梁振濤 高 建

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

黨內法規(guī)制度作為中國共產黨立黨管黨治黨的制度資源，始終是黨的建設的重要內容。黨內法規(guī)制度因黨而生，因黨的建設發(fā)展而興，可以說，黨內法規(guī)制度建設的歷史就是一部黨的建設史。中國共產黨成立時，把馬克思主義黨內規(guī)章制度思想本土化，提出黨內法規(guī)概念，用黨內法規(guī)建設組織嚴密、紀律嚴明的無產階級政黨。奪取全國政權后，中國共產黨為鞏固執(zhí)政地位、實現(xiàn)領導全國的局面，積極探索黨內法規(guī)制度建設的新路子，制定了一系列關于黨的領導與黨的建設方面的制度。進入新時期，中國共產黨通過恢復與強化黨內法規(guī)制度在黨建中的地位與作用，積極用制度管黨治黨，開啟了黨的建設的新的偉大工程。走進新時代，中國共產黨立足于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，全面開啟黨內法規(guī)制度高質量建設模式，推動黨內法規(guī)制度建設、依規(guī)治黨進入高質量發(fā)展新階段。本文基于黨內法規(guī)制度建設的歷史，從理論、實踐、時代三個方面對黨內法規(guī)制度建設的邏輯理路進行探析，進而為新時代黨內法規(guī)制度建設提供行動策略與啟示。

一、黨內法規(guī)制度建設的理論邏輯：馬克思主義經典作家規(guī)章制度建黨思想及其中國化

馬克思主義經典作家關于規(guī)章制度建黨的重要思想為黨內法規(guī)制度建設提供了理論來源。盡管馬克思主義經典作家沒有明確表述黨內法規(guī)制度的相關概念和理論，但都把政黨建設與規(guī)章制度、法律緊密聯(lián)系起來，在其經典文獻中對黨的綱領、章程、紀律、決議、條例等進行了論述，體現(xiàn)出黨內法規(guī)制度最初具有的精神實質。這些重要論述不僅成為中國共產黨黨內法規(guī)制度建設的理論基礎，而且被中國共產黨進一步本土化運用與發(fā)展。

第一，馬克思主義政黨構建的理論任務是制定綱領和章程。政黨的綱領和章程是政黨建設與發(fā)展的根基。無產階級政黨的綱領決定黨的本質，集中體現(xiàn)黨的政治認同和政治意識，是維護黨內團結統(tǒng)一、整合社會力量、獲取人民支持的思想基礎和制度保障。馬克思主義認為，一個不能制定與實施政治綱領的黨，是無法成為全國性的政黨，無產階級建黨要有自己的綱領，因為政黨的綱領是政黨發(fā)展水平的象征，政黨“制定一個原則性綱領(應該把這件事推遲到由較長時間的共同工作準備好了的時候)，這就是在全世界面前樹立起可供人們用來衡量黨的運動水平的里程碑”[1](P426)，并且人民可以通過它來判斷這個黨是否為全國性的政黨?！豆伯a黨宣言》是首部馬克思主義政黨綱領，是科學社會主義理論與無產階級建黨實踐相結合的產物，它為世界各國的共產黨制定綱領提供了基本準則。列寧在俄國制定了無產階級政黨綱領和組織章程，認為無產階級政黨必須把綱領作為黨建的行動指南，鞏固黨內統(tǒng)一的思想。馬克思主義政黨的奮斗目標是建立無產階級統(tǒng)治和實現(xiàn)共產主義，這就要求無產階級政黨不僅要有自己的綱領，還要有共同章程。共產主義同盟作為首個無產階級政黨，用《共產主義者同盟章程》規(guī)定無產階級政黨的目標，明確無產階級政黨的生活原則、組織制度、入黨資格等，要求黨員的活動意圖必須與黨的目的一致，黨員要服從黨的一切決議、保守黨的秘密和接受黨的領導。列寧認為，政黨首先要制定黨的章程，因為章程是“關于黨組織的形式和準則的總的決議”[2](P145)，是民主集中制原則的集中體現(xiàn)。如果無產階級政黨沒有章程，就無法履行歷史使命。因此，無產階級政黨一定要有自己的黨綱，有了黨綱才能培育政黨意識，才能依據(jù)客觀事實制定黨的章程，鞏固黨的先進性。

第二，馬克思主義政黨黨內規(guī)章制度具有法的效力，是維護黨的紀律與權威的根本保證。首先，黨內規(guī)章制度是黨內行為規(guī)范，具有強制約束力，它主要由黨的章程、綱領、決議、條例等組成。無產階級政黨通過制定黨內規(guī)章制度約束黨組織與黨員，以此增強黨的凝聚力和革命性，完成黨的奮斗目標。馬克思、恩格斯認為黨內規(guī)章制度不屬于法律，但在特殊條件下，政黨使用法律概念，只是說明黨內決議的效力類似于法律，在黨內具有普遍約束力。如果“一個黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)”[3](P395)。馬克思把總委員會的決議稱為政黨的最高判決，認為它的效力優(yōu)先于地方性的章程條例，是黨活動的法權依據(jù)。恩格斯把黨的章程條例作為第一國際的唯一“法律”，因為這些法律是在工人們的代表大會上制定的，是全體工人承認的，并且可以約束他們的行為。列寧把黨章作為指引人民做事的法令，強調黨的代表大會是黨的唯一立法機關，只有它才能制定黨內決議和黨內重要法規(guī)，全黨必須在實踐中維護黨的決議，無條件執(zhí)行黨制定的準則和決定，如果黨的決定沒有被黨中央新的決定所替代，它在黨內仍然具有法的效力。其次，黨內規(guī)章制度是維護黨的紀律與權威的根本保證。黨的紀律與權威是馬克思主義政黨區(qū)別其他政黨的標志，是彰顯其獨特政治優(yōu)勢、獲取強大動力的關鍵。馬克思通過制定章程明確黨的紀律，強調保持黨的紀律的極端重要性。列寧也強調“無產階級的無條件的集中制和極嚴格的紀律，是戰(zhàn)勝資產階級的基本條件之一”[4](P181)，是發(fā)揮無產階級組織作用的重要保障。但黨的紀律需要用黨內規(guī)章制度進行維護。黨的綱領、章程、決定和其他規(guī)范性制度文件是維護和遵守黨紀的根本保障，列寧要求黨員要遵守黨規(guī)黨紀，否則將受到嚴肅的懲罰，并建議在黨內建立追究違紀黨員責任的問責制，若新黨員觸犯黨內法規(guī)紀律，其入黨推薦人將會受到黨紀的處罰。

第三，馬克思主義政黨黨內監(jiān)督制度是制約黨內權力、落實規(guī)章制度建黨的關鍵。馬克思主義認為，無監(jiān)督的制度是無力的，無監(jiān)督的權力是易腐朽的，政黨要注重黨內監(jiān)督制度建設，積極開拓黨內監(jiān)督渠道，加強對黨內權力的監(jiān)督。雖然馬克思、恩格斯沒有提出系統(tǒng)的黨內監(jiān)督理論，但他們通過系列的制度安排，把黨內監(jiān)督的相關理念貫穿于黨的建設之中。馬克思、恩格斯通過建立黨的代表大會制度，明確黨內執(zhí)行機關要接受黨內最高權力機關的監(jiān)管。通過說明黨的“組織本身是完全民主的，它的各委員會由選舉產生并隨時可以罷免”[5](P196)，證明選舉制度是選舉者監(jiān)督黨內公務人員的有效方式。通過堅持集體領導并決定黨內事務的制度，實現(xiàn)黨內領導集體成員間的相互監(jiān)督。列寧在馬克思、恩格斯監(jiān)督理念的基礎上，提出了黨內監(jiān)督的制度設計。列寧認為監(jiān)督黨內人員對規(guī)章制度執(zhí)行的情況是必要的，并且這種監(jiān)督不能只停留在口頭或理念上，還必須踐行在行動上。既要建立專門的黨內監(jiān)督機構去應對黨內可能出現(xiàn)的貪污腐敗、官僚作風等不良現(xiàn)象，又“要有多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，以便消除蘇維埃政權的一切可能發(fā)生的弊病，反復地不倦地鏟除官僚主義的莠草”[6](P186)，進而確保黨的先進性、純潔性。為此，列寧要求建立中央監(jiān)察委員會，使黨內權力運行時刻處在監(jiān)管之下，防止權力腐敗發(fā)生。首先，監(jiān)察委員會的成員由黨的代表大會選出，選出的人員必須對黨的代表大會負責，必須是能夠認真、嚴肅執(zhí)行黨內監(jiān)督使命的高素質人才。其次，監(jiān)察委員會保持較高的獨立性、權威性。監(jiān)察委員會與黨的委員會是平行關系、同等地位，在具體工作中，監(jiān)察委員會不受其他部門干涉，依據(jù)相關監(jiān)察條例、原則和規(guī)定，獨立行使監(jiān)察權。再次，監(jiān)察委員把黨的領導和黨的高層機構作為重點監(jiān)督對象，避免黨內出現(xiàn)集權化傾向。在列寧的監(jiān)督設計里，黨內不存在不被監(jiān)督的人員或權力，監(jiān)察委員會必須參加政治局的會議，檢查與政治局相關的文件，并且“這個集體應該‘不顧情面’，應該注意不讓任何人的威信，不管是總書記，還是某個其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質詢，檢查文件，以至做到絕對了解情況并使各項事務嚴格按照規(guī)定辦事”[7](P381)。這一制度安排，意在遏制黨內集權化傾向。

第四，馬克思主義經典作家規(guī)章制度建黨思想的中國化，是中國共產黨黨內法規(guī)制度建設的根本理論指導。馬克思主義經典作家關于黨綱黨章、黨規(guī)黨紀等相關思想，被中國共產黨繼承與發(fā)展。黨的一大、二大分別建立了黨的綱領和章程，雖然黨章缺乏總綱部分，但明確了黨的奮斗目標。七大黨章開始有了總綱，明確了黨章與總綱結合的模式，此后黨的八大至十九大黨章都是這種模式，說明黨始終把黨章和綱領作為黨生存與發(fā)展的根基。黨的歷史實踐表明，加強黨規(guī)黨紀建設是建黨管黨治黨的重大制度措施，是黨奪取革命、建設、改革和新時代偉大勝利的重要法寶。民主革命時期，毛澤東強調，在思想建黨的同時，需要制定制度與政策，糾正黨內錯誤思想、規(guī)范黨內思想教育，鞏固思想建黨成果。在規(guī)范黨內關系方面，毛澤東提出黨內法規(guī)概念，并指出維護良好的黨內關系，不僅需要黨的紀律，還需要制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動[8](P528)。毛澤東還強調，要用黨內法規(guī)規(guī)范黨的組織建設、嚴明黨紀軍紀。社會主義建設探索時期，鄧小平指出，要從黨的制度方面作出調整，實現(xiàn)對黨組織與黨員的嚴格監(jiān)督，事實上，黨已經建立了一系列有關黨內生活的制度，如民主集中制、黨內斗爭方法、團結-批評-團結的方法等都是黨內法規(guī)。改革開放后，黨在總結歷史經驗時，提出了制度建設與改革的重要思想，把制度建設上升到事關黨和國家長治久安的高度，推動了馬克思主義黨內法規(guī)制度建設理論的重大發(fā)展。在黨和國家制度建設方面，鄧小平認為制度具有全局性特征，“這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色”[9](P333)。在黨法與國法關系上，鄧小平強調：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵9](P147)因此，黨必須重視黨內法規(guī)制度在管黨治黨中的地位與作用，必須從制度方面著手加強黨的領導、組織和黨的自身建設，通過完善黨的領導制度、改革黨的組織制度、強化黨的監(jiān)督制度，改善黨的領導、優(yōu)化黨的干部隊伍和提升黨的制度執(zhí)行力。改革開放新時期，黨內制度建設的覆蓋范圍不斷拓展，江澤民強調，完善黨的各領域制度是新的歷史時期黨的建設的重大任務之一，要把制度建設納入黨的建設總布局，貫穿于黨的思想、組織和作風建設之中。要立足于從嚴治黨，把規(guī)章制度建設與思想教育有效結合起來，使治黨的方針方略真正落實到教育、管理和監(jiān)督全體黨員的各環(huán)節(jié)上，進而推動全體黨員依章依規(guī)辦事，嚴格規(guī)范自身行為，這無疑開啟了黨內法規(guī)制度建設的新局面，深化了馬克思主義黨內法規(guī)制度建設理論。進入新世紀，黨從加強黨的執(zhí)政能力和先進性建設出發(fā)，進一步加強黨內法規(guī)制度建設和創(chuàng)新力度。胡錦濤依據(jù)新形勢下管黨治黨要求，提出建設以黨章為根本、民主集中制為核心的黨內法規(guī)制度體系的目標任務，堅持把制度建設作為黨的建設的重要內容和管黨治黨的重要保證，堅持用科學、有效管用的黨內法規(guī)制度加強黨的思想、組織、作風和反腐倡廉建設，推動黨內政治生活、反腐倡廉建設的制度化、規(guī)范化，從而實現(xiàn)制度管權管事管人的治黨目的。新時代以來，黨內法規(guī)制度體系被納入中國特色社會主義法治體系，作為黨推進全面從嚴治黨、依規(guī)治黨實踐的制度依據(jù)。習近平指出，“沒有規(guī)矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨”[10](P151)，“鏟除不良作風和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度 ”[11](P61)，必須“構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系”[11](P56)，要重視黨內法規(guī)制度的作用，把黨內法規(guī)制度建設作為從嚴治黨的根本之策，堅持依法治國、制度治黨與依規(guī)治黨三者統(tǒng)籌推進、一體建設，同時發(fā)揮黨內法規(guī)制度的整體效能，把權力關進制度的籠子，時刻用制度制約與監(jiān)管權力、深化黨內反腐斗爭，用制度嚴肅黨內政治生活、凈化黨內政治生態(tài)，推動新時代黨的建設發(fā)展。

二、黨內法規(guī)制度建設的實踐邏輯：從規(guī)章建黨到制度治黨

(一)革命時期黨主要通過建立黨綱黨章、黨規(guī)黨紀和黨內法規(guī)性文件進行黨內法規(guī)制度建設

革命戰(zhàn)爭時期，黨內法規(guī)制度的興起與發(fā)展，為建設組織嚴密、紀律嚴明的政黨組織，提供了堅實的政治與制度保障。中國共產黨成立時就依據(jù)自身建設需要，開始建章立制、嚴肅黨紀，使黨建與黨內法規(guī)制度建設緊密聯(lián)系一起，初步形成了黨內法規(guī)制度建設實踐的基本模式。這一時期，黨內法規(guī)制度建設實踐通過黨綱、黨章、決議、紀律、決定等形式體現(xiàn)出來，在解決黨自身問題的過程中不斷推進。

從黨成立至抗戰(zhàn)前期，黨通過制定、實施和修改黨章、黨規(guī)、黨內法規(guī)性文件，建立了黨內最基本的規(guī)章制度。1921年黨的一大通過首部具有法規(guī)性質的《中國共產黨第一個綱領》，確立馬克思主義為黨的指導思想，明確黨的名稱、性質、宗旨、奮斗目標、組織章程、組織原則、組織紀律和入黨資格、程序及黨員發(fā)展等內容，全體黨員完成了在思想、紀律等方面的首次塑造與洗禮，由此，規(guī)章建黨開始。1922年黨的二大制定了黨的首部黨章，指出中國共產黨是無產階級政黨，黨的組織原則是民主集中制，黨的運動要深入群眾，黨的組織紀律要突出政治的嚴肅性。黨員如有違反黨章或黨內決議、泄露黨的機密、三個月未繳黨費等現(xiàn)象，將給予開除黨籍處罰。同時，黨的二大通過了《關于共產黨的組織章程決議案》《關于議會行動的決議案》等多部決議，意味著黨完成了最初的建黨任務，黨綱、黨章、黨內決議等黨內法規(guī)的建立與實施為規(guī)章建黨奠定了制度根基，黨內法規(guī)制度建設實踐序幕開啟。1923年黨的三大開始修改黨章，制定《中國共產黨中央執(zhí)行委員會組織法》，黨內法規(guī)理念以“組織法”的形式體現(xiàn)出來。1925年黨的四大再次修改黨章，制定《對于中央執(zhí)行委員會報告之議決案》《對于組織問題之議決案》，規(guī)定黨的組織形式與原則分別是中央集權制和民主集中制，強調黨紀建設的重要性和必要性。1927年黨制定了《黨的組織問題議決案》《政治紀律決議案》《中國共產黨中央執(zhí)行委員會告全黨黨員書》，著重批判了黨內存在的錯誤思想和不良作風，強調落實違紀從嚴懲辦的執(zhí)行規(guī)則、黨員履行絕對服從的義務等內容。此后，依據(jù)黨的建設需要，黨拓展了黨內法規(guī)建設的內容，通過制定《中央巡視條例》《中央組織局給蘇區(qū)各級黨部的指示信——關于健全地方支部生活的問題》等專門的黨內法規(guī)性文件，用以加強黨的紀律建設，強化黨支部的獨立性和建設質量。總之，這一期間黨內法規(guī)制度建設實踐和黨的建設緊密聯(lián)系在一起，黨依據(jù)綱領、黨章，制定了黨內最基本的行為規(guī)范。

全面抗戰(zhàn)時期，黨內法規(guī)制度建設主要是為了解決黨內實際問題和加強黨的集中統(tǒng)一領導，滿足規(guī)章建黨和革命戰(zhàn)爭的需求。1938年黨的六屆六中全會召開，黨不僅提出“四個服從”是黨內最重要的紀律，又提出了黨內法規(guī)概念。鑒于張國燾嚴重違紀事件的教訓，毛澤東提出，黨需要制定詳細的黨內法規(guī)維護黨中央的權威和集中統(tǒng)一領導地位，也需要用紀律教育與法規(guī)約束相結合的方式解決黨員的思想、行為、紀律等方面的問題，最終確保黨內思想一致、行動步調統(tǒng)一。同時，黨的六屆六中全會通過了《中共擴大的六中全會關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》《關于各級黨委暫行組織機構的決定》等有關黨的領導、紀律和組織方面的法規(guī)，基本確立了黨內法規(guī)具有維護黨中央的權威、集中統(tǒng)一領導的功能和增強“四個服從”約束力的重要屬性。1940～1941年黨制定了用以增強黨員干部學習能力的《中央關于干部學習的指示》《中央書記處關于高級學習組組織條例》《中共中央關于增強黨性的決定》，要求黨員干部加強學習馬克思主義理論，積極參與支部組織生活，進而提高黨性、堅定政治立場，形成實事求是、忠實樸素的作風。1945年劉少奇作《關于修改黨的章程的報告》，提出黨的建設和黨的制度建設的具體要求，強調用黨章和黨內法規(guī)規(guī)定黨的基本原則、實際行動方法、組織形式和黨內生活準則[12](P316)。進入解放戰(zhàn)爭時期，黨通過頒布一系列黨內法規(guī)，進一步強化黨的領導、嚴肅黨內政治生活和統(tǒng)一黨內思想與行動，為黨實現(xiàn)全國執(zhí)政奠定了重要制度基礎。

(二)社會主義建設時期黨主要圍繞全面執(zhí)政和純潔性建設需要開展黨內法規(guī)制度建設

以黨內法規(guī)制度加強黨的先進性和純潔性建設，是無產階級政黨執(zhí)政的本質要求，也是中國共產黨獲取執(zhí)政地位后的目標指向。建國后，黨結合國情與自身地位的變化，堅持以黨內法規(guī)制度建設鞏固黨的執(zhí)政地位，保證黨帶領人民奪取社會主義革命的勝利?？偟膩碇v，黨通過加強黨的領導、政治生活、工作作風等方面的法規(guī)制度建設，適應當時黨全面執(zhí)政實踐和純潔性建設的需要。

第一，圍繞黨的領導進行黨內法規(guī)制度建設，實現(xiàn)黨全面領導的格局。1949年黨制定《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》《中共中央關于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》，用以劃清黨與政府部門的相關責任界限，實現(xiàn)黨對政府的領導，1951年劉少奇在全國組織會上提出合格黨員的八項標準，并將其寫入《關于整頓黨的基層組織的決議》，用以加強黨的基層組織建設和提高黨員的基本素質。1954年黨制定《關于增強黨的團結的決議》，要求黨員干部遵守黨內規(guī)矩紀律，維護黨中央統(tǒng)一領導，正確處理黨內關系矛盾，以擴大黨內民主增進黨內團結統(tǒng)一。此后，黨又先后出臺《關于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》《關于處分黨的組織及黨員的批準權限和手續(xù)的規(guī)定》《中央監(jiān)察委員會工作細則》《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》《中國共產黨農村基層組織工作條例試行草案》《中國共產黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》等系列黨內法規(guī)，有效推動了黨的領導制度、監(jiān)督制度和紀律檢查制度的建設，為黨全面領導政府與企業(yè)、城市與農村提供了制度保障。

第二，圍繞黨內政治生活開展黨內法規(guī)制度建設，加強黨管干部的力度。1949年黨依據(jù)《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》《中央紀律檢查委員會工作細則》建立中央及地方紀律檢查委員會，嚴查黨員的政治生活作風。1953年黨通過制定《中共中央關于加強干部管理工作的決定》《中共中央關于審查干部的決定》《中共中央關于加強干部文化教育工作的指示》，不斷加強黨對黨員干部隊伍的管理、審查和教育力度，嚴肅黨內政治生活。1956年黨的八大黨章對黨組織和黨員、黨內政治生活有了新要求，提出黨要改變以往過于集中領導的習慣，實施民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的領導原則，黨組織和黨員要自覺反對個人崇拜、命令主義、宗派主義等不良文化風氣，通過建立黨員干部的教育培訓、輪訓、任命、考核和黨校管理工作的具體制度，推動黨內政治生活規(guī)范化、制度化。1961年鄧小平在中央工作會議上指出，要嚴肅黨的政治生活，不僅要加強馬列主義思想教育，還要運用黨規(guī)黨法去嚴格黨的生活。

第三，圍繞黨的作風建設加強黨內法規(guī)制度建設，保持黨的純潔性。1950年黨依據(jù)《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》，在黨內開展整風運動，各級黨組織結合工作情況進行自我革命，開展批評與自我批評，整治官僚作風與腐敗現(xiàn)象。1951年黨為了防止在執(zhí)政初期出現(xiàn)不良思想，印發(fā)了《關于加強理論教育的決定(草案)》《關于精兵簡政、增產節(jié)約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》。1952～1953年黨針對黨內存在的腐朽文化可能會危及到黨的執(zhí)政地位和國家的未來，制定了《中共中央關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內處分的規(guī)定》《關于開展反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》，對黨內權力異化現(xiàn)象、貪污腐敗等各種破壞黨的純潔性的違紀行為，加大懲治力度，用制度維護黨的純潔性。1962～1963年黨陸續(xù)發(fā)布了《關于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》《中央監(jiān)察委員會工作細則》《關于嚴肅處理違法亂紀、腐化墮落等錯誤和反對特殊化行為的意見(草案)》等多部法規(guī),為保持黨的純潔性、優(yōu)化生活作風和實現(xiàn)監(jiān)察委員會工作的規(guī)范化提供了制度力量。

(三)改革開放時期黨主要圍繞管黨治黨需要進行黨內法規(guī)制度建設

改革開放時期黨內法規(guī)制度建設迎來重大發(fā)展時期。改革初期，黨通過恢復與加強黨內法規(guī)制度建設重塑黨內政治秩序。隨著改革開放的深入，黨面臨新的考驗和挑戰(zhàn)，開始通過持續(xù)加強黨內法規(guī)制度建設，用制度增強黨依法執(zhí)政、拒腐防變和應對挑戰(zhàn)的能力，主要圍繞管黨治黨需要進行黨內法規(guī)制度建設。

其一，黨內法規(guī)制度建設的正?；c新發(fā)展。1978年黨的十一屆三中全會強調，要盡快恢復黨內正常的政治生活秩序，使黨的各項法規(guī)制度建設加速邁向正軌并不斷發(fā)展完善，要嚴明黨的紀律，恢復黨的紀檢部門及其功能，意味著黨的制度建設迎來重大轉折，以制度管黨治黨的新局面即將到來。鄧小平指出，制度是根本因素，直接關系到黨和國家的命運，在推動黨和國家領導制度改革的過程中，既“要解決思想問題，也要解決制度問題”[9](P332)，全黨務必高度重視制度建設在黨建中的重要作用。也就是說，以制度管黨必須要“制定周密的、切實可行的、能夠在較長時期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實施”[9](P341)。 1979年黨發(fā)布《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》，開始用制度反對干部特權和平均主義原則，標志著制度已成為新時期管黨的重要措施。1980年黨制定《關于黨內政治生活的若干準則》《關于加強黨員教育健全黨的組織生活的意見》，著力重塑黨內政治生活秩序。這些法規(guī)的實施，開啟了制度管黨治黨的全面工作，要求全黨必須堅決維護黨規(guī)黨紀，認真貫徹黨的思想路線、政策方針，自覺抵制錯誤的思想。黨員要加強馬克思主義教育和黨規(guī)黨法教育，自覺接受監(jiān)督，遵守黨的政治原則和政治紀律，對于違反黨規(guī)黨紀的成員，要依規(guī)依紀進行懲罰。1982年黨的十二大修改黨章，恢復總綱在體例上的獨立布局，增加了對黨員干部的規(guī)定內容，完成了黨章的撥亂反正，在此基礎上，黨章提出了黨的領導原則，把黨代會的召開時間和黨章的修改程序化、制度化，有效增加了黨章的穩(wěn)定性，保障了黨內法規(guī)制度建設的常態(tài)化。

其二，黨內法規(guī)制度建設的持續(xù)前進與管黨治黨工作的推進。隨著改革開放的深入，黨內部分黨員開始出現(xiàn)思想滑坡、紀律松弛、作風混亂等問題，黨急需通過制度建設推動管黨治黨工作，解決黨內突出問題。1986年黨的十二屆六中全會強調，建設黨的良好作風，思想教育固然重要，制度建設也不能缺少。1987年10月黨的十三大指出，黨的建設必須依靠制度建設和改革的新路徑進行，11月中央政治局通過《十三屆中央政治局工作規(guī)則(試行)》等多部關于黨的領導制度改革的法規(guī)。1990年3月黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》提出，黨內反腐倡廉建設是獲取群眾支持、改善黨群關系重要措施，黨要始終站在人民立場上，把反腐斗爭長期進行下去。黨的各級紀檢監(jiān)察組織要不定時地檢查、監(jiān)督黨員干部的遵紀守法情況，嚴查群眾反映的大案要案，對權色交易、權錢交易等現(xiàn)象要依規(guī)懲處，同時嚴禁執(zhí)紀執(zhí)法人員徇私枉法。1990年7月《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》發(fā)布，實現(xiàn)了黨內法規(guī)概念法定化、黨內法規(guī)制定規(guī)范化，意味著黨內法規(guī)制度建設進入新發(fā)展階段，黨對制度建設也有了新的認識。1992年黨的十四大把從嚴治黨寫入黨章，強調黨要按照從嚴治黨的要求，加快制定有關黨的作風廉政建設方面的法規(guī)，次年黨制定了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部廉潔自律“五條規(guī)定”的實施意見》。1994年黨的十四屆四中全會召開，強調要通過制定黨內選人用人制度，完善黨的監(jiān)督制度、通報制度、黨員權利保障制度、民主評議制度等具體黨內法規(guī)制度，為制度管黨治黨創(chuàng)造制度條件。此后，黨制定了《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》等基礎性法規(guī)，推動制度管黨治黨工作的開展。

其三，黨內法規(guī)制度層次化、體系化建設。黨的十五大至十八大前，黨內法規(guī)制度建設已涉及到黨建的各個領域，層次化、體系化逐漸清晰。1997年黨制定了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》《中國共產黨紀律處分條例(試行)》《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》等具體黨內制度，黨內法規(guī)制度逐漸層次化，主要用以治理官僚主義、享樂主義和違規(guī)選拔干部的不正之風，提升黨的制度治黨信心。新世紀，黨的十六大把“堅持黨要管黨、從嚴治黨”載入黨章，把制度建設貫穿黨建全過程，胡錦濤在十六屆中央紀委第六次全會提出，要“加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設，提高制度建設的質量和水平”[13](P181)，從此，黨內法規(guī)制度進入體系化建設階段。2007年黨的十七大要求，要不斷拓展黨的制度建設覆蓋范圍，把制度建設貫穿于黨建的各領域、各層面。黨的十七大后，黨部署了關于健全黨的領導制度、權力制約監(jiān)督機制、制度執(zhí)行監(jiān)督機制、反腐倡廉制度體系等一系列具體制度體系建設安排，直接推動黨內法規(guī)制度體系化的形成。黨的十八大召開前，初步形成了以黨章為根本的黨內法規(guī)制度體系，主要包括以《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》為代表的黨內廉政建設法規(guī)制度、以《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》為代表的黨的組織建設法規(guī)制度、以《黨政領導干部選拔任用工作條例》為代表的黨員隊伍建設法規(guī)制度、以《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》《中國共產黨巡視工作條例(試行)》為代表的黨內監(jiān)督和紀律處分的法規(guī)制度及有關黨內法規(guī)制度建設的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》等，為全面推進管黨治黨工作、規(guī)范和保障黨的建設提供了較為全面的制度支撐。

三、黨內法規(guī)制度建設的時代邏輯：新時代依規(guī)治黨的全面推進

黨的十八屆五中全會公報提出全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，明確依規(guī)治黨是依靠黨內法規(guī)制度管黨治黨的思想和實踐，是黨的十八大以來推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的新路徑。在新的歷史方位上，以習近平同志為核心的黨中央從管黨治黨的戰(zhàn)略高度出發(fā)，更加重視黨內法規(guī)制度建設，通過全面提升黨內法規(guī)制度建設質量和速度，建成了比較完善的黨內法規(guī)制度體系，為新時代深入推進全面從嚴治黨、依規(guī)治黨實踐構筑了堅實的制度基石。

第一，新時代黨內法規(guī)制度建設不斷加大體系構建頂層設計力度，推動科學嚴謹、系統(tǒng)完備、運行高效的黨內法規(guī)制度體系加快建成，為依規(guī)治黨提供制度支撐。2012年《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》頒布，表明黨擁有了黨內立法的法規(guī)制度，從制度方面保障了黨內法規(guī)制度的建設質量、審查力度與解釋效果。2013年黨依據(jù)新時代黨建部署和黨內法規(guī)制定條例及相關規(guī)定，制定《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》，提出要通過五年努力，構建科學嚴密、系統(tǒng)完備、實施高效的黨內法規(guī)制度體系，基本建成覆蓋全黨各領域、適應管黨治黨實踐需要的法規(guī)制度體系架構，為全面加強的黨的建設、提高管黨治黨的科學化水平、維護黨在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展中的領導核心地位提供重要保障。2014年黨的十八屆四中全會堅持全面推進依法治國戰(zhàn)略，把黨內法規(guī)制度體系納入中國特色社會主義法治體系，意味著黨內法規(guī)被賦予法治內涵。同時，全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要健全制定黨內法規(guī)的機制，提高黨的法規(guī)備案審查強度和解釋力度，加快構建配套齊全的黨內法規(guī)制度體系。2016年《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》提出構建“1+4”模式黨內法規(guī)制度體系的要求，2017年黨印發(fā)了指導黨內法規(guī)制度建設的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，強調落實依規(guī)治黨，完善以黨章為根本，以規(guī)范黨的各級主體的組織法規(guī)制度、落實黨全面領導國家治理的領導法規(guī)制度、保持黨先進純潔性的自身建設法規(guī)制度和培育黨內良好政治環(huán)境的監(jiān)督保障法規(guī)制度為主體框架的黨內法規(guī)制體系。同年10月黨的十九大報告提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”[14](P53)，為黨內法規(guī)制度體系建設指明了方向。2018年黨制定第二部關于黨內法規(guī)制度建設整體規(guī)劃設計的《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》，從多方面強化黨內法規(guī)制度建設的整體設計，提出以黨的政治建設為統(tǒng)領，全面加快建成以黨章為根基、其他法規(guī)為主體、涵蓋黨的領導與黨的各領域的黨內法規(guī)制度體系，著力增強黨內法規(guī)制度的建設質量、執(zhí)行力、整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性，表明黨內法規(guī)制度建設的頂層設計工作開始常態(tài)化。2019年《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》發(fā)布，黨內法規(guī)制度建設在強調系統(tǒng)謀劃的同時，開始注重制度的執(zhí)行責任體系建設和整體效能發(fā)揮，2020年《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025年)》著重強調依靠完善的黨內法規(guī)制度體系推進依規(guī)治黨。

第二，新時代黨內法規(guī)制度建設不斷適應治黨實踐需要，堅持紀法分開、紀嚴于法、紀法銜接和與時俱進的制度建設理念。黨紀與國法都是治黨治國的制度資源，而黨的性質、地位、初心和使命決定黨紀嚴于國法。黨的十八大后，隨著全面從嚴治黨、依規(guī)治黨實踐和國家監(jiān)察制度改革的深入推進，要求黨內法規(guī)制度建設必須注重紀法之間的有效貫通與銜接及自身的與時俱進。一方面，堅持紀法分開、紀嚴于法，既是新時代黨內法規(guī)制度建設的理論成果，又是依規(guī)治黨實踐長期堅持的制度理念。這一理論成果和理念主要體現(xiàn)在2015年《中國共產黨紀律處分條例》中：一是圍繞治黨和黨的先進性、純潔性建設需要，將《中國共產黨紀律處分條例》與國家法律重合的部分進行刪除，堅持紀法分開，如與刑法規(guī)定重合的內容，不再單獨出現(xiàn)在黨紀中。二是把黨內法規(guī)制度關于黨紀的規(guī)定整合為黨的六大紀律，作為從嚴治黨的標尺和黨員群體不能觸碰的行為底線。隨著依規(guī)治黨的深入推進和國家監(jiān)察法的實施，紀法之間需要實現(xiàn)貫通，2018年新的《中國共產黨紀律處分條例》在堅持紀嚴于法的思想下，完善了紀法銜接的有關條款，如《中國共產黨紀律處分條例》與國家監(jiān)察法關于職務犯罪相關內容的規(guī)定之間的銜接，若發(fā)現(xiàn)違紀違法的黨員，應先給予黨紀處分，再移交國家司法部門依法處理，這反映出紀在法前、紀法貫通、紀法銜接的建設理念。另一方面，立足治黨實踐，對現(xiàn)有的黨內法規(guī)制度進行集中清理，實現(xiàn)黨內法規(guī)制度的與時俱進。習近平總書記指出，“制度不在多，而在于精，在于務實管用”[15](P130)，“不適應新形勢新任務要求的，該修改完善的就修改完善，該廢止的就廢止，該制定新的就制定新的”[15](P125)。因此，黨內法規(guī)制度體系依據(jù)管黨治黨實踐需求的變化而不斷更新升級。2012年，黨分兩個時段對改革開放以來和建國至改革開放前的黨內法規(guī)與制度性文件進行集中清理，對一批黨內法規(guī)進行修改、廢止和宣布失效，從而為黨內法規(guī)制度建設與時俱進創(chuàng)造條件。此次集中清理是適應管黨治黨需要，針對黨內法規(guī)制度體系中存在與新時期管黨治黨實踐不適應、與國家法律不銜接不協(xié)調、與黨最新的方針政策不一致、法規(guī)之間的重復與沖突等情況，進行及時更改、廢止，切實維護黨內法規(guī)制的規(guī)范性、嚴肅性與協(xié)調統(tǒng)一性。同時，在集中清理的過程中，建立了定期清理和及時清理制度，實現(xiàn)了黨內法規(guī)制度清理工作的常態(tài)化、制度化，為實現(xiàn)新時代黨內法規(guī)制度體系與時俱進提供了制度條件。2018年《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內法規(guī)和相關文件專項清理的決定》發(fā)布，黨的法規(guī)制度體系再次獲得“瘦身”，銜接性、協(xié)調性、系統(tǒng)性進一步提升，適應了依規(guī)治黨的需要。

第三，新時代黨內法規(guī)制度建設更加注重黨內法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調，堅持依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一。黨內法規(guī)和國家法律是依法治國、依規(guī)治黨的制度依據(jù)，要把黨內法規(guī)、國家法律有機統(tǒng)一在中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的建設過程之中，通過加強兩者之間的銜接協(xié)調性，推進依法治國與依規(guī)治黨一體建設，保障黨章與憲法的有效銜接，實現(xiàn)治黨與治國的有機統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會賦予黨內法規(guī)法治特征，使黨內法規(guī)制度建設轉向規(guī)則之治，強調推進全面依法治國，要不斷完善黨內法規(guī)制度體系，高度重視黨法與國法銜接協(xié)調的可行性。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從法治的高度詮釋了黨內法規(guī)與國家法律的關系，強調要不斷通過立法實踐把我們黨成熟的主張、法規(guī)制度上升為國家法律，進一步增強黨法與國法的銜接協(xié)調性。盡管國家法律法規(guī)在依法治國過程中發(fā)揮著巨大的作用，然而在治黨實踐中卻不能起到理想的效果，而黨內法規(guī)制度正好彌補國家法律法規(guī)在這方面的不足，能有效地推進從嚴治黨、依規(guī)治黨實踐。也就是說，依法治國與依規(guī)治黨的互補性作用，體現(xiàn)在國家法律與黨內法規(guī)制度之間的銜接協(xié)調，如憲法與黨章、《中華人民共和國監(jiān)察法》與《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》、《政務處分法》與《中國共產黨紀律處分條例》等國法與黨法之間的銜接與配套，均反映出依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。因此，習近平總書記強調，全黨必須高度重視黨內法規(guī)制度建設，“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”[10](P119)，“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[16](P112)，要堅持依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，充分利用兩者的互補性作用，“確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨”[14](P286)。

第四，新時代黨內法規(guī)制度建設始終強調憲法至上、黨章為本的基本理念，堅持把黨章作為黨內法規(guī)制度建設的總依據(jù)、依規(guī)治黨的總規(guī)矩。黨章作為黨的總依據(jù)，明確規(guī)定了我們黨的制度、體制和機制，黨內的條例、準則、規(guī)則、決定、意見等法規(guī)制度都是依據(jù)黨章進行制定的，因此，建立與完善黨內法規(guī)制度體系，必須把黨章為建設根基。同時，黨章作為黨的總規(guī)矩，又是我們黨推進管黨治黨實踐的總章程。所以，黨內法規(guī)制度建設必須堅持以黨章為根本依據(jù)，依照黨章的原則和要求開展制定與完善工作，依規(guī)治黨實踐也必須堅持以黨章為總規(guī)矩，依據(jù)黨章管黨治黨。黨的十八大以來，黨始終把以黨章為本和依規(guī)治黨貫穿黨內法規(guī)制度建設全過程。2012年《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和2019年《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》明確規(guī)定“黨章是最根本的黨內法規(guī)，是制定其他黨內法規(guī)的基礎和依據(jù)”，任何黨內法規(guī)制度的制定和修改內容不得與黨章相沖突，這一要求使黨章在黨內立法中的地位更加明確。2016年《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》提出要“尊崇黨章和依規(guī)治黨”，以法規(guī)的形式把黨內監(jiān)督內容具體化、依規(guī)治黨方略明確化。2017年《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》明確黨章在黨內法規(guī)與各領域黨內法規(guī)制度中的統(tǒng)領地位。同年黨的十九大再次強調黨章在黨內法規(guī)制度建設、依規(guī)治黨中的指導作用和核心地位，并把依規(guī)治黨載入黨章，高效整合了黨的十八大以來黨內法規(guī)制度建設取得的最新理論成果和治黨實踐的新經驗，為全面深化依規(guī)治黨實踐提供了制度與理論支撐。因此，新時代加強黨內法規(guī)制度體系建設、推進依規(guī)治黨實踐，必須依據(jù)我們黨最新的制度建設指導文件和治黨最新要求，堅持對黨內法規(guī)制度建設進行規(guī)劃設計，不斷完善以黨章為根本的“1+4”模式的黨內法規(guī)制度體系。

第五，新時代黨內法規(guī)制度建設始終堅持問題導向、實效導向，針對黨內新情況新問題制定與完善黨內法規(guī)制度，全面落實依規(guī)治黨。新時代以來，針對黨內存在的思想放松、作風不正、腐敗蔓延、治黨寬松等問題，習近平總書記指出，“打鐵還需自身硬”[17](P385)，必須采取有力的制度措施落實從嚴治黨、依規(guī)治黨。從思想建黨的戰(zhàn)略出發(fā)，黨堅持教育與制度兩大治黨原則，著重解決思想問題。從“群眾路線教育實踐活動”“三嚴三實”“兩學一做”專題教育到“不忘初心、牢記使命”主題教育，黨制定了《中共中央關于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的意見》《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》《關于在全體黨員中開展“學黨章黨規(guī)、學系列講話，做合格黨員”學習教育方案》《關于推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的意見》《關于鞏固深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果的意見》等法規(guī)性文件，同時建立了不忘初心使命的制度，極大地增強了黨的思想引領力，強化了全體黨員的理想信念和組織紀律。從全面從嚴治黨的戰(zhàn)略出發(fā)，黨堅持依規(guī)治黨，通過制定有效的黨內法規(guī)制度，全面解決黨內存在的突出問題。2012年《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》發(fā)布，全面懲治黨內存在的“四風”問題，使黨員干部不斷凈化思想、純潔黨性。大力發(fā)揚黨的勤儉節(jié)約、密切聯(lián)系群眾、真抓實干的工作作風，使黨員干部形成正確的群眾觀、人生觀、利益觀和政績觀。2015年《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》發(fā)布，通過立德、立規(guī)，劃出道德高線、行為底線，將黨的廉潔自律具體化、黨的紀律擴展化，這既深化了黨的作風建設，又強化了黨的先進性、純潔性建設。2016年《中國共產黨問責條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》發(fā)布，對深入推進全面依規(guī)治黨作了制度層面的部署，為嚴肅黨內政治生活、優(yōu)化黨內政治生態(tài)環(huán)境、規(guī)范黨組織運行和增強黨員的黨規(guī)黨紀意識，提供了新的制度規(guī)范。2017年黨根據(jù)深入反腐需要，再次修訂《中國共產黨巡視工作條例》，使黨內問責效果更加顯著、更具有針對性，制度治理腐敗的威懾力進一步增強。同年黨完成了對中央和國家機關、省(自治區(qū)、直轄市)、中管高校和金融單位的巡視工作，首次實現(xiàn)在一屆任期內完成巡視全覆蓋的目標，有效鏟除了黨內出現(xiàn)的某些病體，使黨的肌體得到凈化。2017～2020年間，《中國共產黨支部工作條例(試行)》《中國共產黨黨務公開條例(試行)》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨中央委員會工作條例》《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》《中國共產黨基層組織選舉工作條例》等一系列重要的黨內法規(guī)制度出臺、修訂與完善，極大地豐富了黨內法規(guī)制度的形式和內容，不僅為全面解決黨的建設中出現(xiàn)的各種新問題提供了強大的制度威力，更為全面推進依規(guī)治黨實踐提供了科學、嚴謹、完備、高效的黨內法規(guī)制度體系。