孔凡飛，張 紅

(沈陽化工大學 a.馬克思主義學院；b.人文與藝術(shù)學院，遼寧 沈陽 110142)

一、研究背景

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)的變化，事實孤兒這一弱勢群體受到了社會的關(guān)注，尤其是在“南京三歲幼女餓死案”、“四川豬圈女孩”、“貴州四名兒童集體自殺案”……事件后。事實孤兒的生存狀況、發(fā)展狀況、權(quán)益保障等相關(guān)議題受到了政府、社會組織的高度關(guān)注[1]。事實孤兒即“事實無人撫養(yǎng)兒童”，是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其它限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或父母一方死亡或失蹤，另一方有上述情形之一的兒童[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國“事實孤兒”有60多萬名，且數(shù)量在不斷增加，為了保障他們的生存、發(fā)展需要。于是2019年6月18月，民政部聯(lián)合12部門印發(fā)《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，首次將25.4萬名事實無人撫養(yǎng)兒童納入國家保障范圍，保障標準參照孤兒，平均每人每月1140元[2]。2020年年底，民政部又聯(lián)合公安部、財政部印發(fā)《關(guān)于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，將父母一方為重病重殘等情形，另一方被遣送出境的兒童納入保障范圍，及時完善事實孤兒保障政策[3]。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)國內(nèi)外關(guān)于事實孤兒的研究

國外對事實孤兒的研究較國內(nèi)要成熟許多，國外稱之為“the factual unattended children”。其研究主要集中在兩方面，一是在事實孤兒形成原因上，Susan D.Phillips認為事實孤兒之所以遇到困境的關(guān)鍵原因是父母的責任缺失，父母應為子女和所處家庭負主要責任[4]；Heather M.Butts提出家庭面臨的社會經(jīng)濟風險使得事實孤兒在生存和生活中面臨嚴重的問題。二是在針對事實孤兒的救助問題[5]，Linda Davies和Sara Collings都認為在對事實孤兒進行救助時，政府應當發(fā)揮主體作用[6]3；Tamara Walsh和Heather Douglas則認為國家政策在事實孤兒救助中起決定性作用，國家要提高對事實孤兒家庭的監(jiān)護能力[7]；Stan Houstan(2002)認為要關(guān)注事實孤兒群體本身的需求和感受[6]4。

國內(nèi)對事實孤兒的研究主要集中在成因、救助現(xiàn)狀、獲得社會支持等方面。2011年黃曉燕在對四川涼山進行實地調(diào)研時，將事實孤兒分為三種：一是因父母服刑等社會原因而形成的；二是由父母外出務(wù)工等經(jīng)濟原因而形成的；三是由父母疾病等生理原因形成的[8]。全國人大代表朱列玉(2016)提出應該將事實孤兒納入政府財政救助保障體系。黃曉燕、許文青則從事實孤兒獲得社會支持的層面進行研究，呼吁利用親情教育、鼓勵優(yōu)化社會互助等方式給予事實孤兒心理層面的幫扶救助[8]。

(二)國內(nèi)外關(guān)于發(fā)展性救助的研究

國外關(guān)于發(fā)展性救助的研究，可追溯到1948年英國《兒童法》頒布，該法為兒童保育服務(wù)提供了一系列措施。為落實發(fā)展型救助方式，英國對貧困兒童實施保育戰(zhàn)略，并在全國范圍內(nèi)制定了學校膳食營養(yǎng)標準。美國則推出“學校早餐計劃”、“開端計劃”等救助方式，強調(diào)救助要與教育、醫(yī)療、就業(yè)等人力資本發(fā)展聯(lián)系起來的發(fā)展模式。

國內(nèi)對發(fā)展型救助理念的探索相對較晚，張秀蘭(2007)指出，發(fā)展型社會救助從設(shè)計目的到設(shè)計結(jié)果都是以提高受助人獲取社會資源，促進社會融合能力為目的[6]6。謝勇才(2015)則認為發(fā)展型的救助是通過培育受助者自力、自強、自助的精神，提高自我發(fā)展能力[9]。之后，有學者便在天津社會科學學術(shù)會上指出，要實現(xiàn)發(fā)展性救助，需要多元主體參與救助。

通過對國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)對事實孤兒的研究及救助方式的探索遠不及國外深入全面，且國內(nèi)關(guān)于事實孤兒發(fā)展型救助的體系構(gòu)建研究尚不充分，事實孤兒獲取社會支持網(wǎng)絡(luò)的途徑需要進一步完善。

三、事實孤兒的社會支持現(xiàn)狀分析

事實孤兒的救助主體大致可分為三類，微觀層面家庭與親屬支持系統(tǒng)，中觀層面社區(qū)與社會的支持體系，宏觀層面政府政策與法律的保障。三個層面的救助主體各有側(cè)重點，通過分析這三類支持體系，為事實孤兒的社會支持構(gòu)建提出更完善的建議。

(一)政府政策與法律制度不健全

1.相關(guān)政策法規(guī)欠缺

就政策法規(guī)來說，我國目前僅有《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》一份文件，該文件首次將事實無人撫養(yǎng)兒童作為單獨主體進行保護。由于該政策屬于綱領(lǐng)性文件，具體的保護措施由各地方政府依據(jù)實際情況制定，法律效力較低，保護措施存在地區(qū)差異，容易造成地方政策間的轉(zhuǎn)移銜接問題。根據(jù)政策規(guī)定，事實無人撫養(yǎng)兒童的身份認定、信息核查、救助待遇、跟蹤服務(wù)等都由其戶籍所在地的民政部門全權(quán)負責。因此，當事實無人撫養(yǎng)兒童的戶籍發(fā)生變動時，極有可能出現(xiàn)資格重新認定及待遇銜接空白等問題。

2.預防性保護政策缺失

每一個社會問題的出現(xiàn)都是各種社會因素交叉影響的結(jié)果。不斷爆發(fā)的事實孤兒問題也是各種因素綜合影響的結(jié)果。而政府和社會組織僅僅只是在解決已出現(xiàn)的問題，沒有負起預防性保護的責任，充分把握問題形成的關(guān)鍵窗口期，提高源頭保護成效，對問題的成因進行深入分析。但是就目前的保護措施來看，對事實孤兒的保護都集中于事后救助，而且都側(cè)重于基本生活經(jīng)濟性補助，對監(jiān)護人監(jiān)護養(yǎng)育能力的培養(yǎng)并不關(guān)注，基本沒有形成有效的預防性保護政策，如兒童虐待強制報告制度等。因此，在這種情況下，極有可能會導致己經(jīng)得到救助的事實無人撫養(yǎng)兒童陷入二次困境。

3.專項資金投入不足

2019年國家統(tǒng)計公布國內(nèi)生產(chǎn)總值突破99萬億，財政資金在民生方面的投入不斷增加，但用于事實孤兒和其他困境兒童的福利經(jīng)費僅有10.1億元，由此可以看出，國家財政資金在事實孤兒保護工作方面的投入明顯不足[10]。根據(jù)《關(guān)于進一步加強實施無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》規(guī)定，事實孤兒的保障資金由地方政府財政撥款，但地方政府財政收支結(jié)構(gòu)不合理，用于事實孤兒救助的資金不到位，從而影響事實孤兒保障工作的落實。

4.部門間信息溝通不足

查閱民政部有關(guān)事實孤兒的信息，仍沒找到事實孤兒相關(guān)的具體數(shù)據(jù)，信息掌握不全是目前事實孤兒保障工作的最大問題。這不僅反映了事實孤兒問題的隱蔽性、責任落實的困難性，更反映出政府相關(guān)部門對事實孤兒信息的掌握不全，各部門間缺乏信息共享，沒有形成具體、詳細的信息資料庫。

(二)社區(qū)與社會組織的力量有限

1.社區(qū)服務(wù)能力及專業(yè)化不足

社區(qū)是除家庭外，事實孤兒生活的重要場域，在事實孤兒的救助中社區(qū)存在人力不足，事實孤兒的基本信息更新不及時，缺乏專業(yè)的社工隊伍，導致事實孤兒的心理需求缺乏專業(yè)援助的引導。

2.社會公益組織能力有限

社會公益組織和非盈利機構(gòu)雖然是最早向事實孤兒提供服務(wù)的組織，但社會組織發(fā)展緩慢制約了服務(wù)體系的更新。究其原因主要表現(xiàn)在資金、人力、物質(zhì)的缺乏。在資金方面，主要是由公益組織、慈善基金會、企業(yè)等發(fā)起的愛心募捐活動，籌集到的資金有限，只能滿足事實孤兒一時的經(jīng)濟援助。在人力方面，社會組織普遍存在人員不足的現(xiàn)象，對于不斷激增的事實孤兒，沒辦法做到逐一訪談與追蹤。在物質(zhì)方面，公益組織只能與企業(yè)聯(lián)合，為事實孤兒提供衣物、食物、學習用具等基本的物質(zhì)需求。

(三)家庭與親屬的支持力量薄弱

1.事實孤兒的社會撫養(yǎng)人能力不足

就目前的了解，大部分的事實孤兒都由祖父母撫養(yǎng)，少部分由其他親屬輪流撫養(yǎng)，這兩種撫養(yǎng)模式都存在各自的弊端。首先，祖父母年老體弱，既無工作也無其他經(jīng)濟收入，僅有養(yǎng)老金維持基本的生存需求，對孩子其他方面的需求有心而無力，如心理關(guān)愛方面，老人自認為無限的寵愛能彌補孩子父愛母愛的缺失，殊不知無限的寵愛不僅不能彌補孩子的情感缺失，還可能造成孩子的性格缺陷等；另外，祖父母脫離社會已久，教育觀念落后，思想觀點無法跟上社會的變化趨勢。因此，他們既不能輔導孩子的課后功課，也不能用新時代的新觀點去引導孩子形成正確的世界觀、人生觀、價值觀。

寄人籬下，仰人呼吸。由親屬輪流撫養(yǎng)的孩子，他們只能極力去討好其親屬，參與到更多的家務(wù)勞作之中，才能獲得生活所需。在這種環(huán)境中成長的孩子多數(shù)心理脆弱、對生活的環(huán)境沒有安全感與歸屬感，容易產(chǎn)生自卑，極易形成討好型人格。

2.自身獲取社會資源的能力不足

政府和社會組織在解決事實孤兒的問題時，著重解決物質(zhì)層面的問題，忽視了其個體自身的力量。每個人都是一個獨立的個體，都有其自身獨特的優(yōu)勢與價值。要想解決事實孤兒面臨的困境，除了連接外部的人力資源，還應發(fā)掘他們的自身潛力，改變消極的自我認知。外部資源可以改善他們暫時的生存環(huán)境，但內(nèi)部力量的提升，卻有助于他們自身長遠的發(fā)展。

四、完善事實孤兒社會支持的發(fā)展性救助建議

發(fā)展性社會救助，關(guān)注的是人力資本與受助主體在資源方面的投入與幫助，強調(diào)多元主體參與救助，改善受助人的生存、發(fā)展環(huán)境，幫助受助人提高獲取社會資源的能力。因此，在完善事實孤兒的發(fā)展性救助建議時，強調(diào)政府、社會和家庭在救助時的重要性。

(一)政府層面

1.建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

事實孤兒的社會保障是一項長期、復雜的工作，政府作為社會救助的主體，肩負著事實孤兒保護政策的設(shè)計、完善、實施、效果評估和政策反饋等工作。2020年1月1日，民政部表示要全面實施事實孤兒的保障制度，在基本生活、醫(yī)療、教育和監(jiān)護權(quán)方面作了明確規(guī)定。但這項政策的實施是在事后進行補救，查閱相關(guān)資料，在事前的預防政策文件并沒有。因此，政府應設(shè)計防治結(jié)合的保障措施。

2.設(shè)立專項資金

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，任何的救助服務(wù)都需要經(jīng)濟作為物質(zhì)基礎(chǔ)。對于事實孤兒來說，資金能保障他們的生存與發(fā)展。民政部也表示要全面實施事實孤兒的保障制度，構(gòu)建兒童美好生活的前景。這對政府設(shè)立事實孤兒生活、教育、醫(yī)療等專項資金提出了更高的要求，必須實施?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r，政府應加大購買事實孤兒社會公益服務(wù)項目，增強與第三方服務(wù)機構(gòu)的聯(lián)系，為事實孤兒提供全面的援助服務(wù)，保證事實孤兒面臨的問題能得到專業(yè)性的解決。

3.建立多元的籌資渠道

事實孤兒的救助是一項長期、持續(xù)的過程，僅依靠國家財政資金的支持無法長期、持續(xù)地保障逐漸增加的事實孤兒的成長、發(fā)展需求。因此，政府應調(diào)動社會各主體的積極性，引導社會資金參與到救助中，擴大事實孤兒救助資金的來源，為事實孤兒的成長與發(fā)展提供持續(xù)的資金支持。

4.完善信息共享渠道

當今社會做任何事，都要求提高工作效率。事實孤兒的基本信息在各救助部門間共享，能夠節(jié)省排查時間、人力、物力，及時地為事實孤兒提供救助。但由于政府各部門間業(yè)務(wù)分化所導致的信息壁壘，形成了相互孤立的政務(wù)信息系統(tǒng)，當事實孤兒需要實施救助時，救助部門還得一一去排查，這樣即浪費了相應的時間、人力、物力，事實孤兒還不能及時地獲得救助，從而衍生出其他的問題。因此，政府應設(shè)立事實孤兒信息收集機構(gòu)，建立各部門之間信息共享平臺，實現(xiàn)各方信息整合，提高對事實孤兒的救助效率。

5.加強與基層社會組織的聯(lián)動，實施綜合保護措施

政府作為社會救助的主體，并不需要事事都親力親為，而是要作為一個引領(lǐng)者，去引導基層社會組織及志愿者發(fā)揮社會救助的作用?；鶎由鐣M織是政府與人民溝通的直接橋梁，加強與基層組織的聯(lián)系，有利于政府快速了解事實孤兒的基本情況，進行需求評估，實施救助保護。

(二)社會層面

1.社區(qū)應及時更新事實孤兒檔案信息

社區(qū)是事實孤兒生活的重要環(huán)境，社區(qū)工作人員是社區(qū)弱勢群體求助的直接對象，他們對社區(qū)的基本信息最為了解。因此，當社區(qū)出現(xiàn)事實孤兒時，往往是社區(qū)工作人員最先去走訪，了解其生活狀況，及時更新社區(qū)兒童檔案信息，形成完備的檔案材料，為政府相關(guān)部門在實施救助時提供最新的數(shù)據(jù)，加快解決事實孤兒當前面臨的困境。

2.加強社會組織與非盈利機構(gòu)的靈活介入

最先關(guān)注事實孤兒困境問題的是社會組織與非盈利機構(gòu)。一開始，社會組織與非盈利機構(gòu)關(guān)注的也只是事實孤兒物質(zhì)層面的困境，但隨著政府與社會各救助主體的介入，對事實孤兒的關(guān)注逐漸擴大到心理層面。社會組織與非盈利機構(gòu)具有靈活多變的優(yōu)勢，能有效根據(jù)事實孤兒的各種類型困境進行救助。在心理層面，社會公益援助服務(wù)中心實施的心理援助計劃，可在一定程度上疏解事實孤兒的心理困惑，協(xié)助其提高社會適應能力及抗壓能力，實現(xiàn)個體的自我發(fā)展，形成健康向上的心理機制。

(三)家庭層面

1.加強事實孤兒心理與情感的支持

由于家庭原因，事實孤兒多數(shù)由祖父母與其他親屬輪流撫養(yǎng)，在這種不斷變化的生存環(huán)境中，導致他們對生長的環(huán)境缺乏安全感與歸屬感。因此，撫養(yǎng)人應了解其心理的需求，并適當給予回應，盡量彌補其缺乏的情感需求。

2.加強對撫養(yǎng)人的支持

事實孤兒由祖父母和其他親屬輪流撫養(yǎng)，撫養(yǎng)人經(jīng)常會受到時間、精力、經(jīng)濟等因素的限制，感到力不從心，無法持續(xù)撫養(yǎng)，從而導致事實孤兒缺乏穩(wěn)定的撫養(yǎng)家庭及撫養(yǎng)人。因此，為保障事實孤兒健康成長，政府和社會應加強對事實孤兒社會撫養(yǎng)人的支持。

3.提升事實孤兒獲取社會資源的能力

社會資源是事實孤兒解決生活困境的有力支撐，事實孤兒獲取社會資源的能力是解決面臨困境的關(guān)鍵。但由于事實孤兒自卑、孤閉、軟弱的性格，心理上就拉開了與周圍他人的距離，遇到生活、學習或其他方面的困境，不會主動尋求幫助，只能任由其存在的問題不斷發(fā)展。因此，幫助事實孤兒提高獲取社會資源的能力有助于他們及時解決面臨的問題。

五、結(jié)語

本文通過對發(fā)展性社會救助的理解，分析了事實孤兒獲得社會支持的途徑，了解了事實孤兒社會支持體系存在的不足，主要表現(xiàn)在三個方面：政府層面缺乏防治結(jié)合的保障措施；社會層面基層社區(qū)組織力量有限，無法為其提供全方位的服務(wù)，且專業(yè)水平有待提高；家庭層面隔代撫養(yǎng)與親屬輪流撫養(yǎng)，注重生理層面的需求而忽視了其心理與情感的需要。文章基于發(fā)展性社會救助的視角，提出完善事實孤兒社會支持體系的建議：完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強社會組織的有效介入，提升家庭的撫養(yǎng)能力。社會支持體系的完善對解決事實孤兒的困境具有至關(guān)重要的作用，不僅能改善家庭的經(jīng)濟狀況，還能為其提供教育輔導和心理支持，促進個體的身心健康發(fā)展，提升其利用社會資源的能力。