中共寧德市委黨校 范永華

前言

“三農(nóng)”問題歷來是黨中央、國(guó)務(wù)院最關(guān)心的問題，“十九大”第一次將鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略列入國(guó)家戰(zhàn)略，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的新內(nèi)涵，但能否把這樣重要的政策落到實(shí)處卻是成敗的關(guān)鍵。本文經(jīng)過對(duì)以往的中央支持政策措施的總結(jié)，重點(diǎn)從土地、資金、勞動(dòng)力等方面對(duì)其進(jìn)行論證，論證其必要性和緊迫性，并提出相應(yīng)的政策建議。

1 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的重要性

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的、具有重要戰(zhàn)略意義的任務(wù)，其的落實(shí)和推進(jìn)有賴于各方的合力。財(cái)政作為一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大系統(tǒng)的基礎(chǔ)和重要支撐，涉及經(jīng)濟(jì)、政治等各個(gè)方面，其政策的方式也是多種多樣的。

1.1 財(cái)政支持是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具和手段

采取財(cái)政政策措施（稅收、財(cái)政支出、財(cái)政轉(zhuǎn)移、公共支出和專項(xiàng)補(bǔ)貼），為“三農(nóng)”建設(shè)提供物質(zhì)和資金支持，引導(dǎo)社會(huì)資金、企業(yè)資金等投入到“三農(nóng)”領(lǐng)域，促進(jìn)資金的有效使用和優(yōu)化配置。在某個(gè)階段，成功發(fā)行了一億三千八百萬元的鄉(xiāng)村專項(xiàng)債券，解決了鄉(xiāng)村建設(shè)資金的瓶頸，擴(kuò)大了鄉(xiāng)村財(cái)政的融資渠道；同時(shí)，為規(guī)范和強(qiáng)化鄉(xiāng)村專項(xiàng)資金的管理，加大對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，出臺(tái)了《鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。

1.2 財(cái)政為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)性制度

金融對(duì)政府和市場(chǎng)的作用有很大的直接作用，通過增加財(cái)政的投資和扶持，可以使兩種機(jī)制相互融合，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。財(cái)政制度改革與創(chuàng)新、現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建將有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村改革與制度創(chuàng)新，并為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略提供制度保證[1]。

1.3 財(cái)政是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和重要支柱

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要有鄉(xiāng)村治理。當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，通過財(cái)政手段化解矛盾，實(shí)現(xiàn)利益與社會(huì)的整合，實(shí)現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向，推動(dòng)國(guó)家治理能力的提升。因此，財(cái)政改革將以價(jià)值導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一體化的作用為導(dǎo)向，引導(dǎo)其他領(lǐng)域的制度變革，以解決各類利益沖突，促進(jìn)包容、和諧的鄉(xiāng)村治理格局[2]。

2 當(dāng)前財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀分析

2.1 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策框架

新鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政政策工具包括稅收政策和財(cái)政支出兩個(gè)方面。一方面，政策保障主要是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的支持，主要涉及稅費(fèi)減免、地方稅收優(yōu)惠、國(guó)家稅費(fèi)抵免、先行繳納、再返還等。鄉(xiāng)村財(cái)政支出措施，主要表現(xiàn)為財(cái)政直接支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼、政府購(gòu)買、信貸補(bǔ)貼、社會(huì)資金獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目入股等領(lǐng)域。具體來看，公共財(cái)政扶持鄉(xiāng)村振興的政策框架主要分為：財(cái)政扶持農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，財(cái)政采取政府直接投入、補(bǔ)助投資等手段促進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以提升鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)能力和效益，主要涉及政府財(cái)政投入、鄉(xiāng)村社會(huì)投入、農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、“三項(xiàng)補(bǔ)貼”等資金支持政策措施。另一方面，扶持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)建設(shè)，主要涉及公路、供電、水利、退耕還林、天然林保護(hù)、農(nóng)田環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村飲用水保障等。

2.2 鄉(xiāng)村振興資金投入渠道過于單一

由于政府和社會(huì)各方面的資金支持都很有限，加上大多數(shù)村的集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱。某省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身經(jīng)濟(jì)條件的制約，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的資金投入還很少。

2.3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略宣傳不到位

由于受傳統(tǒng)觀念、經(jīng)濟(jì)收入等因素的制約，一些村民不僅對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的重視程度較低，還對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的重視程度較低，只服從上級(jí)的安排，缺乏自主性和積極性，有的村民還存在一定的抵觸心理[3]。

2.4 農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境欠佳

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得大量的勞動(dòng)力、土地、資金等要素向城鎮(zhèn)流動(dòng)，從而限制了鄉(xiāng)村的發(fā)展。近幾年，我國(guó)政府對(duì)“三農(nóng)”問題日益關(guān)注，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村都有了很大的發(fā)展，但是在要素、服務(wù)、設(shè)施、經(jīng)濟(jì)等方面仍有很大的差距。在要素上，制約了流動(dòng)人口的落戶、鄉(xiāng)村人才的短缺、分散的鄉(xiāng)村閑置土地資源的整合、鄉(xiāng)村財(cái)政服務(wù)系統(tǒng)的不健全等；在服務(wù)領(lǐng)域，教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)管理、管理等都還存在著一定的差距；設(shè)施上，規(guī)劃一體化、一體化建設(shè)、一體化管理水平低、管理效率低。

3 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的路徑探索

3.1 構(gòu)建推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)力保障機(jī)制

首先要加強(qiáng)財(cái)政投入工作，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村財(cái)政支出適度擴(kuò)大、投資比重適當(dāng)增加。財(cái)政支持重點(diǎn)要向鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)等方面傾斜，涉及農(nóng)田整治、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田生產(chǎn)建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村文化衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保險(xiǎn)、鄉(xiāng)村科學(xué)技術(shù)發(fā)展等方面，以保證農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)超過財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)。同時(shí)，財(cái)政應(yīng)把主要財(cái)政投入的重心放到農(nóng)村扶貧領(lǐng)域和發(fā)展深度貧困地區(qū)，以便更有效地推動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)。

其次，相關(guān)部門要促進(jìn)農(nóng)村財(cái)金互融，進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村財(cái)政項(xiàng)目投融資方式，建立財(cái)政、銀行、社區(qū)、農(nóng)村的多元化投入體制；不斷創(chuàng)新農(nóng)村財(cái)政支出的項(xiàng)目化支出方式，繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村企業(yè)振興計(jì)劃和專項(xiàng)社會(huì)債務(wù)管理體系建設(shè)。進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村資金財(cái)政杠桿作用，通過采取獎(jiǎng)補(bǔ)、貼息、保障、專項(xiàng)債務(wù)和資金化措施等，有效引導(dǎo)和撬動(dòng)農(nóng)村資金和社會(huì)資本扶持農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步建立財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、擔(dān)保、社會(huì)資本“五位一體”的金融支持機(jī)制。通過合理引導(dǎo)新型農(nóng)村企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入于農(nóng)業(yè)特殊行業(yè)，包括中小型農(nóng)田水利建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田，建立了多樣化的資金支持格局。

最后是優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)扶持和保障的政策體制，不斷創(chuàng)新農(nóng)村財(cái)政政策方法和方式。按照國(guó)家財(cái)政體制改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的部分財(cái)稅支持政策進(jìn)行了梳理和優(yōu)化，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的存量和新補(bǔ)貼資金進(jìn)行了合理的調(diào)節(jié)，并進(jìn)一步拓展農(nóng)產(chǎn)品“綠箱”政策范圍、擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模、深化農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)、改革價(jià)格形成機(jī)制、完善農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度、提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效性。要建立健全財(cái)政支持制度，正確掌握政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“清單之外無權(quán)力”[4]。

3.2 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度供給

第一，進(jìn)一步明確了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)幾個(gè)層次的基本公共事業(yè)的權(quán)力和開支職責(zé)，使其協(xié)調(diào)起來。強(qiáng)化地方部門的財(cái)力，提高地方部門的公共資源供給，并從轉(zhuǎn)移支付改革、事權(quán)和支出職責(zé)的劃分兩個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的均衡，從而有效地減少區(qū)域和鄉(xiāng)村的收入。第二，加強(qiáng)政府間的重新配置功能，進(jìn)一步調(diào)整城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)之間的收入差距，完善城鄉(xiāng)居民的收入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)、鄉(xiāng)村、貧困人口等的扶持和保障。第三，要不斷完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的政策，進(jìn)一步努力提高義務(wù)教育的水平和普惠性，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的共同就業(yè)保障制度，進(jìn)一步完善城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、鄉(xiāng)村大病社會(huì)保險(xiǎn)體系，逐步提高城鎮(zhèn)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老水平，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)制度，大力扶持國(guó)有資產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)墾制度的改革，建立城鄉(xiāng)、地域的生態(tài)效益補(bǔ)償制度，促進(jìn)農(nóng)民共同分享。第四，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村戶口登記制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，健全鄉(xiāng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全鄉(xiāng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)主體地位，健全鄉(xiāng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移支付制度，落實(shí)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)優(yōu)惠政策，逐步形成農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制[5]。

3.3 有效規(guī)劃涉農(nóng)資金、吸納社會(huì)資本，推動(dòng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從源頭上整合涉農(nóng)資金，健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)助體系，使其更加具有針對(duì)性、準(zhǔn)確性。相關(guān)部門要大力推進(jìn)鄉(xiāng)村專項(xiàng)資金的建設(shè)，從根本上提高涉農(nóng)資金的使用效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有序、有效進(jìn)行。地方部門要積極發(fā)揮職能，健全“一事一議”、獎(jiǎng)補(bǔ)等運(yùn)作機(jī)制，堅(jiān)持“因地制宜”的原則，促進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作，吸引社會(huì)資本和外部資本的進(jìn)入，填補(bǔ)鄉(xiāng)村發(fā)展的資金缺口。與有關(guān)部門共同努力，建立對(duì)涉農(nóng)資金使用的監(jiān)督機(jī)制。通過拓寬融資渠道，建立“多渠道飲水，龍頭放水”的新模式?？梢酝ㄟ^多種貨幣政策手段為財(cái)政機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期、低成本地融資，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的融資渠道。財(cái)政機(jī)構(gòu)應(yīng)將具有代表性的民生工程列入政府采購(gòu)清單，從而使其最大限度地發(fā)揮其導(dǎo)向作用，并通過引入社會(huì)資本來促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。

3.4 財(cái)政引導(dǎo)構(gòu)建鄉(xiāng)村多元共治模式

鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)綜合性的工程，十九大明確了“以自治、法治、德治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村管理體制”的目標(biāo)，為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供了新的思路。遵循自治、法治、德治的理念，將其與鄉(xiāng)村社會(huì)的管理實(shí)踐相結(jié)合，使其達(dá)到良好的社會(huì)效果。完善監(jiān)督管理體制，推進(jìn)預(yù)算公開透明，強(qiáng)化監(jiān)督管理，促進(jìn)民主參與、合理配置、公平公正、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的有序發(fā)展，形成富有彈性、可控的利益協(xié)調(diào)與平衡機(jī)制，最后建立涵蓋政府、市場(chǎng)、社區(qū)、農(nóng)戶、新型社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體和村委會(huì)等多元化市場(chǎng)主體相互積極參與、激勵(lì)相容、良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理體系架構(gòu)。從鄉(xiāng)村管理體制的基本內(nèi)涵來剖析，鄉(xiāng)村管理必須貫徹自治、法治、德治等基本原則。要從出臺(tái)鄉(xiāng)村基層組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障政策、一事一議、扶持鄉(xiāng)村新興社會(huì)運(yùn)營(yíng)主體發(fā)展等方面，培養(yǎng)鄉(xiāng)村基層管理主體，提升鄉(xiāng)村活力，形成利益訴訟代表制度和協(xié)商對(duì)話制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村自治。通過規(guī)范和維護(hù)農(nóng)村管理中的多種權(quán)益，建立合理的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，通過法制匯聚共識(shí)與智慧，促進(jìn)農(nóng)村管理法制發(fā)展。要完善制度，正確看待公權(quán)與私權(quán)、正義與公平之間的聯(lián)系，充分反映民主基本價(jià)值，確立誠(chéng)實(shí)守信、守法為基本的倫理規(guī)范；在鄉(xiāng)村社會(huì)管理體制的主體上，要把財(cái)政資源、服務(wù)、管理等資源集中到鄉(xiāng)村，培養(yǎng)鄉(xiāng)村社會(huì)管理的主體，把公共利益、組織利益和個(gè)人利益統(tǒng)一起來，從而達(dá)到利益層次和價(jià)值層次的統(tǒng)一。明確政府與市場(chǎng)界限，推進(jìn)行政管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，應(yīng)將工作重心放到鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供、培育鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)和機(jī)制構(gòu)建上來，以防止政府越權(quán)、缺位和濫用。要統(tǒng)籌培養(yǎng)新型的鄉(xiāng)村商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和小規(guī)模的農(nóng)戶，培養(yǎng)各種專業(yè)性、市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)和服務(wù)型、公益、互助型的鄉(xiāng)村社會(huì)團(tuán)體。在不影響市場(chǎng)資源分配的前提下，要加強(qiáng)對(duì)政府和市場(chǎng)之間的協(xié)調(diào)，使其更加有效地發(fā)揮其功能。要真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)和自主權(quán)。以政府補(bǔ)助、一事一議的形式，鼓勵(lì)、促進(jìn)村社、村集體參加鄉(xiāng)村公益活動(dòng)，以更好地體現(xiàn)群眾的需要和喜好。在發(fā)展鄉(xiāng)村公益活動(dòng)中，需要培養(yǎng)公民的社會(huì)責(zé)任感和公民的參與感，從而為其發(fā)展奠定基礎(chǔ)，并培養(yǎng)其內(nèi)在的活力。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以提升其使用效益[6]。

4 結(jié)語

總而言之，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，對(duì)涉農(nóng)資金的支出規(guī)模、支出水平等都有嚴(yán)格的規(guī)定。為此，需要通過合理、科學(xué)化的財(cái)政支持方式，持續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的投資力度，并在一定程度上提高農(nóng)業(yè)投資的投入，并逐步健全相關(guān)的保障體系。另外，要合理安排涉農(nóng)資金，吸收社會(huì)資本，有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有效地控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升涉農(nóng)資金的使用效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。