胡喬煙，冀 雪，付云楚旋，蘭 薇，沈子龍

（北方民族大學(xué)，寧夏 銀川 750000）

1 前言

我國是一個人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，所以如今推進社會主義法治建設(shè)和依法治國戰(zhàn)略，需要我們進一步推進鄉(xiāng)村法治建設(shè)。而鄉(xiāng)村法律顧問制度在我國的公共法律服務(wù)體系也起到了重要作用，為我國的鄉(xiāng)村振興給予了法治的保障，并推動鄉(xiāng)村法治建設(shè)。鄉(xiāng)村法律顧問已經(jīng)在全國范圍內(nèi)廣泛推行，也取得了一定的成效。2018年以來，固原市司法局圍繞“打好脫貧富民決勝戰(zhàn)”中心工作，按照《關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的實施意見》和《自治區(qū)司法廳關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作方案》要求，對此積極落實，組織實施，并努力推進一村（社區(qū)）一法律顧問工作，取得了顯著成效。鄉(xiāng)村法律顧問制度在固原進行了實施，該制度在促進鄉(xiāng)村的法治建設(shè)上和滿足村民對法律服務(wù)的需求上起到了建設(shè)性的作用。

2 固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度覆蓋情況和現(xiàn)狀分析

固原市下轄五個縣（區(qū)），62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個街道辦事處，860個村（社區(qū)）。為確保一村（社區(qū)）一法律顧問制度的有效實施，我局嚴格按照司法廳的要求，結(jié)合我市實際，將161名律師合理配備到全市860個行政村（社區(qū)），實現(xiàn)了一村（社區(qū)）一法律顧問工作全覆蓋。截至目前，建立村（社區(qū)）法律顧問數(shù)860個，覆蓋率達100%；建立村（社區(qū)）微信服務(wù)群291個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及縣級公共法律服務(wù)微信群15個，一村（社區(qū)）一法律顧問工作贏得了基層組織和群眾的贊賞和歡迎。

通過固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度覆蓋情況及實際調(diào)研狀況分析，該制度在現(xiàn)實實踐上存在一定的積極和消極因素。第一，隨著我國鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的不斷向前推進發(fā)展，與此同時村民們的法治意識也隨之在不斷地加強，這同時也反映出人民對法律服務(wù)的需求也會不斷地隨之增加，絕大多數(shù)的人對法律顧問的存在是認可的，對鄉(xiāng)村法律顧問制度更是保持積極態(tài)度。第二，鄉(xiāng)村法律顧問制度的落實情況并不可觀，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律顧問發(fā)揮的積極性并不高。第三，鄉(xiāng)村法律制度并不能為大眾所熟知，體現(xiàn)了其宣傳力度的不足。雖然基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律顧問制度的全覆蓋，但是仍然存在著一些問題，缺乏配套的相關(guān)機制，無法提高法律顧問的積極性激發(fā)動力，且宣傳不夠推動緩慢，使鄉(xiāng)村法律顧問制度停滯不前，從而導(dǎo)致村民對鄉(xiāng)村法律顧問這一制度知之甚少，不利于鄉(xiāng)村法治建設(shè)的進一步向前發(fā)展。

3 固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度現(xiàn)存問題分析

通過對固原市的調(diào)查分析，鄉(xiāng)村法律顧問制度在固原市的運行并未發(fā)揮其最大的作用，此需要進一步對其進行改進使其得到提升。對此現(xiàn)存的在制度設(shè)計和運行上的問題是目前需要解決的。

3.1 制度設(shè)計

（1）鄉(xiāng)村法律沒有形成一個完整的制度框架，設(shè)計單薄。而制度之間應(yīng)該是緊密相連，可以相互作用的一個聯(lián)系的整體，具有內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)。而固原市在配套措施上并沒有進行進一步的細化，在保障、評估以及監(jiān)督機制上存在缺失，使其沒有形成一個完整的系統(tǒng)，對鄉(xiāng)村法律顧問制度的進一步發(fā)展存在阻礙。

（2）該制度設(shè)計理論性較高，多是原則性規(guī)范，實際操作性不高。突出表現(xiàn)如下：一，關(guān)于法律顧問的權(quán)責屬性，僅僅籠統(tǒng)歸結(jié)鄉(xiāng)村法治基層建設(shè)以及需要提供法律幫助的村民提供意見，進行法律宣傳與法律咨詢，指導(dǎo)人民各類相關(guān)事項的法律服務(wù)等，大規(guī)范難以概括小問題，造成了一定的現(xiàn)實實踐困難。一旦職責模糊，責任不明確，使得制度的實踐性有了現(xiàn)實困難，最終必會導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律顧問制度普及度下降，普及難度增高，遏制制度發(fā)展的積極性。我們需要知道的是，制度發(fā)展離不開互助性的持續(xù)發(fā)展，這就要求鄉(xiāng)村法律顧問制度要順應(yīng)市場發(fā)展的規(guī)律，但現(xiàn)實的實踐中存在著對法律顧問的職責界限模糊，對法律顧問的服務(wù)范圍進行擴大、服務(wù)職責與服務(wù)項目，無疑是加劇了法律顧問制度中營利性質(zhì)和公益性質(zhì)的矛盾。此外也會因為職責不明這一問題，而對自己的既定義務(wù)進行推諉，最終使制度本末倒置，無法得出預(yù)想結(jié)果。第二，對于鄉(xiāng)村法律顧問的工作需要進行評定，雖然通過各項打分制的標準，鄉(xiāng)村法律顧問考核制度看起來清晰明確，但在實踐中評分標準過于籠統(tǒng)，致使該規(guī)定時而流于形式。

（3）制度上欠缺本地區(qū)民族特色的創(chuàng)新性規(guī)定。為學(xué)習(xí)東部發(fā)達地區(qū)法律公共服務(wù)體系的經(jīng)驗，18年1月15～18日，固原市司法局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和法援中心負責人赴浙江省溫州市學(xué)習(xí)，通過現(xiàn)場考察，實地面對面交流、公開研討會等形式形成了工作思路和共識，為推進固原市公共法律服務(wù)平臺建設(shè)提供了借鑒。但結(jié)合現(xiàn)實實踐來看，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村相較于東部沿海城市比自然環(huán)境惡劣，村子較為封閉，基層組織建設(shè)不完善，信息相對落后，人民法律意識平均淡薄，外出打工人員較多，地區(qū)流動性不強，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，少數(shù)民族人口占比大，由此能看出固原市鄉(xiāng)村建設(shè)的復(fù)雜性。所以，鄉(xiāng)村法律顧問的制度設(shè)計上不能盲目效仿先進技術(shù)，更要實地考察民情民生，結(jié)合當?shù)厝丝诮逃潭群吞厥馕幕忍攸c，打造出寧夏特色。從全國現(xiàn)下推行的鄉(xiāng)村法律顧問制度來看，我們很明顯地能得出結(jié)論，制度設(shè)計方面全國統(tǒng)一不肯跨出舒適圈，存在著理論上的高度相似性，各個地區(qū)盲目效仿，缺乏現(xiàn)實思考，甚少與實踐相結(jié)合，制度設(shè)計上缺少符合各個地區(qū)的創(chuàng)造性特色，很難突破一些制度上的本身弊病，導(dǎo)致制度推進速度滯后，長此以往惡性循環(huán)。

3.2 現(xiàn)實制度上的運行障礙

（1）固原市的財政資金存在不足，無法完全支撐起法律服務(wù)。我們的社會正處于一個知識付費的時代，法律工作者所提供服務(wù)的有償性及市場性，是律師行業(yè)存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時社會的發(fā)展也離不開法律工作者的支持。因此，政府必須為此付出一定的支出購買法律工作者的知識與法律服務(wù)，這不僅是鄉(xiāng)村法律制度的前提條件，也是維護該制度長期持續(xù)真正造福人民的關(guān)鍵性因素。由于財政資金短缺，未將一定的公共法律服務(wù)制度建設(shè)產(chǎn)生的費用支出納入地區(qū)賬目預(yù)算，法律顧問經(jīng)費來源無法保障，有一定的不穩(wěn)定性。根據(jù)《固原市人民政府辦公室關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的實施意見》（固政辦發(fā)〔2018〕41號）文件要求，“采取購買法律服務(wù)或者財政支出補貼的方式，每年對各個村或社區(qū)出納五千元使用經(jīng)費”，但至今未能落實，導(dǎo)致村級法律顧問發(fā)揮作用的積極性不高。法律服務(wù)工作者在實踐活動中往往需要付出大量人力物力及時間成本，其中產(chǎn)生的資費和報酬是維系高強度工作任務(wù)的原動力，否則該制度很難達到預(yù)期效果。寧夏回族自治區(qū)在地理位置與經(jīng)濟發(fā)展水平上屬欠發(fā)達的內(nèi)陸省份，鄉(xiāng)村法律顧問多承擔的是公益性服務(wù)，經(jīng)濟的限制導(dǎo)致了開展法律服務(wù)的積極性不足。

（2）寧夏回族自治區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟整體落后，為鄉(xiāng)村法律顧問制度普及增大了運行成本和維護要求。本省大多數(shù)鄉(xiāng)村屬經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)村，經(jīng)濟落后，有的甚至處于貧困狀態(tài)。地理環(huán)境影響，客觀上加大了鄉(xiāng)村法律顧問的工作難度和成本，以至于法律顧問下鄉(xiāng)開展法律服務(wù)需要克服交通障礙，也要面臨著知識共通的困難。當運行成本過大又無法得到正比的回報，法律顧問對工作任務(wù)呈消極，不作為的態(tài)度便不可避免地滋生，長此以往對鄉(xiāng)村法律顧問制度的運行會帶來更多的不利后果。

（3）農(nóng)村地區(qū)觀念相對較落后。在我國農(nóng)村“倫理價值的傳統(tǒng)觀念逐漸被現(xiàn)代契約所取代，傳統(tǒng)的熟人鄉(xiāng)村模式正在瓦解”[1]。但相比較于東部發(fā)達地區(qū)來說，落后的經(jīng)濟，閉塞的信息，使得傳統(tǒng)“熟人社會”的結(jié)構(gòu)更慢地在西部地區(qū)瓦解，村民的心理態(tài)度保守性仍然較高。當被問到首先會用什么方式解決不可調(diào)和的矛盾時，有將近30%的受訪者選擇置之不理或者默不作聲，還有10%的受訪者選擇了打架、武力解決或者直接上訪的方式。思考其中本質(zhì)的原因，大部分受訪者認為，用法律資源維護權(quán)益成本頗高、對司法程序的不熟悉以及怕麻煩、擔心解決糾紛的效果不佳，也有少部分受訪者擔心法院裁判結(jié)果并不足夠公正。這顯現(xiàn)出村民關(guān)于法治的認識還遠不及建設(shè)法治鄉(xiāng)村需要的水平。鄉(xiāng)村法治建設(shè)不健全的方面仍需完善：第一，要大力進行法治宣傳，逐漸消除村民對法律的偏見和誤解；第二，發(fā)展完善的公共法律服務(wù)體系，實現(xiàn)法律服務(wù)的平等化，極大地縮小城鄉(xiāng)差距，提高村民獲得法律服務(wù)的機會；第三，改善基層司法環(huán)境的現(xiàn)狀，提高司法的公正性，提高基層群眾心目中的司法權(quán)威性。

（4）鄉(xiāng)村法律顧問服務(wù)質(zhì)量參差不齊，鄉(xiāng)村法律顧問的法律服務(wù)水平不一致，有待提高。由于法學(xué)學(xué)習(xí)方向的區(qū)分，使得律師與法律服務(wù)工作者并不精通所有的法律，他們有自己擅長的方向和專業(yè)，加上律師與律師之間的水平和素質(zhì)差距，通過行政通知，指派律師和法律服務(wù)者與各鄉(xiāng)村簽約，不利于法律服務(wù)的市場化，致使一些對國家關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題了解不多，關(guān)于此方面的糾紛接觸不多或者是經(jīng)驗較少、業(yè)務(wù)能力不強的律師擔任鄉(xiāng)村法律顧問，會影響鄉(xiāng)村法律顧問制度實施的質(zhì)量

4 法治鄉(xiāng)村視野下鄉(xiāng)村法律顧問制度完善措施

加強法律服務(wù)和法治保障是解決“三農(nóng)”問題、維護農(nóng)民的權(quán)利與利益、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。而這些都離不開法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。鄉(xiāng)村法律顧問制度就是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的支撐點。在法治鄉(xiāng)村的建設(shè)背景下，固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度可以從下面幾個側(cè)重點加以完善：

4.1 完善法律顧問機制，打造特色法律援助平臺

法律顧問是指為公民法人供應(yīng)法律服務(wù)換取報酬為目的的具有專業(yè)知識的人員。委托方和受托方基于意思自治的志愿選擇來選擇法律顧問，法律顧問通過提供法律服務(wù)獲得勞動報酬。目前我國鄉(xiāng)村法律顧問制度的本質(zhì)屬性是由政府主導(dǎo)、自上而下的資源配置，為提升鄉(xiāng)村法律顧問工作的質(zhì)量，實現(xiàn)“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的轉(zhuǎn)變，“組織覆蓋”向“工作覆蓋”的轉(zhuǎn)變，切實提高基層管理法制化的水平，最大程度地完善鄉(xiāng)村法律顧問制度的運作，市司法局通過指派鄉(xiāng)村法律顧問辦理本轄區(qū)法律援助案件，督促各縣司法局發(fā)揮本村法律顧問作用，最大限度地調(diào)動鄉(xiāng)村法律顧問參與基層治理的積極性，例如村居民申請法律援助時，在不違反利益沖突審查制度的情況下，優(yōu)先指派受援人所在鄉(xiāng)村法律顧問處辦理。各縣司法局要把鄉(xiāng)村法律顧問聘請為鄉(xiāng)村調(diào)委會人民調(diào)解員，為鄉(xiāng)村法律顧問參與轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛化解、開展村“兩委”干部和調(diào)解員培訓(xùn)等工作提供便利條件。為持續(xù)深化提升“助力精準脫貧，免費為老百姓打官司”的固原特色法律援助品牌，全市各級司法行政機關(guān)應(yīng)積極組織引導(dǎo)有關(guān)專業(yè)人員為鄉(xiāng)村等基層組織提供法律服務(wù)并取得了初步成效。

4.2 做好一村一法律顧問建設(shè)，建造完整協(xié)調(diào)的制度體系

鄉(xiāng)村法律顧問制度有效運行，需要形成完備協(xié)調(diào)的制度體系。建立健全一村一法律顧問工作制度，規(guī)范鄉(xiāng)村法律顧問工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村法律顧問在服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定、促進基層社會治理的職能作用。第一步是確保人員配置，市司法局結(jié)合律師參與公共法律服務(wù)建設(shè)試點工作，綜合律師隊伍狀況和各村工作實際，按照鄉(xiāng)村法律顧問比例，對全市律師資源進行整合并合理配置，各縣司法局要根據(jù)市司法局的安排，堅持延續(xù)歷史、方便鄉(xiāng)村法律顧問的原則，負責做好轄區(qū)所有鄉(xiāng)村法律顧問的配置工作，確保鄉(xiāng)村法律顧問全覆蓋。對已經(jīng)聘請擔任鄉(xiāng)村法律顧問的律師且經(jīng)調(diào)整后該律師仍在本縣的，可以續(xù)聘，經(jīng)調(diào)整后不在本縣的，要做好工作對接和人員重新配置。對法律問題多發(fā)的鄉(xiāng)村，要選派大局意識強、政治和法律業(yè)務(wù)能力強的律師，特別是要派駐黨員律師擔任鄉(xiāng)村法律顧問。在制度運行中建立完備的制度框架，包括運行機制、保障機制、評估機制和監(jiān)督機制和協(xié)調(diào)的制度體系，這不僅要求完善制度內(nèi)部各項機制的協(xié)調(diào)，也要求鄉(xiāng)村法律顧問制度與其他制度之間的銜接和統(tǒng)籌工作的完善，避免職責不清、內(nèi)容重復(fù)而造成的資源浪費和效率低下的情況出現(xiàn)。

4.3 堅持伸縮性、靈活性原則

鄉(xiāng)村法律顧問制度設(shè)計應(yīng)與本村經(jīng)濟并行發(fā)展，相輔相成，根據(jù)不同鄉(xiāng)村差異合理變通。因此制度設(shè)計上要與地方特色相貼合。忌諱無腦盲目搬運體系制度，不綜合考慮多方因素。寧夏回族自治區(qū)是具有民族特色的自治地方。千百年來的生生不息創(chuàng)造了獨一無二的民俗文化與傳統(tǒng)特色，因材施教，因地制宜，自然也要對應(yīng)其特色經(jīng)濟文化制定出合理可行的運作制度。尊重少數(shù)民族地方宗教信仰和民俗文化一直是我國民族政策不可缺失的一環(huán)，這不僅是對少數(shù)民族特色的保護，更是社會發(fā)展長治久安的必經(jīng)之路。以上種種可以說明在固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度建設(shè)中，我們不僅要關(guān)注基層組織的帶頭作用，更重要的是在民族傳統(tǒng)與制度設(shè)計間確定最完美的平衡點，在國家法律法規(guī)的體系框架內(nèi)充分體現(xiàn)民族特色。因此，在鄉(xiāng)村法律顧問制度團隊人才選用時，我們可以優(yōu)先考慮本民族抑或是對當?shù)孛袼孜幕幸欢私獾姆晒ぷ髡?，從根源上提高該制度在實操上的可控與效率。

5 結(jié)語

充分發(fā)揮法律服務(wù)在建設(shè)社會主義鄉(xiāng)村中的職能作用，引導(dǎo)和鼓勵法律服務(wù)隊伍面向鄉(xiāng)村開展法律幫扶、提供法律服務(wù)。促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村，同時為維護困難村民合法權(quán)益服務(wù)。