彭希哲，蘇忠鑫

(1 復(fù)旦大學(xué) 老齡研究院,上海 200433;2 復(fù)旦大學(xué) 人口與發(fā)展政策研究中心，上海 200433)

積極應(yīng)對人口老齡化，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，是家事，更是國事。黨的二十大為進一步科學(xué)研判中國人口發(fā)展態(tài)勢，凝練積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略理念、識別積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略重點指明了方向。當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)以健全完善當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)體系作為積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要抓手，為第二個新百年奠定堅實基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段我國老年人的需求結(jié)構(gòu)正從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)還存在發(fā)展不平衡不充分等問題，主要體現(xiàn)在居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)普惠服務(wù)供給不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平與質(zhì)量普遍不高等方面。因此，加快健全完善養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量均衡發(fā)展是積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要任務(wù)。在國家戰(zhàn)略背景下，跳出傳統(tǒng)研究局限，整合生命周期、凝聚多元主體，在精準識別有效需求和科學(xué)拆解服務(wù)供給的基礎(chǔ)上推進養(yǎng)老服務(wù)供需的有效匹配，在將“中國特色”轉(zhuǎn)化為“中國優(yōu)勢”的基礎(chǔ)上創(chuàng)新并夯實養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，推動形成養(yǎng)老服務(wù)體系的“中國思考”和“中國方案”，對于正處于人口老齡化的加速期和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的中國，不僅具有重要的戰(zhàn)略意義，而且兼具理論與實踐意義。

1 我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展歷程及政策述評

1．1 我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展歷程

我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展大致分為五個階段。第一個階段從新中國成立到改革開放初期，養(yǎng)老服務(wù)尚未成體系，養(yǎng)老服務(wù)政策碎片化散落在相關(guān)政策中。

第二個階段從20世紀80年代初期到20世紀末，社會力量和市場作為養(yǎng)老服務(wù)供給主體開始納入養(yǎng)老服務(wù)體系，是中國養(yǎng)老服務(wù)體系的探索期[1]。1996年，中國第一部《老年人權(quán)益保障法》(主席令73號)正式出臺(1)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》www.gov.cn/guoqing/2021-10/29/content_5647622.htm。這是我國第一部老年人權(quán)益保障法，意味著我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)正式步入法治化時代。

第三個階段從21世紀初到2012年，我國養(yǎng)老服務(wù)體系基本形成，是養(yǎng)老服務(wù)體系的建立期[2]。中共中央和國務(wù)院出臺了老齡工作的第一份綱領(lǐng)性文件《關(guān)于加強老齡工作的決定》(中發(fā)[2000]13號)，提出了“堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的積極作用，建立和完善老年社會服務(wù)體系”的基本架構(gòu)。2011年，出臺了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》( 國發(fā)〔2011〕28 號)》和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，進一步明確了社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐(2)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)的通知(www.gov.cn)。

第四個階段從2013年到2019年，我國養(yǎng)老服務(wù)體系正式形成，是養(yǎng)老服務(wù)體系的成熟期。2013年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確了“90-7-3”的三級養(yǎng)老服務(wù)體系。2019年，《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》和《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》進一步完善了養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)，明確要健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

第五個階段從2020年至今，積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，養(yǎng)老服務(wù)體系進入高質(zhì)量發(fā)展期。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中提出實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》中提出，要健全養(yǎng)老服務(wù)體系，包括創(chuàng)新居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式、規(guī)范發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老、建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度和完善多層次養(yǎng)老保障體系(3)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5659511.htm。

1.2 我國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展歷程的政策述評

總體而言，我國養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架逐步明確、養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)建設(shè)不斷推進、養(yǎng)老服務(wù)多元化投入格局日趨形成、養(yǎng)老服務(wù)體系的覆蓋范圍逐步擴大、養(yǎng)老服務(wù)體系的能力建設(shè)不斷增強[3]。我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展理念也歷經(jīng)從注重家庭和個人責(zé)任到多元主體責(zé)任并重，從強調(diào)單一政策發(fā)展到注重綜合政策體系構(gòu)建，從側(cè)重宏觀改革到講求精細發(fā)展的逐漸優(yōu)化過程[4]。值得注意的是各地在推進社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，往往更加重視機構(gòu)養(yǎng)老形式，一提到養(yǎng)老服務(wù)首先想到的就是建機構(gòu)、增加床位，并將其作為政府投入的重點和工作考核的指標(biāo)(4)民政部副部長竇玉沛在第三屆中國國際養(yǎng)老服務(wù)業(yè)博覽會開幕式暨第三屆中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展論壇上的講話。。這至少反映兩個問題：一是政策文件迭出但未形成系統(tǒng)，二是現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)體系并不具備“內(nèi)穩(wěn)態(tài)”。因此，養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)仍需進一步優(yōu)化，在積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略背景下，應(yīng)跳出傳統(tǒng)研究囿限，整合生命周期、凝聚多元主體，在精準識別有效需求和科學(xué)拆解服務(wù)供給的基礎(chǔ)上推進養(yǎng)老服務(wù)供需的有效匹配，在將“中國特色”轉(zhuǎn)化為“中國優(yōu)勢”的基礎(chǔ)上創(chuàng)新并夯實養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，推動形成養(yǎng)老服務(wù)體系的“中國思考”和“中國方案”。

而隨著我國進入中度老齡化社會，社會養(yǎng)老服務(wù)需求不斷擴大，老年人養(yǎng)老需求呈現(xiàn)出物質(zhì)需求、精神需求、心理需求相結(jié)合的多樣化趨勢，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系將面臨新的壓力，多樣化的養(yǎng)老需求與社會養(yǎng)老體系不健全之間的矛盾日益突出[5]。強調(diào)回歸社區(qū)、突顯養(yǎng)老機構(gòu)的特殊職能和整合資源、實現(xiàn)社會服務(wù)綜合化逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)體系改革的共識[6]。然而我們的社會卻未做出及時的反應(yīng)，以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為例，國家2015年正式提出“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的建設(shè)思路，并于2016年啟動了試點，雖取得了一定成績，但囿于其初始政策安排所固有的邏輯困境，隨著“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”進一步深化開始暴露出諸多問題，亦未形成全國范圍內(nèi)可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健Ｓ绕洹罢兆o”本身是一個系統(tǒng)性很強的體系，但在政策安排中卻被割裂，由此使衛(wèi)生系統(tǒng)和民政系統(tǒng)的關(guān)系協(xié)調(diào)成為焦點。如何建立形式多樣、多元整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)體系，有序增加老年服務(wù)資源的供給，并合理控制公共服務(wù)費用的支出，已經(jīng)迫在眉睫。

2 構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系戰(zhàn)略思考

我國養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)已經(jīng)取得了很大的發(fā)展，也還有很多的完善空間。本文重點討論“一核多元” 的整體架構(gòu)和“因地制宜”的運行模式。

2.1 發(fā)揮“一核多元”的制度優(yōu)勢，堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”的原則

與西方以“國家-社會”為主的二元模式不同，中國在“家國同構(gòu)”的基礎(chǔ)上形成了國家-家庭-社會相均衡的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，并在當(dāng)代人口與民生治理領(lǐng)域中得以解構(gòu)、重構(gòu)以及拓展[7]，形成大國模式和文化背景下的國家稟賦性優(yōu)勢，這使得中國在積極應(yīng)對人口老齡化中具備一核多元的治理范式優(yōu)勢[8]?！耙缓硕嘣敝械摹耙缓恕笔侵更h的領(lǐng)導(dǎo)，“多元”是指社會中的多元力量，包括社會力量、市場力量、基層力量、居民力量等。高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須發(fā)揮“一核多元”的制度優(yōu)勢，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、公眾參與、凝聚合力、多元共治、跨界聯(lián)盟”的具有中國特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑。

2.1.1 公共管理領(lǐng)域政府職能的邊界

在公共管理領(lǐng)域政府職能的邊界一直是學(xué)界討論的熱點。 就養(yǎng)老服務(wù)而言， 我們認為政府的職能主要包括五個方面：(1)政策及制度設(shè)計，即制定各種法律法規(guī)以及各種政策措施。(2)建立長效規(guī)劃機制，包括政府預(yù)算規(guī)劃、服務(wù)項目規(guī)劃、服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、從業(yè)人員發(fā)展規(guī)劃等，以確保養(yǎng)老服務(wù)體系的可持續(xù)發(fā)展。(3)公共資源的配置，包括各級財政預(yù)算、國資國企對養(yǎng)老服務(wù)體系的投入、 第三次分配形成的資源、 社會資源投入的引導(dǎo)和配置等。(4)服務(wù)標(biāo)準的設(shè)立以及評估和監(jiān)督，包括在公共服務(wù)均等化目標(biāo)下的基本統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準，服務(wù)評估體系、對組織和機構(gòu)的監(jiān)管等。(5)為老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，諸如養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)和資源配置平臺、適老化改造等。各級政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的功能是有差別的，同時這些功能又都是動態(tài)發(fā)展著的，與各地方社會經(jīng)濟發(fā)展的水平、公共服務(wù)整體狀況、科學(xué)技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的應(yīng)用密切相關(guān)。

以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為例，“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是在人口老齡化的背景下，為滿足老年人口對養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的需求、消弭老齡社會的特定社會經(jīng)濟問題而發(fā)展出的兼具公益性事業(yè)和專門性產(chǎn)業(yè)特征的新興產(chǎn)業(yè)形態(tài)，因而兼具福利性和市場性。這些特征決定了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)必須根據(jù)中國國情和社會特征，構(gòu)建“政府-國資國企-社會-企業(yè)”的多元養(yǎng)老服務(wù)供給主體。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)生態(tài)有其必然的層次要求，其上游應(yīng)由投資、金融、保險拉動，中游聚焦于實體建設(shè)(包括地產(chǎn)、服務(wù)、醫(yī)療等)，下游則是其支撐性產(chǎn)業(yè)(如老年用品、旅游、教育等)。在這個鏈條中，多元主體具有各自的優(yōu)勢。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的回收周期相對較長，政府和國資國企本就在提供公共服務(wù)、改善民生方面具有引領(lǐng)作用，其固有的資源優(yōu)勢決定了其在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的中上游居于主導(dǎo)地位，而社會和企業(yè)則更貼近市場，市場競爭會促使其不斷提高服務(wù)質(zhì)量以提供多元化的養(yǎng)老服務(wù)及產(chǎn)品，在中下游的輕資產(chǎn)服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。特別是在養(yǎng)老服務(wù)體系中，無論是社區(qū)服務(wù)還是機構(gòu)服務(wù)均離不開重資產(chǎn)建設(shè)和輕資產(chǎn)服務(wù)的結(jié)合。由于政府和國資國企掌握土地資源并大多在城區(qū)掌握大量可轉(zhuǎn)換物業(yè)，因此由政府提供土地和物業(yè)資源，由國企負責(zé)建設(shè)和持有資產(chǎn)，社會和企業(yè)負責(zé)具體的服務(wù)提供，將是中國解決養(yǎng)老問題的最大制度優(yōu)勢。因此，應(yīng)當(dāng)逐漸形成政府宏觀管理、相關(guān)政策支持、社會力量興辦、企業(yè)按照市場化要求自主經(jīng)營的管理體制和運行機制，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資主體多元化、服務(wù)形式多樣化、服務(wù)對象社會化以及服務(wù)隊伍專業(yè)化，并進一步充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的靈活優(yōu)勢，共同推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

進一步以社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)為例：針對為老服務(wù)資源條塊分割、利用效率不高等問題，各地通過發(fā)揮政府的主導(dǎo)性、社區(qū)的主體以及社會力量的協(xié)同性作用，建設(shè)整合式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，其特點是充分整合轄區(qū)內(nèi)各種養(yǎng)老資源，為老年人提供政府購買的基本養(yǎng)老服務(wù)及有償?shù)膫€性化養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的系統(tǒng)服務(wù)。它以社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)為支撐點，將轄區(qū)內(nèi)的家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和與機構(gòu)養(yǎng)老等形式整合在社區(qū)的平臺上，為老年人提供家政服務(wù)、生活照料、文化娛樂、精神慰藉、心理健康等綜合的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。整合式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系便于實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給主體間的協(xié)調(diào)與合作[9]，彌補傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的不足，實現(xiàn)以盡可能低的成本，解決最大數(shù)量的老年人口的養(yǎng)老服務(wù)問題。這一過程中，堅持了政府主導(dǎo)的模式，以充分發(fā)揮政府的行政力量，調(diào)動各方社會資源，迅速形成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)條件和組織制度保障，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的順利開展奠定基礎(chǔ)。

2.1.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)和載體

社區(qū)是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)和載體。社區(qū)具有讓老人感到熟悉和習(xí)慣的天然優(yōu)勢，鄰里互助的傳統(tǒng)也能增強老人的歸屬感和認同感；同時，社區(qū)還具有綜合性、中介性和整體性的特征，這些特征為養(yǎng)老服務(wù)資源的整合提供了便利條件。社區(qū)的綜合性體現(xiàn)在其內(nèi)部的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、休閑娛樂場所等，可以為轄區(qū)內(nèi)的老年人提供日間照料、家政服務(wù)、生活護理、康復(fù)保健、娛樂休閑、學(xué)習(xí)培訓(xùn)及法律援助等服務(wù)。社區(qū)的中介性是指其可以結(jié)合轄區(qū)內(nèi)老年人的特點和需求，向所屬上級主管部門申請政府購買服務(wù)項目，由上級政府發(fā)布公開招標(biāo)信息征集養(yǎng)老服務(wù)提供方案，社區(qū)參與政府共同選取最佳方案和中標(biāo)機構(gòu)，滿足轄區(qū)內(nèi)老年人的各類養(yǎng)老服務(wù)需求。社區(qū)的整合性體現(xiàn)為可以充分調(diào)動各方資源，實現(xiàn)家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的有機協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，有效對接養(yǎng)老服務(wù)供給方和需求方，將政府、社會、市場、家庭的養(yǎng)老服務(wù)資源在社區(qū)具體落地。

2.1.3 解決養(yǎng)老問題的助推器

社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是政府主導(dǎo)下解決養(yǎng)老問題的助推器。社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，順應(yīng)了老齡化社會的需求。既可以吸收政府公共服務(wù)資源，也可以調(diào)動市場資源，并能最大限度調(diào)動社會力量，從而彌補政府與市場的失靈，這也是提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平的必然要求。此外，社會組織與社區(qū)、社工形成“三社聯(lián)動”，對特殊老年群體如空巢獨居老人、失能老人、高齡老人提供專業(yè)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和幫助，滿足了不同老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的差異化需求，進而促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會化發(fā)展。

2.2 因地制宜、充分利用傳統(tǒng)優(yōu)勢，集成地方發(fā)展經(jīng)驗

黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的中國國家治理體系始終具有強烈的自身改革沖動，多年來一直遵循“發(fā)現(xiàn)問題-解決問題-改進體制”的發(fā)展路徑，形成了一系列符合中國國情的獨特治理經(jīng)驗。例如“試點推進”就是中國特色的政策工具，這一模式有助于推動政策以“由點到面”的模式向全國推廣地方經(jīng)驗，實現(xiàn)地方積極性與中央指導(dǎo)性的有機結(jié)合，凸顯體制的靈活性和動態(tài)性，也為將“地方經(jīng)驗”匯聚轉(zhuǎn)化為“中國經(jīng)驗”和“中國智慧”夯實實踐基礎(chǔ)[8][10]。我國人口老齡化具有規(guī)模大、發(fā)展快、不平衡等鮮明特征，尤其是區(qū)域差異大(5)全國人大《關(guān)于實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、推動老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情況的調(diào)研報告》http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202209/06bc4e553c77405d89ff77a6b4323547.shtml，很難迅速形成在全國范圍內(nèi)可推廣的統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)模式，因而更需特別重視地方經(jīng)驗的總結(jié)與抽象，以形成立體化和層次化的工具庫和模板庫。

2.2.1 上海浦東新區(qū)大城市養(yǎng)老模式的實踐與探索

城市養(yǎng)老困境主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)的供需不平衡、不匹配，一方面由于大城市家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)小型化，空巢獨居老人比例較高，依靠傳統(tǒng)家庭或家族模式提供的養(yǎng)老支持難以為繼了；另一方面，大城市老年人由于相對較高的受教育水平和支付能力，對個性化、多樣化及精細化養(yǎng)老服務(wù)的需求也在快速增長。上海浦東新區(qū)的探索和實踐提供了大城市地區(qū)解決養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的成功經(jīng)驗，主要措施包括：(1)大力發(fā)展社區(qū)“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”建設(shè)；(2)通過推進“長者膳食改善計劃”解決“就餐難”；(3)通過“慈善超市”豐富和拓展為老服務(wù)資源；(4)充分運用社區(qū)智能化應(yīng)用場景助力老人健康管理。

圖1 上海市浦東新區(qū)大城養(yǎng)老模式體系構(gòu)架

具體包括：(1)優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老布局，加強?；敬参粌?yōu)質(zhì)供給。一是加快推進機構(gòu)床位建設(shè)。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡布局的原則來加快發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，特別重視?；敬参坏膬?yōu)質(zhì)供給。二是加強運營管理。深入推進管辦分離改革，發(fā)揮區(qū)屬國有企業(yè)專業(yè)運營、資源整合能力，先后成立三家養(yǎng)老公司，即新金橋養(yǎng)老、普惠養(yǎng)老、浦商養(yǎng)老。三是完善政策支持。出臺了老年困難群體補貼、外環(huán)外入住補貼、長護險評估補貼、質(zhì)量等級建設(shè)獎補貼、人才隊伍專項補貼等補貼政策，強調(diào)發(fā)揮政府保基本養(yǎng)老服務(wù)的托底保障作用。

(2)推進社區(qū)養(yǎng)老方面，搭建“15分鐘服務(wù)圈”提質(zhì)增效，滿足原居安養(yǎng)多樣化需求。一是推進存量資源改造，區(qū)級部門主動讓度資源，各街鎮(zhèn)充分挖潛，將政府存量資源改造成社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設(shè)施。同時依托家門口服務(wù)站，因地制宜進行微改造，設(shè)置微助托、微日托、微助餐、微洗滌等養(yǎng)老微空間。二是調(diào)動鄰里資源助力農(nóng)村互助式養(yǎng)老，以“睦鄰互助點”建設(shè)為突破口，走出一條符合郊區(qū)農(nóng)村實際、可持續(xù)發(fā)展的“原居安養(yǎng)”新路。三是推出養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，建設(shè)樞紐型的綜合服務(wù)中心，將日托區(qū)細分為專業(yè)照護型和社區(qū)交往型，并加快探索標(biāo)準化營運規(guī)范，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

(3)“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”方面，主動利用技術(shù)紅利推動智慧養(yǎng)老創(chuàng)新發(fā)展。通過一圖三平臺(養(yǎng)老地圖、監(jiān)管平臺、養(yǎng)老服務(wù)平臺和交易平臺)匯集了浦東養(yǎng)老服務(wù)資源和點位，供老人和家屬咨詢、導(dǎo)航和查詢。監(jiān)管平臺主要面向政府內(nèi)部的高效管理，實現(xiàn)全要素治理、動態(tài)化更新、智能化監(jiān)管、協(xié)同化處置、分類化管理。養(yǎng)老服務(wù)平臺“浦老惠”，整合全區(qū)各項社會養(yǎng)老服務(wù)資源，老年人日常所需基本都可通過這個平臺一鍵預(yù)約、一鍵申請、一鍵咨詢。交易平臺，利用浦東的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢，依托張江產(chǎn)業(yè)園，聯(lián)合科經(jīng)委等部門，推進智能養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)工作。

(4)在街道落地上著眼于均衡、充足和優(yōu)質(zhì)，不斷完善機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等三類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)，著力推動養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增能，加快實現(xiàn)街與鎮(zhèn)、城與鄉(xiāng)均衡化發(fā)展，構(gòu)建高品質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)供給鏈。形成依托街道綜合為老服務(wù)中心、長者照護之家和社區(qū)日間服務(wù)中心為服務(wù)載體，提供政策咨詢、資源鏈接和個性化養(yǎng)老方案定制等服務(wù)為一體的“社區(qū)養(yǎng)老顧問”制度為人才支撐的大城市整合式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。

2.2.2 寧波市北侖區(qū)系統(tǒng)構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的“四梁八柱”

浙江省寧波市北侖區(qū)與高校合作提出了構(gòu)建“一體化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系”的政策目標(biāo)，結(jié)合老年服務(wù)本身的特點及北侖區(qū)的實際情況，探索以社區(qū)居家為重點，完善周邊、身邊、床邊的“三邊”的養(yǎng)老服務(wù)布局，系統(tǒng)構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的“四梁八柱”，見圖2。

圖2 寧波北侖社區(qū)居家養(yǎng)老“四梁八柱”模式圖

第一，四梁承載，即制度體系和保障。一是應(yīng)對需求，明確導(dǎo)向梁。聚焦高齡、獨居、失能等剛需人群，針對居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相對不足、專業(yè)化程度不高等問題，把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入政府規(guī)劃體系。二是多跨協(xié)同，架起支撐梁。成立以區(qū)長為主要負責(zé)人的全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，人大政協(xié)督辦，聚焦群眾普遍關(guān)注的養(yǎng)老服務(wù)的難點、熱點，形成多部門共同分組、共同謀劃的局面。三是創(chuàng)新機制，強化保障梁。通過與高校合作建立起“公助、共助、互助、自助”相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展體系；在以財政投入為主的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和鼓勵社會資金、慈善資金進入養(yǎng)老事業(yè)，形成多樣化的資金籌集機制。四是聚焦陣地，夯實基礎(chǔ)梁。依托居家養(yǎng)老服務(wù)中心的集聚效應(yīng)，逐步實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各類居家養(yǎng)老服務(wù)資源的有效整合，促進“老人來機構(gòu)”向“服務(wù)到家庭”的根本性轉(zhuǎn)變，提供送餐上門、服務(wù)上門等一系列居家養(yǎng)老服務(wù)體驗。

第二，八柱支撐，即工作的內(nèi)容和載體。智慧助，搭建智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺和探索智慧養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備的推廣和應(yīng)用。醫(yī)康助，促進醫(yī)療機構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)中心的深度合作，將康養(yǎng)服務(wù)、照護服務(wù)、志愿服務(wù)延伸到養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，延伸到老人家中。慈善助，區(qū)財政、區(qū)民政局和區(qū)慈善總會共同發(fā)起居家養(yǎng)老慈善基金，每年的收益用于補助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心開展各類針對困難老人的幫扶活動；依托慈善組織的公益職能，以項目籌集的方式，為特定老年人提供針對性的幫扶。鄰里助，打造“幸福來敲門”志愿服務(wù)品牌，以低齡老人結(jié)對高齡老人為主要方式、專業(yè)化的志愿組織定向幫扶為補充，為80周歲以上病殘、獨居、高齡老人開展服務(wù)。鄉(xiāng)賢助，鄉(xiāng)賢通過出資成立區(qū)域性居家養(yǎng)老中心，為社區(qū)老年人提供送餐、健康管理、文化娛樂等各項服務(wù)，有機結(jié)合了政府、企業(yè)、社會組織、志愿者等資源，帶動了鄉(xiāng)賢扶老新風(fēng)尚。公益助，廣泛開展家庭照護技能公益培訓(xùn)，精心培育為老服務(wù)社會組織和社會公益項目。社區(qū)助，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)、社區(qū)醫(yī)院、社會組織、社區(qū)工作者等各方資源，構(gòu)建老人居住分布基本信息、老人健康檔案、養(yǎng)老服務(wù)需求、養(yǎng)老服務(wù)供給四大數(shù)據(jù)庫，并統(tǒng)一接入北侖區(qū)智慧居家養(yǎng)老服務(wù)平臺。兜底助，創(chuàng)新“菜單式”家庭適老化改造，結(jié)合老人家庭實際情況自由組合多元化改造菜單；實現(xiàn)愛心助餐全覆蓋等。

“一體化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系”的建設(shè)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性、社區(qū)的主體性以及社會力量的協(xié)同性作用。在社區(qū)實現(xiàn)了集健康、醫(yī)療和福利為一體的綜合養(yǎng)老服務(wù)體系，有效引導(dǎo)醫(yī)、養(yǎng)、護結(jié)合和各部門資源的整合與釋放。構(gòu)建信息整合的養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)平臺助力老人需求和服務(wù)資源的精準對接，統(tǒng)籌了政府、社會、市場、家庭各行動主體的養(yǎng)老服務(wù)功能，依托社會工作者對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進行全程導(dǎo)引，形成“資源整合、多元協(xié)同、供需匹配、數(shù)據(jù)融合”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。

2.2.3 農(nóng)村養(yǎng)老模式的實踐與探索:鄰里互助與鄉(xiāng)賢模式

農(nóng)村人口分散，城市以綜合為老服務(wù)中心和長者照護之家為體系的嵌入式養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)困難?；谵r(nóng)村熟人網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，各地探索出鄰里互助的鄉(xiāng)村養(yǎng)老模式[11]。鄰里互助強調(diào)村民之間的相互幫扶與慰藉，通過由低齡健康老年人等組成的志愿者團隊，借助類似時間銀行模式的服務(wù)積分獎勵機制，重點解決農(nóng)村獨居、失能老年人的就餐問題。農(nóng)村鄰里互助的核心是充分整合了家庭、社區(qū)和個人的力量，為特殊老人嵌入包括生活服務(wù)、人力資源和硬件設(shè)施等各方面資源。一方面通過挖掘老年人自我力量，進行老老結(jié)對，充分利用年輕健康老人資源；另一方面，通過發(fā)展時間銀行獎勵機制，依托熟人間的信任關(guān)系，推行老伙伴計劃。在硬件設(shè)施方面，充分利用老年活動中心、鄰里互助點和老伙伴之家等。除了鄰里互助，農(nóng)村老人也可以選擇入住短期住養(yǎng)的綜合嵌入體，需要長期住養(yǎng)可以選擇社區(qū)外養(yǎng)老機構(gòu)。

圖3 農(nóng)村鄰里互助養(yǎng)老模式架構(gòu)

鄉(xiāng)賢帶動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)也是鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要嘗試和探索。鄉(xiāng)賢參與到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系工作中，一方面可以落實政府部門的養(yǎng)老工作要求，另一方面可以有效整合當(dāng)?shù)卮迕竦酿B(yǎng)老需求，最大程度調(diào)動本地老人的積極性?；卩l(xiāng)賢的能人帶動模式可實現(xiàn)國家治理與地方自治、內(nèi)生力量與外來資源、行政嵌入與內(nèi)在秩序、制度邏輯與精英能動等四方面的整合，其中老人協(xié)會為代表的基層自組織承擔(dān)了橋梁和鏈接的角色。

圖4 鄉(xiāng)賢帶動模式的整合式治理機制

在實踐中，鄉(xiāng)賢主體的參與一般以盈利或非盈利的機構(gòu)作為載體，地方政府也有意識的引導(dǎo)本地企業(yè)家參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，并孵化成為實體的非營利組織。由于鄉(xiāng)賢具有政治、經(jīng)濟和文化資源的相對優(yōu)勢，較易通過其自帶的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系爭取到廣泛的資源支持。依托鄉(xiāng)賢主體作為橋梁，可以將政府的供給責(zé)任與民間自組織供給相結(jié)合，成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)自上而下和自下而上供給渠道的結(jié)合點。實現(xiàn)將內(nèi)力與外力合一，以此解決養(yǎng)老服務(wù)的落地問題。鄉(xiāng)賢帶動型養(yǎng)老還整合了基于法律和規(guī)范的正式規(guī)則和基于慣例的非正式規(guī)則，輔以自身人格魅力的情感資源，在村民利益與正式制度的邏輯相沖突時，發(fā)揮更有效的協(xié)調(diào)作用。

圖5 鄉(xiāng)賢帶動模式的外來資源與內(nèi)生力量

3 總結(jié)與討論

中國的政治體制、人口形態(tài)、經(jīng)濟體量、文化傳統(tǒng)和家庭模式表現(xiàn)出獨有的“中國特征”，其中蘊含多元化的治理資源和工具，為轉(zhuǎn)化為“中國優(yōu)勢”提供了無窮可能性[12]。盡管中國國家治理現(xiàn)代化充分強調(diào)了“共治”，但與西方體制下“共治”的“去中心化”不同，中國的“共治”是“中心化”或“有核”的多元化，即高度強調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家責(zé)任，以政府、市場、社區(qū)等與家庭合作的框架來詮釋“共治”，體現(xiàn)出治理的系統(tǒng)性和整體性[7]。獨特的國家和民族背景決定了我們的老齡社會治理體系天然地內(nèi)嵌于中國的政治結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，我們的政治體制、人口形態(tài)、經(jīng)濟體量、文化傳統(tǒng)和家庭模式都表現(xiàn)出獨有的“中國特征”[13]，這決定了建設(shè)高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)體系必須基于中國的特征形成中國的方案，并可為國際社會提供樣板。

高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程。在中國人口低生育率穩(wěn)定、老齡化速度加快、家庭保障功能持續(xù)弱化的背景下，高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為維護老年人生活質(zhì)量與化解老年人家庭成員照料壓力的普遍需求[14]。長期以來，中國養(yǎng)老服務(wù) “供給側(cè)” 存在重機構(gòu)養(yǎng)老、輕居家養(yǎng)老的誤區(qū)[15]，社區(qū)居家服務(wù)與機構(gòu)服務(wù)之間也經(jīng)常被人為地割裂開來，給老年照護的發(fā)展帶來了困擾，現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)體系能否被改造成一個真正意義上的整合式照護體系將成為高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。這離不開黨政的領(lǐng)導(dǎo)，更需社會、市場、基層、居民等多方力量的協(xié)同，通過建立長期護理保險制度為體系注入穩(wěn)定的發(fā)展資金，并借助現(xiàn)代科技和發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，以科學(xué)的、合理的長期照護服務(wù)使老年人真正擁有獲得感、幸福感和安全感[16]。在當(dāng)前，國家應(yīng)明確各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的性質(zhì)，制定全國相對統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置規(guī)劃和標(biāo)準，盡快在全國范圍內(nèi)根據(jù)城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展特點形成養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準和設(shè)施的“四統(tǒng)一”：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準、統(tǒng)一稱呼、統(tǒng)一標(biāo)識；在城市應(yīng)進一步整合街道和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，打造“社區(qū)養(yǎng)老生活共同體”；在農(nóng)村應(yīng)進一步強化農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)功能，弘揚農(nóng)村互助文化，多渠道籌資增加農(nóng)村互助養(yǎng)老資金支持，加強農(nóng)村互助養(yǎng)老組織建設(shè)。根據(jù)改革開放以來的成功經(jīng)驗，做好頂層設(shè)計(避免地方和基層利益輸送)，尊重地方首創(chuàng)精神，持之以恒，久久為功，高質(zhì)量發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系必將成為中國的一大發(fā)展亮點，也將成為中國為全球應(yīng)對老齡化提供的中國智慧。

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