劉傳平 徐 鵬

(1.江蘇高校國(guó)際戰(zhàn)略與安全研究中心 南京 211106；2.貴州省委黨校社會(huì)學(xué)教研部 貴陽(yáng) 550028)

國(guó)會(huì)是美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)，也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)行政部門(mén)具有監(jiān)督權(quán)。情報(bào)部門(mén)隸屬行政序列，也在美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督之下。當(dāng)前，圍繞國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)界在制度研究和立法史研究等方面取得了豐碩的成果[1]。以制度研究作為情報(bào)研究的重要切入點(diǎn)，具有提綱挈領(lǐng)的作用。同時(shí)，部分國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督中的利益因素進(jìn)行了探討。趙國(guó)軍《美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督“失靈:動(dòng)因與前景》一文以較多的篇幅探討了利益因素對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督情報(bào)部門(mén)的影響，認(rèn)為只有國(guó)會(huì)自身利益受到損害時(shí)，才有動(dòng)力反思情報(bào)問(wèn)題；國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)委員與“情報(bào)復(fù)合體”的利益關(guān)系是監(jiān)督“失靈”的重要原因等[2]。 汪明敏等認(rèn)為，行政部門(mén)只想利用情報(bào)部門(mén)為自己服務(wù)，無(wú)意監(jiān)督；情報(bào)問(wèn)題與選區(qū)利益關(guān)系不大，議員監(jiān)督動(dòng)力不足，甚至存在“支持者”立場(chǎng)[3]。胡薈認(rèn)為，情報(bào)機(jī)構(gòu)的頂層在相關(guān)利益面前,也有可能出現(xiàn)干涉情報(bào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為[4]。在研究視角上，上述學(xué)者的研究多是以監(jiān)督制度為主、利益因素為輔而展開(kāi)，且論述不夠充分，尚未有學(xué)者從單一利益角度開(kāi)展研究，但這也為本文的探討留下了空間。

本文認(rèn)為，在制度運(yùn)行的過(guò)程當(dāng)中，各類政治行為體以追逐和實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為行為準(zhǔn)則，因而具備了利益屈從的屬性。因此，研究國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督過(guò)程中各行為體基于自身利益的思考和行為方式，有助于更加立體地展現(xiàn)出美國(guó)情報(bào)部門(mén)存在的監(jiān)督問(wèn)題。本文嘗試從國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)監(jiān)督“失靈”的表現(xiàn)、原因、改革前景3個(gè)層面探討利益因素在國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督中的作用。

1 國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督“失靈”的表現(xiàn)

“9·11”事件后，美國(guó)情報(bào)界面臨的批評(píng)增多，例如因各情報(bào)部門(mén)之間協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致的恐襲事件、為發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)所提供的虛假情報(bào)、“棱鏡門(mén)”爆出的大規(guī)模非法監(jiān)聽(tīng)等。國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督不力被認(rèn)為是導(dǎo)致上述現(xiàn)象的重要原因之一?！?·11”事件調(diào)查委員會(huì)得出的結(jié)論認(rèn)為，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督是“失靈”(dysfunction)的[5]。國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督“失靈”體現(xiàn)在國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督力度的不足以及情報(bào)部門(mén)的違規(guī)行為等方面。

1.1 國(guó)會(huì)的消極監(jiān)督模式

由于嚴(yán)格的保密規(guī)定，很多議員不能像對(duì)國(guó)內(nèi)公開(kāi)問(wèn)題那樣對(duì)情報(bào)事務(wù)發(fā)表公開(kāi)的意見(jiàn)，例如布什政府推行的許多有爭(zhēng)議的政策，類似竊聽(tīng)、酷刑、非法引渡和審訊、中央情報(bào)局的秘密監(jiān)獄等，國(guó)會(huì)內(nèi)各監(jiān)督委員會(huì)對(duì)此大多保持沉默[6]。這種態(tài)度影響了國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督的模式，使之呈現(xiàn)出消極監(jiān)督的特點(diǎn)。

消極監(jiān)督的第一個(gè)表現(xiàn)是被動(dòng)監(jiān)督。監(jiān)督可以區(qū)分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，前兩者屬于主動(dòng)監(jiān)督，后者屬于被動(dòng)監(jiān)督。從歷次國(guó)會(huì)立法強(qiáng)化對(duì)情報(bào)部門(mén)監(jiān)督力度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多是在情報(bào)部門(mén)違法行為被披露后，國(guó)會(huì)再以此為理由跟進(jìn)監(jiān)督立法。第二個(gè)表現(xiàn)是國(guó)會(huì)開(kāi)展的聽(tīng)證會(huì)較少。以參眾兩院的情報(bào)委員會(huì)為例，1975年至1990年，每年召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的次數(shù)少于兩次；在2005年，眾議院情報(bào)委員會(huì)共舉行了聽(tīng)證會(huì)23次。同年能源與商業(yè)委員會(huì)、監(jiān)督與政府改革委員會(huì)、外交事務(wù)委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)次數(shù)分別是77次、91次和104次[2]。

1.2 違法問(wèn)題

美國(guó)重視情報(bào)領(lǐng)域的制度化建設(shè)，對(duì)情報(bào)部門(mén)在國(guó)內(nèi)國(guó)外的行動(dòng)采取了一系列的限制舉措。但是由于情報(bào)部門(mén)的特殊性質(zhì)，國(guó)會(huì)很難向?qū)ζ渌_(kāi)部門(mén)一樣對(duì)情報(bào)工作開(kāi)展全面和深入的監(jiān)督。特別是在“9·11”事件后，由于國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)的壓力，國(guó)會(huì)通過(guò)的一系列法案授權(quán)情報(bào)部門(mén)開(kāi)展監(jiān)聽(tīng)、境外反恐行動(dòng)，但是情報(bào)部門(mén)擴(kuò)大了監(jiān)聽(tīng)和審訊權(quán)限，出現(xiàn)了多起違法事件：

一是非法監(jiān)聽(tīng)問(wèn)題?！?·11”事件后，美國(guó)頒布了《愛(ài)國(guó)者法案》，根據(jù)該法第215條規(guī)定，執(zhí)法部門(mén)有權(quán)對(duì)任何與恐怖主義有關(guān)的信息進(jìn)行調(diào)查，美國(guó)國(guó)家安全局據(jù)此開(kāi)展監(jiān)聽(tīng)行為。但2013年的“斯諾登”事件爆出了國(guó)家安全局大規(guī)模監(jiān)聽(tīng)美國(guó)民眾正常通話的行為。2015年5月，美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院判定該局大規(guī)模搜集民眾通話數(shù)據(jù)的監(jiān)聽(tīng)行為違法。在國(guó)外，美國(guó)情報(bào)部門(mén)監(jiān)聽(tīng)行為更是不受約束。除了2013年斯諾登爆出的美國(guó)通過(guò)“棱鏡計(jì)劃”對(duì)默克爾在內(nèi)的歐洲盟友進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)事件外，2021年丹麥媒體爆出，美國(guó)通過(guò)接入丹麥海底光纜的形式，于2012—2014年間對(duì)法國(guó)、德國(guó)、瑞典和挪威的高層領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)[7]。上述非法監(jiān)聽(tīng)是在媒體曝光后，美國(guó)國(guó)會(huì)才得知相關(guān)信息，表明國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督“失靈”[2]。

二是美國(guó)情報(bào)部門(mén)在海外私設(shè)黑牢和虐囚問(wèn)題。2005年，《華盛頓郵報(bào)》披露了中央情報(bào)局在全球多個(gè)地點(diǎn)設(shè)置黑牢，對(duì)“恐怖分子”進(jìn)行所謂“強(qiáng)化審訊”的新聞[8]，犯罪嫌疑人毫無(wú)人權(quán)和司法保障。情報(bào)部門(mén)不僅向國(guó)會(huì)隱瞞了黑牢的所在，也向總統(tǒng)隱瞞這些事項(xiàng)。中央情報(bào)局前法律總顧問(wèn)承認(rèn)，該局從未在白宮告訴過(guò)任何人有關(guān)對(duì)拘留者實(shí)行水刑的錄像帶的存在，他說(shuō)：“我們不認(rèn)為白宮有必要知道，這是情報(bào)行業(yè)的經(jīng)典試金石”[9]。

1.3 政治化問(wèn)題

情報(bào)的重要作用是對(duì)政治決策起到支撐作用，為其提供全面、客觀、詳實(shí)的情報(bào)信息。為了維護(hù)情報(bào)部門(mén)的獨(dú)立自主性，避免情報(bào)部門(mén)成為總統(tǒng)的“私器”，國(guó)會(huì)制定了一系列舉措來(lái)避免情報(bào)部門(mén)的政治化。例如，聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)一職任期是10年，與4年總統(tǒng)任期錯(cuò)開(kāi)；重要情報(bào)部門(mén)長(zhǎng)官的任命須經(jīng)參議院同意；國(guó)會(huì)有權(quán)決定向情報(bào)機(jī)構(gòu)撥款額度。但是在總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的博弈過(guò)程中，總統(tǒng)利用其手中掌握的政治資源繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)情報(bào)部門(mén)的掌控，不斷抵制來(lái)自國(guó)會(huì)的監(jiān)督，其典型的表現(xiàn)是情報(bào)政治化問(wèn)題。

當(dāng)情報(bào)部門(mén)為了部門(mén)利益出發(fā)，或者在受到外部政治壓力的情況，提供片面、扭曲甚至虛假的信息以供政治領(lǐng)導(dǎo)人的決策需求時(shí)，即出現(xiàn)情報(bào)界服從決策者利益的政治化現(xiàn)象。情報(bào)政治化最經(jīng)典的案例是2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，情報(bào)部門(mén)屈從于小布什總統(tǒng)向伊拉克開(kāi)戰(zhàn)的決策需求，向政府提供了伊拉克持有大規(guī)模殺傷性武器的虛假情報(bào)。最近幾年也時(shí)常爆出情報(bào)政治化的問(wèn)題。例如2015年，大約 50 名中央司令部情報(bào)分析員抱怨高級(jí)官員改變了他們對(duì)伊斯蘭國(guó)和基地組織敘利亞分支的評(píng)估[10]。情報(bào)政治化的后果是嚴(yán)重影響了決策的科學(xué)性，使決策以領(lǐng)導(dǎo)人的意識(shí)為標(biāo)準(zhǔn)，背離了客觀實(shí)際情況，造成決策失誤。

2 國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督“失靈”產(chǎn)生的利益動(dòng)因

造成監(jiān)督“失靈”的原因是多方面的，既有監(jiān)督制度設(shè)計(jì)不合理的問(wèn)題，也有情報(bào)部門(mén)保密制度的特殊作用，而圍繞情報(bào)事務(wù)的各方政治行為體的“逐利”則是不可回避的重要原因。在這其中，國(guó)會(huì)議員、以總統(tǒng)為代表的行政部門(mén)、情報(bào)界自身都有各自的利益追求，形成多利益攸關(guān)方導(dǎo)致的國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督“失靈”問(wèn)題。

2.1 國(guó)會(huì)議員的利益訴求

對(duì)于國(guó)會(huì)議員而言，在議會(huì)選舉中獲得選民支持、保住議員席位是其仕途核心任務(wù)，關(guān)乎政治利益的實(shí)現(xiàn)。如何對(duì)待情報(bào)部門(mén)及其相關(guān)的國(guó)家安全事項(xiàng)成為議員根據(jù)選民偏好獲取選票的手段。另外，情報(bào)部門(mén)的專業(yè)性又使得國(guó)會(huì)對(duì)其信息依賴，這為情報(bào)部門(mén)以提供選擇性信息影響國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督提供了機(jī)會(huì)。

首先是在議題設(shè)置上，和平時(shí)期的國(guó)家安全議題在公共關(guān)注層面并不占據(jù)突出地位，議題重要性的下降導(dǎo)致了對(duì)情報(bào)部門(mén)的關(guān)注力度下降。按照公共選擇的理論，選民手中的選票就像貨幣，而議員所制定和推行的政策則相當(dāng)于商品。議員想要賣出手中的“商品”，換取選民手中的“貨幣”，就需要以選民的偏好為導(dǎo)向。艾米·澤加特和朱莉·奎因指出，情報(bào)活動(dòng)對(duì)大多數(shù)公民生活的直接影響基本上沒(méi)有被察覺(jué)或被忽視，在公眾中沒(méi)有天然的擁護(hù)者；真正關(guān)心情報(bào)工作的選民在地理上分散在各個(gè)國(guó)會(huì)選區(qū)，在許多地方無(wú)法建立一個(gè)龐大的選區(qū)，因此不會(huì)出現(xiàn)那種以農(nóng)業(yè)或各種工業(yè)部門(mén)為特征的自然選區(qū)[11]。圍繞情報(bào)部門(mén)的利益分布和選區(qū)設(shè)置使得議員并沒(méi)有強(qiáng)大的動(dòng)力去監(jiān)督情報(bào)部門(mén)。

二是情報(bào)事業(yè)的專業(yè)化使得議員在開(kāi)展工作時(shí)依賴情報(bào)部門(mén)。國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督方式是多樣的，包括通過(guò)制定相關(guān)情報(bào)法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督、通過(guò)審核和批準(zhǔn)情報(bào)機(jī)構(gòu)活動(dòng)、情報(bào)預(yù)算以及新機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)監(jiān)督，通過(guò)常設(shè)特別委員會(huì)監(jiān)視和調(diào)查情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)來(lái)監(jiān)督，通過(guò)批準(zhǔn)和任命總統(tǒng)提名的情報(bào)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)監(jiān)督等[3]。情報(bào)活動(dòng)是一種高度專業(yè)化的活動(dòng)，而負(fù)責(zé)監(jiān)督的議員只有部分從事過(guò)情報(bào)活動(dòng)，因此履行上述監(jiān)督職責(zé)需要情報(bào)部門(mén)提供的信息，否則很難開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)。2003年，參議院情報(bào)特別委員會(huì)副主席洛克菲勒在評(píng)價(jià)一項(xiàng)電子監(jiān)控任務(wù)時(shí)稱：“我既不是技術(shù)員也不是律師。鑒于與此信息相關(guān)的安全限制，以及我無(wú)法自行咨詢員工或顧問(wèn)，我感到無(wú)法全面評(píng)估”[12]。由于情報(bào)工作的保密制度和保密文化存在，情報(bào)部門(mén)可以選擇性向議員提供信息，以此來(lái)影響議員。例如，在需要制定與國(guó)家安全相關(guān)法案的時(shí)候，情報(bào)部門(mén)為相關(guān)議案的起草提供必要的背景知識(shí)，甚至直接提供了草案文本[13]，起到了塑造國(guó)家安全政策的作用。情報(bào)部門(mén)在提供信息時(shí)，可以有傾向性地突出本部門(mén)的保密特點(diǎn)、特殊性質(zhì)等，從而影響國(guó)會(huì)的監(jiān)管力度。

2.2 總統(tǒng)和行政當(dāng)局的利益訴求

為維護(hù)執(zhí)政基礎(chǔ)，獲得選民支持，以總統(tǒng)為代表的行政當(dāng)局努力兌現(xiàn)對(duì)選民的安全需求，因此總統(tǒng)和行政當(dāng)局有著對(duì)絕對(duì)安全的追求，并強(qiáng)化對(duì)情報(bào)部門(mén)的控制。

一是總統(tǒng)和行政當(dāng)局對(duì)絕對(duì)安全的追求。在各項(xiàng)公共事務(wù)中，國(guó)家安全事務(wù)與普通民生事務(wù)相比，所占據(jù)的政治議程在數(shù)量上較少。但是國(guó)家安全事件關(guān)乎民眾生命財(cái)產(chǎn)安全，一旦發(fā)生，將會(huì)壓倒其他事務(wù)并占據(jù)優(yōu)先政治議程。對(duì)安全事務(wù)的處置也將決定總統(tǒng)的的民意支持率和政治生涯，因此會(huì)得到總統(tǒng)高度重視。情報(bào)部門(mén)在維護(hù)國(guó)家安全的工作中發(fā)揮著重要作用，為避免國(guó)會(huì)的監(jiān)督行為束縛情報(bào)活動(dòng)的開(kāi)展，總統(tǒng)往往傾向于以行政監(jiān)督的方式處置情報(bào)部門(mén)存在的負(fù)面問(wèn)題，以借此規(guī)避來(lái)自國(guó)會(huì)的外部監(jiān)督。同時(shí)，總統(tǒng)對(duì)情報(bào)部門(mén)的管理和監(jiān)督更加注重于績(jī)效層面，因此可以縱容情報(bào)部門(mén)以非法手段獲得情報(bào)內(nèi)容[2]。

二是對(duì)情報(bào)部門(mén)的影響力之爭(zhēng)。研究總統(tǒng)、行政部門(mén)和國(guó)會(huì)關(guān)系的學(xué)者認(rèn)為，行政部門(mén)既受到總統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)，也受到國(guó)會(huì)在任命、預(yù)算和監(jiān)督方面的影響，行政部門(mén)存在“一仆二主”的現(xiàn)象[14]。情報(bào)部門(mén)屬于行政序列，受到總統(tǒng)和國(guó)會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)的特征依然存在，但是比之其他部門(mén)，國(guó)會(huì)的主導(dǎo)作用明顯弱化。為鞏固自身領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)國(guó)內(nèi)外的政策進(jìn)程，總統(tǒng)希望將情報(bào)系統(tǒng)牢牢掌控在自己手中，對(duì)國(guó)會(huì)強(qiáng)化情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督高度警惕，為此總統(tǒng)甚至?xí)钃蟻?lái)自國(guó)會(huì)的監(jiān)督。例如，在2008年7月，小布什總統(tǒng)動(dòng)用總統(tǒng)行政特權(quán)，拒絕眾議院獲取有關(guān)前中央情報(bào)局人員瓦萊麗什·普萊姆身份被泄一案的信息[2]。

2.3 情報(bào)部門(mén)的“官僚屬性”

從人員性質(zhì)上看，情報(bào)部門(mén)的雇員也屬于官僚群體，有其部門(mén)利益和個(gè)體利益。情報(bào)官僚隊(duì)伍希望能夠保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在并在人員和編制上不斷擴(kuò)大，成為政府決策過(guò)程中不可或缺的部門(mén)，擴(kuò)大政治影響力；官僚個(gè)體也希望在薪酬、福利、升遷、社會(huì)威望、旋轉(zhuǎn)門(mén)機(jī)制上得到更大的利益。在保密制度的背景下，為維護(hù)自身利益，情報(bào)部門(mén)以保密為由，有意限制流向國(guó)會(huì)的信息，從而規(guī)避或減少來(lái)自國(guó)會(huì)的監(jiān)督，形成不同于普通部門(mén)的保密特權(quán)。保密特權(quán)主要表現(xiàn)為情報(bào)部門(mén)可以選擇性地向國(guó)會(huì)披露甚至封鎖信息。監(jiān)督的前提是監(jiān)督者能夠充分掌握被監(jiān)督者的各類行為信息，從而辨別其行為是否合法，因此監(jiān)督與“公開(kāi)性”密不可分。但是因?yàn)橛斜Ｃ苤贫鹊谋Ｗo(hù)，情報(bào)部門(mén)從維護(hù)自身利益的角度出發(fā)，以“保密性”為由拒絕“公開(kāi)性”。例如，美國(guó)中央情報(bào)局于2002年在關(guān)塔那摩基地開(kāi)始了非法關(guān)押和審訊項(xiàng)目，但是參議院情報(bào)委員會(huì)直到2006年才得到中情局的通報(bào)[15]。

維護(hù)既得利益是情報(bào)部門(mén)“官僚屬性”的表現(xiàn)，國(guó)會(huì)監(jiān)督將會(huì)嚴(yán)格限制情報(bào)部門(mén)的經(jīng)費(fèi)使用，增大工作壓力，從而導(dǎo)致對(duì)監(jiān)督的抵觸。在“9·11”事件后的十幾年內(nèi)，由于國(guó)內(nèi)外的安全形勢(shì)嚴(yán)峻，美國(guó)的情報(bào)部門(mén)和情報(bào)承包商的規(guī)模不斷膨脹。據(jù)統(tǒng)計(jì)有1931個(gè)私營(yíng)安全(情報(bào))承包公司在全美多地從事與反恐、國(guó)土安全和情報(bào)相關(guān)的項(xiàng)目[16]。情報(bào)外包業(yè)務(wù)有利于以市場(chǎng)化方式提升工作效率，減輕情報(bào)部門(mén)業(yè)務(wù)壓力。但是與軍工利益復(fù)合體相似，情報(bào)部門(mén)和外圍企業(yè)形成的“情工利益復(fù)合體”也有巨大的經(jīng)濟(jì)利益，并和國(guó)家情報(bào)業(yè)務(wù)糾纏在一起。美國(guó)情報(bào)部門(mén)70%的預(yù)算用于支付同承包商的合同，知名情報(bào)承包公司博思艾倫99%依賴于政府業(yè)務(wù)。政府和企業(yè)之間的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”和普通行政部門(mén)一樣運(yùn)轉(zhuǎn):國(guó)家情報(bào)總監(jiān)詹姆斯·克拉珀曾是政府最大的情報(bào)承包商之一——博思艾倫的高管；他的前任、海軍上將邁克·麥康奈爾是該公司現(xiàn)任副董事長(zhǎng)。但是承包商的所作所為沒(méi)有被登記在國(guó)會(huì)記錄或聯(lián)邦登記冊(cè)中，也很少受到國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)的影響[17]。另外，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室明確規(guī)定不得以承包商服務(wù)替代政府的原本職能，但情報(bào)部門(mén)為減輕業(yè)務(wù)壓力，有較大可能讓承包商從事具有政府職能性質(zhì)的工作，而國(guó)會(huì)表示對(duì)此掌握不清楚[18]。如果國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效監(jiān)督，情報(bào)部門(mén)的經(jīng)費(fèi)使用將會(huì)受到嚴(yán)格限制，圍繞情報(bào)外包形成的利益鏈條將被切斷，情報(bào)部門(mén)也不能依靠情報(bào)外包減輕本部門(mén)的工作壓力。

規(guī)避責(zé)任是維護(hù)官僚群體利益的重要方式，而國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督將強(qiáng)化追責(zé)問(wèn)題。由于情報(bào)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)大，不確定因素多，失敗的可能性也較大，情報(bào)部門(mén)以保密制度規(guī)避國(guó)會(huì)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，有利于維護(hù)部門(mén)利益。在當(dāng)前的國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督體制下，國(guó)會(huì)很難掌握各部門(mén)的具體分工協(xié)作，也難以在發(fā)生問(wèn)題后進(jìn)行事后追責(zé)。情報(bào)部門(mén)“多個(gè)獨(dú)立的組織通常參與國(guó)家安全決策，每個(gè)組織內(nèi)部有多個(gè)辦公室，因此對(duì)于誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任沒(méi)有一個(gè)簡(jiǎn)單的答案……”[19]。對(duì)于最重要和最敏感的決策，情報(bào)部門(mén)不會(huì)寫(xiě)明是具體哪個(gè)人作出的決策，而僅僅表明是國(guó)家安全決策，進(jìn)而規(guī)避了責(zé)任。例如，在美國(guó)情報(bào)行動(dòng)史上，時(shí)任中情局境外行動(dòng)處處長(zhǎng)理查德·赫爾姆斯主導(dǎo)了1961年的豬灣行動(dòng)，該行動(dòng)的失敗讓美國(guó)政府和中央情報(bào)局顏面盡失。但是令人驚奇的是“整個(gè)局里竟然沒(méi)有一張赫爾姆斯簽名的關(guān)于豬灣(行動(dòng))的紙”[20]。

3 國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革的現(xiàn)狀

2004年，“9·11”事件調(diào)查委員會(huì)提出了一系列國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革建議。其主要內(nèi)容包括：以原子能聯(lián)合委員會(huì)(JCAE)為模式建立一個(gè)聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)，取消情報(bào)委員會(huì)的任期限制、限制議員的黨派比例差距過(guò)大的現(xiàn)象，給予參眾兩院的情報(bào)委員會(huì)以授權(quán)和撥款的權(quán)力，將國(guó)家情報(bào)計(jì)劃的撥款從國(guó)防撥款中分離出來(lái)等。上述改革舉措僅有部分落實(shí)到位，整體改革未得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

3.1 改革的落實(shí)情況

從上述改革的建議和落實(shí)來(lái)看，除取消情報(bào)委員會(huì)任期限制、限制黨派比例等兌現(xiàn)外，改革情報(bào)委員會(huì)體制、實(shí)現(xiàn)撥款權(quán)轉(zhuǎn)移等實(shí)質(zhì)性舉措并未成型，凸顯了改革的難度。

針對(duì)“9·11”事件調(diào)查委員會(huì)改革建議，2004年10月，參議院通過(guò)了改革參議院特別情報(bào)委員會(huì)職權(quán)的決議。具體內(nèi)容上，廢除了特別情報(bào)委員會(huì)8年任期限制，將委員會(huì)人數(shù)從17人減少為15人，設(shè)定了多數(shù)黨8人，少數(shù)黨7人的委員會(huì)規(guī)模，設(shè)立監(jiān)督小組委員會(huì)等。在人事權(quán)上，該決議明確了參議院特別委員會(huì)有權(quán)就總統(tǒng)提名的情報(bào)界文職領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審查、舉行聽(tīng)證會(huì)和向參議院報(bào)告的權(quán)力，參議院軍事委員會(huì)的主席和首席委員作為不經(jīng)選舉或批準(zhǔn)的當(dāng)然委員任職(無(wú)投票權(quán))[5]。

針對(duì)情報(bào)撥款權(quán)的改革，美國(guó)國(guó)會(huì)僅增加了信息互通和原撥款委員會(huì)內(nèi)設(shè)置特別小組，撥款權(quán)并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移。2007年2月，參議院特別情報(bào)委員會(huì)與參議院撥款委員會(huì)及其下轄的國(guó)防小組委員會(huì)達(dá)成了一份協(xié)議備忘錄，允許各委員會(huì)的工作人員被通知并出席對(duì)方有關(guān)情報(bào)問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì)(以此取代監(jiān)督小組委員會(huì))。在眾議院層面，眾議院于2007年通過(guò)決議，在撥款委員會(huì)中設(shè)立了特定情報(bào)監(jiān)督小組，以持續(xù)審查和研究情報(bào)活動(dòng)的預(yù)算申請(qǐng)，向適當(dāng)?shù)膿芸钚〗M委員會(huì)提出建議，每年向國(guó)防小組委員會(huì)報(bào)告以提供預(yù)算和監(jiān)督意見(jiàn)和建議。

3.2 國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革的影響

美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督邁出了改革的步伐，一方面改革推動(dòng)了監(jiān)督的專業(yè)化，但是改革局限使得監(jiān)督“失靈”的可能依然存在。

一是改革舉措有利于推動(dòng)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督的專業(yè)化。原有參議院特別情報(bào)委員會(huì)任期限制為8年，任職期滿需改選。實(shí)際情況下，多數(shù)情報(bào)委員并未從事過(guò)情報(bào)工作，對(duì)情報(bào)活動(dòng)的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)是在履行情報(bào)委員職責(zé)過(guò)程中積累起來(lái)的。改革后，委員就可長(zhǎng)期從事情報(bào)情報(bào)工作，避免了新晉委員從頭開(kāi)始的時(shí)間成本。除此之外，改革后參議院特別情報(bào)委員會(huì)與撥款委員會(huì)可以彼此出席有關(guān)情報(bào)活動(dòng)的聽(tīng)證會(huì)，有利于撥款部門(mén)更加準(zhǔn)確了解情報(bào)部門(mén)職能履行情況和經(jīng)費(fèi)需求，也有利于情報(bào)委員會(huì)施加影響，實(shí)現(xiàn)自身監(jiān)督意圖。

二是國(guó)會(huì)的情報(bào)監(jiān)督權(quán)力沒(méi)有實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)，監(jiān)督失靈的現(xiàn)象將依然存在。在建立聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)問(wèn)題上，改革意味著將有關(guān)情報(bào)的事項(xiàng)合并到一個(gè)委員會(huì)的管轄之下，但由于這一改革建議削弱了其他委員會(huì)的權(quán)力，未能成型。在撥款權(quán)改革上，國(guó)會(huì)兩院的撥款委員會(huì)也不肯將情報(bào)撥款權(quán)交出。正如“9·11”事件調(diào)查委員會(huì)聯(lián)合主席、眾議員李·漢密爾頓說(shuō)，“預(yù)算是你擁有權(quán)力的地方，它是你可以使一個(gè)機(jī)構(gòu)或部門(mén)對(duì)你的利益做出反應(yīng)的地方。如果你沒(méi)有預(yù)算權(quán)，你就沒(méi)有足夠的影響力來(lái)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型”[5]。如這些改革建議得到落實(shí)，國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)將有獨(dú)立且集中的權(quán)力對(duì)情報(bào)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，但是改革未能解決分散化的國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督問(wèn)題，國(guó)會(huì)很難對(duì)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督形成合力，國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。

4 國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革的前景

分析當(dāng)前美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)的改革前景，需要結(jié)合改革的環(huán)境進(jìn)行分析。影響當(dāng)前改革環(huán)境的主要是美國(guó)國(guó)家內(nèi)部的政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和外部安全環(huán)境，從改革環(huán)境看，當(dāng)前美國(guó)情報(bào)部門(mén)并不具備改革的動(dòng)力和條件。

4.1 國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革的內(nèi)部政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

在國(guó)會(huì)政治當(dāng)中，圍繞情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督問(wèn)題，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)等行政部門(mén)的相互競(jìng)爭(zhēng)影響了監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)[3]。這種競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是圍繞利益展開(kāi)爭(zhēng)奪的過(guò)程。從國(guó)會(huì)本身、多方利益互動(dòng)關(guān)系，以及改革的挑戰(zhàn)來(lái)看，當(dāng)前的利益格局基本符合了國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和情報(bào)界的各方需求，并未形成推動(dòng)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

從國(guó)會(huì)內(nèi)部來(lái)看，存在利益格局固化現(xiàn)象。情報(bào)項(xiàng)目通常與外交和國(guó)防政策、軍事行動(dòng)、國(guó)土安全、網(wǎng)絡(luò)安全和執(zhí)法緊密相連。因此，參眾兩院的外交關(guān)系(事務(wù))委員會(huì)、武裝事務(wù)委員會(huì)、撥款委員會(huì)、司法委員會(huì)和國(guó)土安全委員會(huì)共同管轄情報(bào)工作。國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督管轄權(quán)重疊，導(dǎo)致人們認(rèn)為國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)力量薄弱，權(quán)力相對(duì)較小，專業(yè)知識(shí)不足[5]。于此同時(shí)，各個(gè)委員會(huì)固守原有的職權(quán)，不肯將涉及到情報(bào)領(lǐng)域的權(quán)限交出，導(dǎo)致情報(bào)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)。

從多方利益互動(dòng)來(lái)看，各方利益基本得到了尊重，并未出現(xiàn)利益失衡或整體受損的局面。從改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)內(nèi)部政治環(huán)境已經(jīng)對(duì)各方利益產(chǎn)生了損害或造成利益失衡時(shí)，才能激發(fā)一方積極推動(dòng)改革或促成各方形成對(duì)改革的共識(shí)，產(chǎn)生出推進(jìn)改革的動(dòng)力。從國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督的多方立場(chǎng)來(lái)看，國(guó)會(huì)議員不想將過(guò)多的時(shí)間和精力耗費(fèi)在選民不太關(guān)注的情報(bào)領(lǐng)域，而是重點(diǎn)聚焦利于自身當(dāng)選的民生事項(xiàng)，避免競(jìng)選失?。欢偨y(tǒng)和情報(bào)部門(mén)有著較為一致的利益訴求，總統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)情報(bào)部門(mén)的掌控而推進(jìn)國(guó)家安全政策議程，以求獲得政績(jī)；情報(bào)部門(mén)則希望在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益最大化，因此雙方會(huì)聯(lián)動(dòng)起來(lái)以抵制國(guó)會(huì)的監(jiān)督。所以在美國(guó)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督問(wèn)題上，由于各方的利益訴求，形成了國(guó)會(huì)“不敢”監(jiān)督，總統(tǒng)“不想”監(jiān)督，情報(bào)部門(mén)“不愿”被監(jiān)督的“默契”局面。

從改革的成本來(lái)看，強(qiáng)化國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革將帶來(lái)一定的試錯(cuò)成本。強(qiáng)化國(guó)會(huì)的監(jiān)管意味改變情報(bào)部門(mén)的工作方式和方法，會(huì)使按照既有規(guī)則行事的部門(mén)重新適應(yīng)新的規(guī)則變化并會(huì)產(chǎn)生階段性不適應(yīng)，需付出新的時(shí)間和精力成本。另外，監(jiān)管的增多也增加了工作環(huán)節(jié)，可能帶來(lái)工作效率的降低，對(duì)于主政的情報(bào)官員而言，將面臨績(jī)效的壓力。同樣的，國(guó)會(huì)自身也面臨強(qiáng)化監(jiān)管帶來(lái)的壓力。一方面，監(jiān)管需要情報(bào)部門(mén)提供更豐富的工作信息，這可能導(dǎo)致的泄密問(wèn)題將成為國(guó)會(huì)責(zé)任；另一方面，國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督導(dǎo)致的效率低下也會(huì)成為總統(tǒng)和情報(bào)部門(mén)抗拒監(jiān)督的重要理由。

4.2 國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督改革的外部安全環(huán)境

外部安全環(huán)境是指美國(guó)面臨的國(guó)際安全環(huán)境即外部威脅，它對(duì)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮著決定性的影響[3]。情報(bào)工作具有外向性的特征，美國(guó)作為對(duì)全球格局具有重要影響力的國(guó)際大國(guó)，高度關(guān)注來(lái)自域外的威脅。情報(bào)部門(mén)對(duì)于掌握競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手準(zhǔn)確信息，制定合理的國(guó)際策略具有核心作用，被拜登總統(tǒng)譽(yù)為“全世界的眼睛和耳朵”[21]。為維護(hù)霸權(quán)地位和全球影響力，美國(guó)在當(dāng)前制定了聚焦大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的安全戰(zhàn)略。從歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)美國(guó)面臨的外部威脅或競(jìng)爭(zhēng)壓力加大時(shí)，情報(bào)部門(mén)往往處于較為寬松的監(jiān)督環(huán)境，較難產(chǎn)生出推動(dòng)監(jiān)督變革的外部環(huán)境壓力。

在二戰(zhàn)結(jié)束后到20世紀(jì)70年代中期，美蘇在世界各地開(kāi)展勢(shì)力爭(zhēng)奪，除軍事干預(yù)和政治手段外，負(fù)責(zé)安全政策的總統(tǒng)和行政當(dāng)局高度依賴中情局開(kāi)展的秘密行動(dòng)。國(guó)會(huì)基本支持總統(tǒng)的對(duì)外政策，保持不介入態(tài)度，而情報(bào)部門(mén)的秘密行動(dòng)也基本不通知國(guó)會(huì)[22]。因此在外部安全壓力巨大的美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期，是國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)監(jiān)督較為薄弱時(shí)期。后來(lái)，隨著“水門(mén)事件”的爆發(fā)和監(jiān)聽(tīng)越戰(zhàn)反戰(zhàn)人士等事件的曝光，導(dǎo)致了國(guó)會(huì)特地成立專門(mén)委員會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。但是在冷戰(zhàn)時(shí)期，“出于維護(hù)國(guó)家安全的需要，美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督權(quán)力仍然受到情報(bào)界強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)”[2]。

當(dāng)前的中美關(guān)系塑造了國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和情報(bào)部門(mén)較為一致的戰(zhàn)略認(rèn)知。當(dāng)前中美關(guān)系雖沒(méi)有進(jìn)入到美蘇冷戰(zhàn)的狀態(tài)，但是雙方的競(jìng)爭(zhēng)氛圍不斷加劇，對(duì)抗情緒逐步抬升。美國(guó)前任總統(tǒng)特朗普首次將中國(guó)明確定位為 “戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”[23]，新任總統(tǒng)拜登基本延續(xù)了這一判斷。同時(shí)，情報(bào)部門(mén)也不斷渲染中國(guó)的戰(zhàn)略威脅，以此作為強(qiáng)化情報(bào)力量建設(shè)的重要依據(jù)。拜登在視察情報(bào)總監(jiān)辦公室時(shí)指出，在應(yīng)對(duì)中俄等國(guó)對(duì)美國(guó)的傳統(tǒng)威脅和新挑戰(zhàn)時(shí)，情報(bào)界將對(duì)美國(guó)的力量至關(guān)重要[21]。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布的2021年《美國(guó)情報(bào)界年度威脅評(píng)估》將中國(guó)實(shí)力的增強(qiáng)作為美國(guó)面臨的最大威脅[24]。中情局局長(zhǎng)伯恩斯指出中國(guó)是“美國(guó)本世紀(jì)面臨最大的地緣政治挑戰(zhàn)”，是中央情報(bào)局的首要關(guān)注焦點(diǎn)[25]。同期，中情局宣布成立中國(guó)任務(wù)中心，并雇傭更多會(huì)講普通話和各地方言的員工。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)氛圍不斷濃厚的背景下，國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)在加強(qiáng)情報(bào)力量建設(shè)，開(kāi)展對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的立場(chǎng)與總統(tǒng)和情報(bào)部門(mén)的立場(chǎng)日趨一致。2021年4月和8月，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院情報(bào)委員會(huì)先后召開(kāi)名為“全球威脅”和“北京的長(zhǎng)臂：對(duì)美國(guó)國(guó)家安全威脅”的聽(tīng)證會(huì)，國(guó)會(huì)議員和情報(bào)官員基本達(dá)成了一致的戰(zhàn)略認(rèn)知，即中國(guó)是美國(guó)的首要威脅和情報(bào)部門(mén)的優(yōu)先事項(xiàng)。共同的認(rèn)知將弱化國(guó)會(huì)的對(duì)抗式監(jiān)督，國(guó)會(huì)通過(guò)寬松的監(jiān)督為情報(bào)工作的開(kāi)展提供便利的工作環(huán)境，并在一定的條件下支持情報(bào)工作的拓展。

5 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督是一項(xiàng)重要的制度性監(jiān)督，但是在利益推動(dòng)下，國(guó)會(huì)議員、總統(tǒng)、情報(bào)部門(mén)基于利益動(dòng)因?qū)е铝吮O(jiān)督“失靈”現(xiàn)象。從研究視角來(lái)看，基于利益因素研究情報(bào)部門(mén)的監(jiān)督問(wèn)題，豐富了研究視角，有助于更加全面、立體地把握美國(guó)情報(bào)部門(mén)發(fā)展趨勢(shì)。在學(xué)理探討上，利益研究也在一定程度修正了對(duì)美國(guó)情報(bào)界所形成的法治化、制度化的傳統(tǒng)認(rèn)知。同時(shí)，利益因素不僅僅體現(xiàn)在國(guó)會(huì)監(jiān)督層面，在行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等問(wèn)題上，各相關(guān)行為體也有因各自利益原因所呈現(xiàn)的行動(dòng)邏輯，相關(guān)議題值得進(jìn)一步探討。