所進行整體評審，不違反法律法規(guī)。

（二）中心實驗室對異地實驗室的執(zhí)行質(zhì)量管理的可行性

人員管理方面，可以由主管部門市（洲）生態(tài)環(huán)境局優(yōu)化全市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站管理體制，所有監(jiān)測人員收歸新組建的中心實驗室管理，改變?nèi)藛T管理的隸屬關(guān)系，以滿足《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定評審準則》有關(guān)要求。質(zhì)量監(jiān)督方面，通過“飛行”檢查、視頻監(jiān)控、密碼樣、質(zhì)控樣、實驗室間平行樣等措施對區(qū)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測實驗室進行監(jiān)督。區(qū)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測只保留有限的幾個檢測區(qū)域，通過視頻查看各區(qū)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的過程是可行的。

（三）中心實驗室突破空間距離，指揮區(qū)縣實驗室的可行性

中心實驗室可以購置一套生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理系統(tǒng)，給各區(qū)縣分配賬號、移動終端，通過生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)專網(wǎng)傳遞監(jiān)測數(shù)據(jù)，監(jiān)測任務(wù)、采樣信息通過外網(wǎng)進行傳遞。

對于常規(guī)監(jiān)測任務(wù)，由中心實驗室根據(jù)年度工作安排，進行任務(wù)推送。對于執(zhí)法監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測，由區(qū)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站發(fā)起需求，擬定初步監(jiān)測方案，中心站進行方案審核，推送監(jiān)測任務(wù)。

（四）提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的信息化

中心實驗室生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)通過專網(wǎng)、移動終端推送監(jiān)測任務(wù)，區(qū)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站接到任務(wù)指令后，到指定地點進行采樣和分裝樣品、上傳樣品信息、上傳采樣信息、分發(fā)樣品等工作。現(xiàn)場監(jiān)測參數(shù)可以直接接入移動終端或者手動輸入系統(tǒng)，樣品唯一性標識碼由中心實驗室控制，區(qū)縣采樣人員通過手持終端打印粘貼，樣品流轉(zhuǎn)信息通過掃描標識碼上傳系統(tǒng)。各監(jiān)測人員用儀器完成的監(jiān)測指標，將實時監(jiān)測數(shù)據(jù)上傳至中心實驗室，手工監(jiān)測原始數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，系統(tǒng)進行自動計算，按照“三級”審核要求，推送給各有關(guān)責任人員進行數(shù)據(jù)審核。質(zhì)量管理人員根據(jù)各監(jiān)測人員提交的質(zhì)量控制數(shù)據(jù)，分析各實驗室的質(zhì)量控制是否符合要求，對存在問題的進行溯源與應(yīng)急處理。各項監(jiān)測數(shù)據(jù)滿足質(zhì)量管理體系要求后，由報告編制人員執(zhí)行監(jiān)測報告編制工作，然后再推送至審核、簽發(fā)人員——完成報告、原始記錄輸出存檔。

（五）合理分配監(jiān)測任務(wù)，切實提升監(jiān)測效益

一方面是根據(jù)監(jiān)測任務(wù)重要性來劃分重點工作，如涉及重大行政案件或突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)測工作，由中心實驗室全程負責，屬地實驗室監(jiān)測人員配合，確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)測在程序性方面不出現(xiàn)瑕疵。針對內(nèi)部數(shù)據(jù)，無需加蓋CMA的檢測任務(wù)，原則上由區(qū)縣實驗室完成。另一方面從提升大型檢測設(shè)備使用效益的角度進行任務(wù)分配，中心實驗室配備手工檢測繁瑣的監(jiān)測設(shè)備，如中心實驗室配備總磷、總氮、揮發(fā)酚等指標的流動注射，針對流動注射實行“人換崗，設(shè)備不停”的工作模式，切實提升檢測設(shè)備的使用效率。區(qū)縣實驗室承擔設(shè)備無法替代的一些監(jiān)測指標及現(xiàn)場采樣任務(wù)，同時承擔實驗室間比對、方法比對相關(guān)工作。

（六）樣品流轉(zhuǎn)的及時性

在貴州省范圍內(nèi)，道路正常通行的情況下，各區(qū)縣到市（州）駐地，網(wǎng)約車從早上7時到晚上19時期間均有發(fā)車，最遠區(qū)縣到市（州）駐地約2.5小時。在貴州省轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣到市（州）駐地，順豐均能做到24小時內(nèi)送達。因此，各區(qū)縣實驗室當日19時前采集的樣品，均可以通過網(wǎng)約車或順豐快遞當日送達中心實驗室，保證了樣品流轉(zhuǎn)的及時性。

五、結(jié)語

在新形勢下，在《國務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》（國發(fā)〔2022〕2號〕中提出的“戰(zhàn)略定位——西部大開發(fā)綜合改革示范區(qū)。發(fā)揮改革的先導和突破作用，大膽試、大膽闖、主動改，解決深層次體制機制問題，激發(fā)各類市場主體活力，增強高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力，保障和改善民生，為推進西部大開發(fā)形成新格局探索路徑?！敝С窒拢猩鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測要大膽改革、主動改、積極創(chuàng)新，盡快適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)新要求。將全市環(huán)境監(jiān)測站進行整合，統(tǒng)籌管理全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)監(jiān)測人員與實驗室，以滿足國家政策要求。要積極探索、克服困難，為實現(xiàn)重點難點問題在基層得到化解、污染治理能力實現(xiàn)質(zhì)的飛躍、市域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善作出新的貢獻。