毛 捷 馬光榮

內(nèi)容提要：政府債務(wù)能否促進宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)增長，又會如何影響財政可持續(xù)性？本文圍繞政府債務(wù)規(guī)模與財政可持續(xù)性這對核心問題，從債務(wù)構(gòu)成、形成機理、經(jīng)濟效應(yīng)和風(fēng)險防范等方面闡述了中國政府債務(wù)問題研究的理論進展和文獻脈絡(luò)，提煉中國學(xué)者獨創(chuàng)性貢獻和歸納中國研究構(gòu)建的理論體系。首先，著重分析了國內(nèi)研究在政府債務(wù)分類上的創(chuàng)新——提出了“地方政府性債務(wù)”這一全新的政府債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)，并通過國際比較提出中國政府債務(wù)的構(gòu)成呈現(xiàn)出地方政府債務(wù)占政府總債務(wù)的比重高、地方政府債務(wù)的隱性化問題較為突出的特點。其次，將中國地方政府債務(wù)的演進歷程、形成機理和規(guī)模測算作為一個整體進行分析。中國學(xué)者立足中國國情，從財政金融制度互動、發(fā)展壓力和隱性擔(dān)保等角度開展了豐富深入的研究，初步形成了能夠系統(tǒng)解釋中國地方政府債務(wù)形成機理、體現(xiàn)政府債務(wù)領(lǐng)域中國經(jīng)濟學(xué)研究原創(chuàng)性的理論體系。再次，從整體聯(lián)系和分部門效應(yīng)兩個維度，梳理了地方政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的相關(guān)研究。中國學(xué)者將央地財政關(guān)系、土地市場等引入理論模型，兼顧經(jīng)濟增長的“量”和“質(zhì)”，為科學(xué)闡釋地方政府債務(wù)的經(jīng)濟效應(yīng)提供了來自中國的理論洞見和經(jīng)驗證據(jù)。然后，從財政平衡、籌資能力和償債能力三個角度闡述了政府債務(wù)可持續(xù)性的理論內(nèi)涵，并說明地方財政可持續(xù)性的關(guān)鍵在于地方政府債務(wù)的可持續(xù)性，而政府債務(wù)的可持續(xù)性離不開政府債務(wù)風(fēng)險的防范化解。完善中國政府債務(wù)管理制度，既包括中央層面加強政府債務(wù)管理的頂層設(shè)計和制度約束，也需要從財政體制和金融體制深化改革以及破除不合理政績觀等方面下功夫。最后，從改進政府債務(wù)規(guī)模測算方法、推進政府債務(wù)形成機理的理論研究、深化對地方政府債務(wù)經(jīng)濟效應(yīng)的研究、從財政金融復(fù)合視角研究地方政府債務(wù)風(fēng)險四方面，對政府債務(wù)和財政可持續(xù)性領(lǐng)域的未來研究作了展望。

一、引 言

政府債務(wù)是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的重要工具（高培勇，1995；郭慶旺和趙志耘，2009），也是財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合的聯(lián)結(jié)點（鄧子基等，1990；陳共，2020），兼具彌補財政赤字、籌措建設(shè)資金的財政屬性以及調(diào)節(jié)金融市場流動性和利率水平的金融屬性（陳志勇和李祥云，2012；毛捷，2021）。①政府債務(wù)（government debt），狹義地講是指中央政府或地方政府向個人、公司企業(yè)、社會事業(yè)單位以及他國政府、金融機構(gòu)的借款或發(fā)行的債券，是政府按照合同約定或法律規(guī)定，通過形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系籌集財政資金的一種有償形式。廣義地講，由于政府代表公共部門，凡是公共部門以政府的信用為基礎(chǔ)舉借的，由政府最終承擔(dān)償付、擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)都可稱為政府債務(wù)，既包括政府出面舉借并明確由政府償付的債務(wù)（即下文的顯性債務(wù)和直接債務(wù)），也包含政府下轄機構(gòu)或企事業(yè)單位出面舉借但由政府承擔(dān)償付、擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)（即隱性債務(wù)和或有債務(wù)）。由于當(dāng)今世界各國的政府債務(wù)多包含隱性債務(wù)和或有債務(wù)（陳共，2020），本文的研究對象選取廣義的政府債務(wù)。除了政府債務(wù)之外，公共部門的總債務(wù)（簡稱公債或公共債務(wù)，public debt）還包括政府不承擔(dān)償付、擔(dān)?；蚓戎?zé)任的國有企業(yè)債務(wù)等其他組成。從概念上講，政府債務(wù)包含于公債。但是，與具有強制性、固定性和無償性特征的稅收不同，政府債務(wù)因其自愿性、有償性和靈活性的特征，是一種帶有償付風(fēng)險的財政收入形式。改革開放以來，中國的政府債務(wù)主要是中央政府舉借的債務(wù)（即國債）。1981 年，中國發(fā)行了總額共計48.66 億元的國庫券（一種短期國債），標(biāo)志著20 世紀(jì)60 年代以來“既無內(nèi)債，又無外債”的歷史時期正式結(jié)束。之后，中國的國債規(guī)模呈“階段性、階梯式”上升的發(fā)展態(tài)勢，在一段時間內(nèi)成為彌補財政收支缺口、支持政府各項投資支出的重要方式。自2006 年起，中國參照國際通行做法，建立了國債余額管理體制，對國債規(guī)模進行科學(xué)管理，有效防范了國債發(fā)行和償付帶來的財政風(fēng)險（楊志勇和張馨，2018）。因此，國債規(guī)模及其對財政可持續(xù)性的影響較少受到學(xué)術(shù)界關(guān)注。2008 年國際金融危機爆發(fā)之后，中國的地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，在促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程的同時，也引發(fā)了社會各界對政府債務(wù)風(fēng)險和財政可持續(xù)性的擔(dān)憂。

2008 年，美國財政部被迫接管兩大房地產(chǎn)企業(yè)（房利美公司和房地美公司），大型投資銀行（例如雷曼兄弟控股公司）接連倒閉，隨之而來的是一場席卷全球的金融危機。這場國際金融危機對世界經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展造成了深遠(yuǎn)影響，各國政府紛紛出臺財政和貨幣政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟。在低利率甚至零利率、負(fù)利率刺激下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體加大了舉債力度，政府債務(wù)云屯霧集，出現(xiàn)了20 世紀(jì)50 年代以來增速較快的一次債務(wù)膨脹（Reinhart et al.，2012）。伴隨政府債務(wù)持續(xù)增長，美國等多國出現(xiàn)了“高債務(wù)、低增長”的局面。但由于利率水平持續(xù)走低，部分學(xué)者（Blanchard，2019）認(rèn)為這種局面是可持續(xù)的，低利率水平下政府維持高負(fù)債的成本低，規(guī)模巨大的政府債務(wù)不會危及美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的財政可持續(xù)性。政府債務(wù)大幅增長的勢頭很快蔓延到發(fā)展中國家（包括新興市場經(jīng)濟體）。以中國為例，為落實“四萬億”刺激計劃，各級政府借助地方政府融資平臺公司（以下簡稱融資平臺）大量舉債，為調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長提供了重要資金保障（郭玉清和毛捷，2019）。

面對2020 年突如其來的新冠肺炎疫情及其在全球范圍的蔓延，各國政府不得不又一次加大舉債力度。據(jù)統(tǒng)計，2020 年是1970 年以來全球范圍內(nèi)政府債務(wù)增速最快的一年，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（以下簡稱GDP）比重平均超過了120%，發(fā)展中國家平均也達(dá)到了63%（Kose et al.，2021）。在復(fù)雜的國際形勢下，我國政府大量舉債能否穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟？規(guī)模巨大的政府債務(wù)是否會影響我國的財政可持續(xù)性？上述問題重要且緊迫，亟待研究。對上述問題的研究也有助于社會各界更深刻理解中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)財政工作的基本規(guī)律和成功經(jīng)驗，促進學(xué)術(shù)界科學(xué)總結(jié)財政在中國式現(xiàn)代化中的獨特貢獻，為構(gòu)建新時代中國自己的財政基礎(chǔ)理論提供線索（呂煒和靳繼東，2021）。

已有文獻浩如煙海，本文以中國政府債務(wù)存在的若干核心問題為綱，梳理研究脈絡(luò)，提煉理論進展，為后續(xù)更深入地研究中國政府債務(wù)問題提供參考。除第一部分引言外，本文主要內(nèi)容安排如下：第二部分介紹中國政府債務(wù)的構(gòu)成，并對政府債務(wù)進行國際比較，根據(jù)此部分的研究結(jié)論，地方政府債務(wù)已構(gòu)成中國政府債務(wù)的主體，因此后續(xù)各部分側(cè)重研究地方政府債務(wù)與財政可持續(xù)性；第三部分概括地方政府債務(wù)融資的演進歷程，以及地方政府債務(wù)的形成機理與規(guī)模測算方法；第四部分分析地方政府債務(wù)與經(jīng)濟增長的內(nèi)在聯(lián)系，以及地方政府債務(wù)對居民部門、企業(yè)部門和公共部門的影響；第五部分闡述地方政府債務(wù)風(fēng)險與財政可持續(xù)性的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；第六部分介紹完善中國政府債務(wù)管理制度的思路；第七部分是本文結(jié)語與展望。

二、政府債務(wù)構(gòu)成及國際對比

（一）政府債務(wù)的構(gòu)成

理解政府債務(wù)的構(gòu)成（或分類）便于社會各界準(zhǔn)確把握政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險。世界銀行專家白海娜（Brixi，1998）提出的“財政風(fēng)險矩陣”可較為直觀地對政府債務(wù)進行分類認(rèn)定和規(guī)模統(tǒng)計，但這類分類方法主要適用于政府資產(chǎn)負(fù)債表比較健全的國家或地區(qū)（一般是發(fā)達(dá)經(jīng)濟體），廣大發(fā)展中國家簡單套用該分類方法往往難以準(zhǔn)確區(qū)分不同類型的政府債務(wù)①徐建國和張勛（2013）、Xu&Zhang（2014）利用資產(chǎn)負(fù)債表分析了中國政府債務(wù)水平，但由于資產(chǎn)和負(fù)債的相關(guān)數(shù)據(jù)主要來自國家審計署非年度性的審計報告，而且地方政府資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)需要結(jié)合較多假定進行推算，影響了債務(wù)規(guī)模測算的準(zhǔn)確性。隨著2014 年新《預(yù)算法》的修訂，政府資產(chǎn)負(fù)債相關(guān)數(shù)據(jù)的公開性和透明度不斷提高，中國政府資產(chǎn)負(fù)債表的研究成果日益豐富（楊志勇等，2017、2019）。。中國學(xué)者基于地方政府債務(wù)管理實踐，提出了一個新概念——地方政府性債務(wù)，并用于對地方政府債務(wù)進行精準(zhǔn)分類，為發(fā)展中國家對政府債務(wù)進行科學(xué)分類、準(zhǔn)確把握政府債務(wù)構(gòu)成提供了重要參考。政府債務(wù)分類的幾種常見方法大致包括：“財政風(fēng)險矩陣”、地方政府性債務(wù)及其他分類。

1.“財政風(fēng)險矩陣”

Brixi（1998）發(fā)現(xiàn)，政府或有債務(wù)是財政風(fēng)險主要來源。尤其是在發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，由于政府在經(jīng)濟社會發(fā)展或轉(zhuǎn)型過程中承擔(dān)了相比于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體政府更多的責(zé)任，容易形成或有債務(wù)，滋生財政風(fēng)險。為了描述財政風(fēng)險的構(gòu)成，她將政府債務(wù)分為直接債務(wù)、或有債務(wù)、顯性債務(wù)、隱性債務(wù)四類。直接債務(wù)是指政府在任何條件下都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)；或有債務(wù)是指在特定條件下（比如發(fā)生某些風(fēng)險事件）政府需要承擔(dān)償還、擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)是否有法律明確規(guī)定等條件，政府債務(wù)可進一步分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。劉尚希和趙全厚（2002）的解釋是，法律明確規(guī)定或政府公開承諾的是顯性債務(wù)；法律沒有做出明確規(guī)定或政府未做出任何承諾，但出于“道義”或現(xiàn)實壓力政府不得不清償?shù)氖请[性債務(wù)。

劉尚希（2003）認(rèn)為，從內(nèi)容上看，“財政風(fēng)險矩陣”本質(zhì)上是“債務(wù)矩陣”。它主要反映了政府債務(wù)的四種類型及其基本特征，從發(fā)生條件和償債責(zé)任等角度直觀闡述了政府債務(wù)的構(gòu)成，但從中無法將負(fù)債與資產(chǎn)進行對應(yīng)，也不能據(jù)此直接度量財政風(fēng)險。盡管如此，“財政風(fēng)險矩陣”為研究政府債務(wù)構(gòu)成提供了一種國際上廣為接受的標(biāo)準(zhǔn)，為理解形式更為多樣、構(gòu)成復(fù)雜多變的地方政府債務(wù)提供了思路。借鑒“財政風(fēng)險矩陣”的分類框架，中國學(xué)者（樊麗明等，2006；劉尚希等，2012）結(jié)合我國國情，提出了中國地方政府債務(wù)矩陣。但對于地方政府或有債務(wù)的構(gòu)成，由于“財政風(fēng)險矩陣”提供的分類標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，容易引發(fā)爭議。

2.地方政府性債務(wù)

為了更科學(xué)地認(rèn)識中國地方政府債務(wù)的構(gòu)成，中國政府有關(guān)部門和學(xué)者根據(jù)地方政府是否直接承擔(dān)償債責(zé)任以及舉債主體和償債條件等，共同發(fā)展了地方政府性債務(wù)（local government-related debt）這一概念，為開展適合中國國情的政府債務(wù)分類提供了方法依據(jù)。

國家審計署在開展相關(guān)審計工作時，提出了地方政府性債務(wù)這一表述。推動地方政府債務(wù)管理體制改革的重要文件《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）使用了上述表述。地方政府性債務(wù)具有特定內(nèi)涵，是指為支持公益性項目建設(shè)，地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持所形成的債務(wù)（劉尚希等，2012；梁若冰和王群群，2021）。上述公益性項目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，包括市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目。

根據(jù)表1，從具體構(gòu)成看，地方政府性債務(wù)包括五類債務(wù)主體承擔(dān)的三類債務(wù)（劉尚希等，2012）。五類債務(wù)主體包括：地方政府、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺和其他單位。在債務(wù)主體中引入融資平臺，與國際貨幣基金組織（IMF）對中國政府債務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)不謀而合（Zhang&Barnett，2014）。通過明確債務(wù)主體，地方政府性債務(wù)這一分類方法彌補了“財政風(fēng)險矩陣”存在的舉債主體籠統(tǒng)化、償債責(zé)任不明確等不足，為測算中國地方政府債務(wù)規(guī)模提供了便利。上述五類債務(wù)主體承擔(dān)的三類債務(wù)具體如下：第一類是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即由地方政府及所屬部門和機構(gòu)、地方事業(yè)單位或融資平臺等舉借，明確由財政資金進行償還的債務(wù)；第二類是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，即由地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的、由非財政資金償還的債務(wù)，一般是當(dāng)法定債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，由地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任；第三類是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項目、以單位或項目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔(dān)保也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助。

3.其他分類

除了“財政風(fēng)險矩陣”和地方政府性債務(wù)，政府債務(wù)還包括中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)、內(nèi)債與外債、主動負(fù)債與被動負(fù)債等其他分類。

中央政府債務(wù)主要指國債，一些研究直接將中央政府債務(wù)稱為國債（鄭春榮，2020）。根據(jù)“財政風(fēng)險矩陣”，國債屬于中央政府的直接顯性債務(wù)。地方政府債務(wù)也稱地方債，中國學(xué)者對地方政府債務(wù)存在不同理解，導(dǎo)致存在多種界定標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計口徑，楊燦明和魯元平（2015）、毛捷和徐軍偉（2019）對此做了梳理和比對。2015 年，《中華人民共和國預(yù)算法》（2014 年修正）（以下簡稱新《預(yù)算法》）實施后，地方政府舉債模式發(fā)生了重大變革，省級政府依法發(fā)行地方政府債券。雖然新《預(yù)算法》實施后地方政府依法不得以其他方式舉借債務(wù)，但仍存在體量不小的隱性債務(wù)（郭敏等，2020）。地方政府隱性債務(wù)的主要組成是融資平臺的負(fù)債（一般稱為融資平臺有息債務(wù)），清理規(guī)范融資平臺及其相關(guān)債務(wù)、盡快實現(xiàn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，是防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵（徐忠，2018；樓繼偉，2019）。

按照政府債務(wù)承購人管轄權(quán)不同，中國政府債務(wù)的構(gòu)成可分為內(nèi)債和外債。龔六堂和程宇丹（2015）發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家舉借內(nèi)債有助于彌補國內(nèi)市場的不完善，對經(jīng)濟增長的促進作用比發(fā)達(dá)國家舉借內(nèi)債更明顯；同時，外債成本不僅由利率決定，還受匯率波動等因素影響，且由于發(fā)展中國家抵御國際金融風(fēng)險的能力較弱，舉借外債對發(fā)展中國家經(jīng)濟增長會產(chǎn)生不利影響。

2005 年之前，由于縣鄉(xiāng)財政困難，地方政府舉債主要是彌補財政收支缺口，這類地方政府債務(wù)可稱為被動負(fù)債，主要集中于縣級及以下基層政府（楊志勇和楊之剛，2008）。2005 年以來，隨著政府間轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善，縣鄉(xiāng)財政困難問題得到緩解，地方政府舉債更多用于加大城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，因此可稱為主動負(fù)債（龔強等，2011）。這類主動負(fù)債不再局限于基層政府，省級和地級市政府成為地方政府債務(wù)的舉借主體。

（二）政府債務(wù)的國際比較

由于各國政府債務(wù)的構(gòu)成存在差別，導(dǎo)致統(tǒng)計口徑多樣，限制了學(xué)術(shù)界對政府債務(wù)開展深入的國際比較?，F(xiàn)有文獻多從管理體制和風(fēng)險防范等角度進行定性分析。

政府債務(wù)的管理體制受一國或地區(qū)的歷史文化、中央與地方關(guān)系以及經(jīng)濟發(fā)展水平等多類因素影響，不存在普適模式。以地方政府債務(wù)為例，Ter-Minassian &Craig（1997）總結(jié)了市場約束型、共同協(xié)商型、制度約束型、行政控制型四類管理體制。①在市場約束型體制下，地方政府根據(jù)自身資金需求和金融市場資金供給狀況自主決定是否舉債及舉債額度等；而在共同協(xié)商型體制下，地方政府需要先與中央政府就關(guān)鍵性指標(biāo)（包括宏觀經(jīng)濟和財政等方面的指標(biāo)）達(dá)成一致，方可決定舉債方案；在制度約束型體制下，中央政府通過建立一系列制度或規(guī)則，對地方政府舉債行為進行約束，但原則上不干預(yù)地方政府債務(wù)管理活動；行政控制型體制要求中央政府對地方政府債務(wù)進行全面控制，包括事前審批、事中監(jiān)管和事后檢查。相比于其他三類管理體制，制度約束型的地方政府債務(wù)管理體制適用面較廣，中國等發(fā)展中國家和美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體均采用這類管理體制（李萍等，2009；奧塔維亞諾·卡努托和劉琍琍，2015）。多數(shù)國家要求政府在舉債時遵守“黃金規(guī)則”，即政府舉債只能用于資本項目支出，不能用于彌補政府經(jīng)常性預(yù)算缺口。少數(shù)國家如加拿大、美國、德國和瑞士等，允許政府借債用于彌補財政收支季節(jié)性缺口（宗正玉，2012）。絕大多數(shù)國家在中央和地方層面建立了政府債務(wù)預(yù)算管理制度和管理機構(gòu)（李士梅和李安，2019）。其中政府債務(wù)的預(yù)算管理尤為重要，基于收付實現(xiàn)制的預(yù)算管理不利于全面反映政府債務(wù)的規(guī)模和構(gòu)成（孫琳和陳舒敏，2015）。稅收、借新還舊和項目收益是政府債務(wù)的主要償還方式（陳志勇和李祥云，2012）。美國、英國和澳大利亞等利用財產(chǎn)稅，將公益性投資帶來的城市土地等財產(chǎn)升值的部分收益用于償付地方政府債務(wù)。中國的地方政府債務(wù)包括構(gòu)成復(fù)雜多變的或有債務(wù)，例如不規(guī)范的PPP（政府和社會資本合作）（馬恩濤和李鑫，2018），上述情況在澳大利亞等發(fā)達(dá)國家以及菲律賓和巴基斯坦等發(fā)展中國家也存在。

宗正玉（2012）從預(yù)算約束、糾錯與風(fēng)險化解機制等九個角度對政府債務(wù)風(fēng)險防控作了國際比較，認(rèn)為將政府擔(dān)保對應(yīng)的成本納入預(yù)算管理（捷克等）以及采取權(quán)責(zé)發(fā)生制提高財政透明度（澳大利亞等）值得中國借鑒。鄧淑蓮和彭軍（2013）歸納了化解政府債務(wù)風(fēng)險的四類模式，分別是行政控制型（以日本為代表）、市場控制型（以美國和英國為代表）、規(guī)則控制型（以巴西為代表）和合作協(xié)調(diào)控制型（適用面較窄）②需要注意，化解政府債務(wù)風(fēng)險的四類模式與前述的四類政府債務(wù)管理體制不完全對應(yīng)。，并指出中國化解政府債務(wù)風(fēng)險以行政控制方式為主，應(yīng)逐步向市場控制方式過渡和轉(zhuǎn)變。

也有學(xué)者利用國際金融機構(gòu)等國際組織提供或?qū)W術(shù)組織自行搜集整理的相關(guān)數(shù)據(jù)，開展政府債務(wù)構(gòu)成的國際比較研究。國外學(xué)者主要關(guān)注各國國債的長期趨勢和國別比較，例如Reinhart&Rogoff（2011）研究了19 世紀(jì)到2009 年兩百余年里各國國債與銀行危機的內(nèi)在聯(lián)系，Meyer et al.（2022）分析了1816-2016 年91 個國家外債的價格、違約情況和收益率。利用地方政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)開展的國際比較研究較少見。毛捷和韓瑞雪（2020）發(fā)現(xiàn)，使用IMF 的政府債務(wù)統(tǒng)計口徑，截至2018 年，中國地方政府債務(wù)占政府總債務(wù)的比重為67.19%，遠(yuǎn)超主要發(fā)達(dá)國家和新興發(fā)展中國家的平均水平，地方政府債務(wù)已成為中國政府債務(wù)的主體。毛捷（2021）的國別比較顯示，中國地方政府債務(wù)占比明顯高于美國、日本、英國和德國等歐美市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家以及印度、巴西和哥倫比亞等發(fā)展中國家。同時，在地方政府債務(wù)構(gòu)成中，一般債券加上專項債券的規(guī)模與融資平臺債務(wù)相當(dāng)，以融資平臺債務(wù)為主要表現(xiàn)形式的隱性債務(wù)占比較高（徐軍偉等，2020）。

鑒于中國政府債務(wù)構(gòu)成中地方政府債務(wù)占比高且地方政府債務(wù)包含較多隱性債務(wù)等特點，地方政府債務(wù)的增長態(tài)勢很可能會左右中國政府債務(wù)總規(guī)模，并成為影響我國財政可持續(xù)性的關(guān)鍵因素，因此以下諸章節(jié)著重分析地方政府債務(wù)及其與財政可持續(xù)性的聯(lián)系。

三、中國地方政府債務(wù)融資的演進歷程、形成機理與規(guī)模測算

（一）中國地方政府債務(wù)融資的演進歷程

不同時期地方政府債務(wù)的增長原因及測算方法與當(dāng)時的制度設(shè)計和政策實踐緊密相關(guān)。本節(jié)簡要回顧新中國成立70 余年來地方政府債務(wù)實踐的沿革，為后續(xù)分析地方政府債務(wù)形成機理與規(guī)模測算提供依據(jù)。

1.新中國成立后地方政府舉債的早期實踐（1949-1978 年）

1950 年，東北人民政府為加速恢復(fù)因長期戰(zhàn)亂遭受嚴(yán)重破壞的經(jīng)濟，發(fā)行了東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債。中央政府于1954 年到1958 年連續(xù)五年發(fā)行國家經(jīng)濟建設(shè)公債，地方政府不再發(fā)行公債。1958 年4 月，中共中央頒布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定自1959 年起，全國性公債停止發(fā)行，轉(zhuǎn)由省級政府發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債。1959 年至1961 年，四川、黑龍江、安徽等七省通過發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債共籌集資金33723.5 萬元（萬立明，2017）。20 世紀(jì)60 年代至70 年代中期，中國政府逐步停止了各種形式的債務(wù)融資，中國進入了“既無內(nèi)債，又無外債”的時期。計劃經(jīng)濟時期的地方政府債務(wù)其表現(xiàn)形式和形成機理均與改革開放后存在較大差別。

2.改革開放初期地方政府債務(wù)融資的探索和嘗試（1979-1996 年）

根據(jù)國家審計署2011 年公布的《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》，改革開放后最早出現(xiàn)的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)發(fā)生于1979 年，當(dāng)年有4 個市級政府和4 個縣級政府舉借了債務(wù)。項懷誠（1999）指出，這一時期的地方政府債務(wù)（含或有債務(wù)）主要以財政周轉(zhuǎn)金借款、金融機構(gòu)貸款、地方國有企業(yè)和糧棉企業(yè)的虧損掛賬、地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)等為主。改革開放初期，中央原則上不允許地方政府舉債，但由于1958 年頒布的《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》并未明令作廢，也未出臺新法規(guī)規(guī)范地方政府舉債，因此這段時期地方政府負(fù)債融資的各種嘗試不能被簡單界定為違規(guī)行為，這為下一發(fā)展階段地方政府借助融資平臺大量舉債埋下了伏筆。

3.城鎮(zhèn)化進程中融資平臺的崛起與地方政府發(fā)債改革（1997-2014 年）

1997 年，亞洲金融危機突然爆發(fā)，中國政府開始實施以“擴內(nèi)需、保增長”為目標(biāo)的積極財政政策，城鎮(zhèn)化進程加速推進。城鎮(zhèn)化帶來的基建投資需求激增與政府預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金有限構(gòu)成了一對突出的矛盾。為此，地方政府開始借助融資平臺進行“主動負(fù)債”，以填補基建投資與預(yù)算財力之間的資金缺口。2008 年，為應(yīng)對國際金融危機，中國的信貸環(huán)境持續(xù)寬松，融資平臺迅速發(fā)展壯大，成為各級政府補財力缺口、保經(jīng)濟增長的重要助手，但債務(wù)風(fēng)險也快速積累。由于融資平臺債務(wù)金額巨大、舉債方式多樣且風(fēng)險關(guān)聯(lián)復(fù)雜，融資平臺債務(wù)已成為影響中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大風(fēng)險隱患（徐軍偉等，2020）。2014 年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43 號文）出臺，明確劃清地方政府與融資平臺的界限，政府部門不得通過企事業(yè)單位等舉債，融資平臺被正式要求剝離政府融資職能，其發(fā)展進入了化解存量債務(wù)和推動市場化轉(zhuǎn)型的新階段。

4.新時代地方政府債務(wù)的科學(xué)治理（2015 年至今）

2015 年以來，地方政府被正式賦予發(fā)債權(quán)，并采取了類似國債余額管理的地方政府債務(wù)限額管理，中國地方政府債務(wù)發(fā)行改革取得了里程碑式的成就。主要成績包括以下幾方面：第一，建立了比較完善的地方政府債務(wù)“借、用、管、還”制度體系。2015 年以來，《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》等政策文件陸續(xù)出臺，地方政府債務(wù)管理的制度體系日臻完善。第二，置換清理地方政府性存量債務(wù)，嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險。2015年到2018 年，各省份累計發(fā)行超過12 萬億元的置換債券，2014 年經(jīng)財政部門甄別認(rèn)定的地方政府性債務(wù)基本得到置換和清理。2019 年末，財政部推進建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點工作。2021年，廣東等多省份宣布啟動“全域無隱性債務(wù)”試點工作，存量隱性債務(wù)的置換清理工作在全國范圍內(nèi)深入開展。第三，持續(xù)推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。財政部于2017 年分別出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，嚴(yán)禁地方政府“借道”融資平臺舉債或不規(guī)范的PPP（政府和社會資本合作）等違規(guī)融資。國務(wù)院于2020 年5 月發(fā)布了《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，要求進一步清理規(guī)范融資平臺。

（二）中國地方政府債務(wù)的形成機理

地方政府債務(wù)為何持續(xù)增長？回答上述問題既能廓清中國地方政府債務(wù)的形成機理，也有助于科學(xué)分析地方政府債務(wù)的經(jīng)濟效應(yīng)。遺憾的是，國外已有研究主要著眼于發(fā)達(dá)國家政治經(jīng)濟體制（包括選舉周期和政治極化等）闡述政府債務(wù)的形成機理（Alesina&Tabellini，1990；Alesina&Passalacqua，2016），難以解釋中國地方政府債務(wù)增長的原因。中國學(xué)者從財政金融體制、發(fā)展壓力、預(yù)算軟約束與隱性擔(dān)保等層面開展了大量研究，提出了一系列原創(chuàng)性的理論觀點，初步形成了系統(tǒng)解釋中國地方政府債務(wù)形成機理的理論體系。

上述理論體系主要由以下三方面構(gòu)成。第一，制度基礎(chǔ)。以分稅制為核心內(nèi)容的分級預(yù)算財政體制強化了“財權(quán)上移”，在財政支出剛性約束下，財政收支缺口迫使地方政府不得不通過負(fù)債維持運轉(zhuǎn)。同時，在“隱性金融分權(quán)”幫助下，金融機構(gòu)為地方政府舉債融資提供了便利。財政制度和金融制度的共同作用，促使地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長。第二，發(fā)展壓力。促使地方政府為獲得更突出的發(fā)展績效而積極主動舉借債務(wù)，這是2008 年國際金融危機爆發(fā)以來中國地方政府債務(wù)持續(xù)增長的主要驅(qū)動力。第三，隱性擔(dān)保。中央政府對地方政府、地方政府對所屬融資平臺的隱性擔(dān)保造成預(yù)算軟約束問題，導(dǎo)致市場低估地方政府債務(wù)風(fēng)險，是地方政府以低融資成本大量舉債的催化劑。

1.財政金融體制與地方政府債務(wù)增長

國外研究觀察到財政體制會影響地方政府債務(wù)規(guī)模。Wildasin（1996）、De Mello（2000）發(fā)現(xiàn)，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體中，當(dāng)?shù)胤秸呢斦杖霟o法與財政支出同步提高時，地方政府承受的赤字和融資壓力將隨分權(quán)改革的深化不斷增大。Ter-Minassian &Craig（1997）認(rèn)為，政府間存在的橫向財政缺口和縱向財政缺口是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的原因。Brixi（1998）、Brixi&Schick（2002）用“財政機會主義”解釋政府債務(wù)增長，政府在面臨短期財政赤字時，往往有借助預(yù)算外收入、過度積累財政風(fēng)險的偏好，即“財政機會主義”，這種偏好產(chǎn)生了大量政府或有債務(wù)，危及財政安全。

與上述國外文獻的研究背景不同，中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和發(fā)展形成了特色鮮明的財政分權(quán)（分級預(yù)算）和金融分權(quán)，共同構(gòu)成了中國地方政府債務(wù)增長的體制內(nèi)因。改革開放以來，中國實行分級預(yù)算體制，“一級政府、一級預(yù)算”，各級政府財政相對獨立（高培勇，2018）。上述體制并非一成不變，經(jīng)歷了若干次重要改革，包括分稅制改革（1994 年）、政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度改革（1995 年）和所得稅收入分享改革（2002 年）等。上述改革在一定程度上降低了地方財政收入在全國財政總收入中的比重，中央財政逐步在全國財政收入初次分配和再分配格局中起到主導(dǎo)和支配作用（胡書東，2001）。同時，地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)、農(nóng)林水利等方面財政支出責(zé)任具有剛性特征（王敘果等，2012），財政轉(zhuǎn)移支付制度對于緩解地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡帶來的區(qū)域差異作用有限（周飛舟，2006）。賈康和白景明（2002）、王永欽等（2015）認(rèn)為，以分稅制為核心的政府間財政關(guān)系是地方政府債務(wù)持續(xù)增長的制度原因。核心邏輯是，1994 年分稅制改革后，地方財政自主度減弱而公共支出剛性增長，地方財力緊縮的嚴(yán)峻現(xiàn)實迫使地方政府借助負(fù)債維持運轉(zhuǎn)。但也有學(xué)者對財力困難是導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴張的主要原因提出了質(zhì)疑。時紅秀（2010）認(rèn)為，如果上述命題成立，可得出以下兩方面推論：一是地方政府舉債獲取的資金應(yīng)主要用于當(dāng)?shù)亟?jīng)常性開支；二是越貧困的地區(qū)，地方政府舉債應(yīng)越多。但上述兩點推論與實際情況不相符。黃春元和毛捷（2015）利用轉(zhuǎn)移支付作為財政缺口的工具變量進行實證研究，發(fā)現(xiàn)財政缺口與地方政府債務(wù)規(guī)模之間不存在顯著關(guān)聯(lián)。

與財政分權(quán)類似，中國在金融領(lǐng)域也存在中央與地方的權(quán)力界定，姑且稱之為金融分權(quán)（傅勇和李良松，2017）。中國的金融體制改革與地方治理存在廣泛的互動關(guān)系（巴曙松等，2005）。何德旭和苗文龍（2016）總結(jié)了中國金融體制改革呈現(xiàn)的若干特征，包括“顯性金融集權(quán)”和“隱性金融分權(quán)”。在“顯性金融集權(quán)”和“隱性金融分權(quán)”的不同發(fā)展階段，地方政府的舉債方式有所不同。分稅制改革早期（1994 年至1997 年），中國的銀行管理系統(tǒng)采取“條塊管理、以塊為主”的模式，呈現(xiàn)明顯的金融分權(quán)特征，地方政府對轄區(qū)內(nèi)銀行擁有人事任命權(quán)，可通過直接干預(yù)銀行貸款規(guī)模和資金流向為地方政府提供融資便利。1998 年至2002 年，中國的銀行體系實施了垂直化管理改革，金融體系獨立性不斷加強。2003 年至今，“顯性金融集權(quán)”和“隱性金融分權(quán)”并存，在繼續(xù)實施垂直化管理的同時，地方政府通過其參股控股的地方性金融機構(gòu)以及影子銀行，并借助融資平臺提供的融資通道，將金融資源轉(zhuǎn)移到地方政府青睞的項目建設(shè)上。時至今日，以商業(yè)銀行為主的金融機構(gòu)仍是地方政府債券和城投債的主要認(rèn)購主體和應(yīng)債資金來源。以上現(xiàn)象本質(zhì)上是中國“財政銀行穿‘連襠褲’”“財政金融化”等體制特征的具體表現(xiàn)（陳雨露和郭慶旺，2013）。

不少文獻認(rèn)為，地方政府舉債是“緊財政”和“寬金融”各自作用的結(jié)果。但毛捷等（2019）發(fā)現(xiàn)，稅收分成比例和地方政府債務(wù)規(guī)模均呈上升趨勢，并未出現(xiàn)稅收分成增加而地方政府債務(wù)規(guī)?？s小的情況。據(jù)此，他們提出了財政金融體制共同促使地方政府債務(wù)增長的理論猜想?；谶B續(xù)同質(zhì)家庭、政府生產(chǎn)性支出進入廠商生產(chǎn)函數(shù)、經(jīng)濟中資產(chǎn)來自企業(yè)資本和政府債務(wù)等基本假定，他們建立了一個兼顧財政體制（稅收分成）和金融體制（融資約束）的內(nèi)生增長模型，發(fā)現(xiàn)在“隱性金融分權(quán)”創(chuàng)造的弱融資約束條件下，稅收分成比例的提高導(dǎo)致地方政府融資能力上升、發(fā)債動機增強，刺激了地方政府債務(wù)增長。以上理論模型通過給定一個外生融資約束刻畫了“隱性金融分權(quán)”，這與現(xiàn)實存在一定差距。現(xiàn)實中，“隱性金融分權(quán)”往往受財政體制影響，例如地方政府會根據(jù)當(dāng)?shù)嘏c上級政府之間財政資源分配情況并借助融資平臺等動態(tài)調(diào)整占用金融資源的策略。通過將融資約束內(nèi)生化，例如假定地方政府可以選擇占用金融資源的最優(yōu)程度，進而調(diào)整社會投資和廠商生產(chǎn)函數(shù)的設(shè)定，可以得出當(dāng)經(jīng)濟增長率很低時，稅收分成比例的提高將刺激地方政府占用更多金融資源，會增加遏制新增隱性債務(wù)、化解存量隱性債務(wù)的難度。這意味著，一旦將金融分權(quán)內(nèi)生化，財政體制與金融體制共同促使地方政府債務(wù)增長的理論機制將更突顯。①本段部分內(nèi)容未公開發(fā)表，來自毛捷、呂冰洋和劉潘合作的工作論文。

2.發(fā)展壓力下地方政府的“主動負(fù)債”

財政金融體制為地方政府債務(wù)增長提供了制度基礎(chǔ)，但地方政府在現(xiàn)行財政金融體制下不斷擴大舉債規(guī)模的直接驅(qū)動因素并不是財政金融體制本身，而是另有原因。龔強等（2011）、李永友和馬孝紅（2018）指出，與分稅制改革早期縣鄉(xiāng)財政困難相對應(yīng)的“被動負(fù)債”不同，2008 年國際金融危機爆發(fā)后，地方政府表現(xiàn)出持續(xù)“主動負(fù)債”的特征。從上一節(jié)的演進歷程可知，中國地方政府“主動負(fù)債”與中國城鎮(zhèn)化進程的加速推進密切相關(guān)。充足的公共投資，尤其是交通運輸、環(huán)境衛(wèi)生、司法、教育和社會保障等方面的公共支出，在城鎮(zhèn)化進程以及低收入經(jīng)濟體轉(zhuǎn)型過程中極為必要（楊志勇和張馨，2018）。作為發(fā)展中國家，中國的公共投資長期以來處于較低水平，因此加大公共投資力度，為當(dāng)?shù)靥峁└鼉?yōu)越的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境是地方政府履行發(fā)展職能的關(guān)鍵要義，也是地方政府“主動負(fù)債”的主要目標(biāo)，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重依賴政府投資的地區(qū)更是如此（曹婧等，2019）。當(dāng)各地紛紛加大公共投資力度時，地區(qū)之間橫向競爭加劇，地方政府面對的發(fā)展壓力隨之加大。已有研究從理論和實證兩方面，探討了發(fā)展壓力與地方政府債務(wù)增長的聯(lián)系。

理論方面，賈俊雪等（2017）構(gòu)建了一個包含多維激勵的理論模型，研究了發(fā)展壓力下經(jīng)濟績效激勵、財政可持續(xù)激勵、民生性公共服務(wù)激勵對地方政府舉債行為的不同影響。他們發(fā)現(xiàn)，在一個由多維激勵構(gòu)成的發(fā)展競爭環(huán)境中，就算考慮財政可持續(xù)和民生福利的影響，經(jīng)濟增長績效仍是激勵地方政府增加舉債規(guī)模的重要因素。實證方面，強大的發(fā)展壓力一方面促進了地方政府加大招商引資力度、動員各方資源推動區(qū)域經(jīng)濟增長，另一方面造成了地方政府公共支出“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”（傅勇和張晏，2007）。地方政府尤為傾向于通過實施投入大、規(guī)模大、難度大的“資源密集型”工程，向上級政府傳達(dá)積極的經(jīng)濟績效信號（Guo，2009；王敘果等，2012）。由于公共預(yù)算收入往往無法支持地方政府在短期內(nèi)安排大規(guī)模資本性支出，舉借債務(wù)成為突破預(yù)算約束的重要途徑。大量研究證實，發(fā)展壓力是近年來地方政府債務(wù)持續(xù)擴張的主要驅(qū)動力（繆小林和伏潤民，2015；羅黨論和佘國滿，2015；曹婧等，2019）。Revelli（2005）、Thushyanthan（2012）還發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展壓力下，為實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟增長目標(biāo)，地方政府在制定本地區(qū)舉債融資策略時不僅考慮自身債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟條件等因素，還會考慮其他地區(qū)的舉債行為，即所謂的“舉債關(guān)聯(lián)性”。吳小強和韓立彬（2017）發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展壓力較大的地區(qū)，“舉債關(guān)聯(lián)性”是促使地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L的重要誘因。

此外，地方政府在發(fā)展壓力驅(qū)動下實現(xiàn)“主動負(fù)債”，離不開土地融資發(fā)揮的關(guān)鍵作用。鄭思齊等（2014）發(fā)現(xiàn)，隨著中國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進和城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格逐步上升，地方政府的土地出讓收入快速增加。這為地方政府利用土地資產(chǎn)的信用支撐作用大量舉債提供了便利。毛捷和徐軍偉（2019）、張莉等（2019）發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)的舉借、使用和償還往往與城鎮(zhèn)建設(shè)用地等國有資產(chǎn)緊密捆綁。

值得注意，隨著各級黨委和政府政績觀不斷優(yōu)化以及政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險管控力度持續(xù)加強，地方政府盲目和無序舉債等行為大幅減少。目前地方政府債務(wù)規(guī)模的增長是否仍由發(fā)展壓力下的“主動負(fù)債”所驅(qū)動，值得商榷和深入研究。

3.預(yù)算軟約束、隱性擔(dān)保與地方政府債務(wù)增長

預(yù)算軟約束最早用于討論計劃經(jīng)濟體制下政府對國有企業(yè)的扶持所導(dǎo)致的國有企業(yè)道德風(fēng)險問題（Kornai，1986）。隨后這一概念被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的研究，包括政府債務(wù)。Goodspeed（2002）認(rèn)為，在預(yù)算軟約束環(huán)境下，存在內(nèi)生激勵促使地方政府過度借款，而且地方政府不重視財政資金投資項目本身的質(zhì)量。在德國、西班牙和意大利等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，存在地方政府不時擾亂正常財經(jīng)秩序、倒逼中央政府對地方政府債務(wù)進行事后救助的情況（Plekhanov&Singh，2006）。

中國作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，也存在某些預(yù)算軟約束現(xiàn)象。現(xiàn)有研究認(rèn)為，預(yù)算軟約束問題內(nèi)嵌于財政金融體制和發(fā)展競爭壓力之中，會放大上述兩個渠道對地方政府債務(wù)擴張的影響，因此是形成地方政府債務(wù)的“催化劑”。盧文鵬和尹晨（2004）、郭玉清（2011）認(rèn)為，近年來中國地方政府舉債融資形成了一種中央政府為主導(dǎo)、地方政府為主體的隱性擔(dān)保體系。郭玉清等（2016）將隱性擔(dān)保引入央地互動博弈模型中，發(fā)現(xiàn)“救助預(yù)期”內(nèi)生于中國央地分權(quán)的制度框架中，中央政府為地方政府的舉債競爭提供了隱性保險，保障基層政府在發(fā)展競爭壓力下順利完成上級政府布置的各項任務(wù)，但上述隱性保險同時也導(dǎo)致了地方政府過度舉債。

另一些研究延續(xù)了預(yù)算軟約束問題的本源，探究特殊類型的地方國有企業(yè)——融資平臺是否由于地方政府提供的隱性擔(dān)保得以開展與其自身收入或資產(chǎn)不匹配的舉債行為。這方面研究的核心邏輯是，地方政府提供的隱性擔(dān)保導(dǎo)致金融市場低估甚至無視融資平臺債務(wù)風(fēng)險，融資平臺得以較低的融資成本大量舉債。羅榮華和劉勁勁（2016）發(fā)現(xiàn)，無擔(dān)保城投債與第三方擔(dān)保城投債在發(fā)行利差上無顯著差異，原因是無擔(dān)保城投債背后存在地方政府的隱性擔(dān)保。王永欽等（2016）發(fā)現(xiàn)，中國地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險并沒有在城投債的收益率價差中得到反映，原因是中國尚未形成一個有效的地方債發(fā)行市場，各地城投債未能根據(jù)自身違約風(fēng)險形成差異化定價，融資平臺發(fā)行的城投債的內(nèi)在風(fēng)險被金融市場廣泛低估。徐軍偉等（2020）提出，中國地方政府普遍動用資源稟賦（土地等）和動能稟賦（財政擔(dān)保等）支持融資平臺發(fā)展，導(dǎo)致融資平臺相較于一般市場主體（包括非融資平臺類的地方國有企業(yè)）更容易出現(xiàn)資產(chǎn)延伸和風(fēng)險聯(lián)?，F(xiàn)象，進而導(dǎo)致融資平臺的收益與風(fēng)險不對稱，產(chǎn)生了不合理的“金融勢能”，融資平臺借此在金融市場吸引大量資金，但自身盈利能力和償債能力并未提高，滋生了債務(wù)風(fēng)險。此外，一些融資平臺參與地方政府實施的各類紓困政策（毛捷和管星華，2022），在紓困過程中這些融資平臺可能會利用政府隱性擔(dān)保擴大舉債規(guī)模。

（三）中國地方政府債務(wù)的規(guī)模測算

1.早期研究思路

由于中國地方政府債務(wù)存在統(tǒng)計口徑復(fù)雜、舉債主體多元、債務(wù)形式多變等特點，難以全面、準(zhǔn)確獲取可用于研究的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)。盡管如此，研究者嘗試了多種方法估算地方政府債務(wù)規(guī)模。史宗瀚（2010）認(rèn)為，地方政府和銀行簽訂的政銀合作協(xié)議可提供未來幾年內(nèi)銀行對政府的授信額度信息，因此可以根據(jù)政銀合作協(xié)議估計各地區(qū)融資平臺債務(wù)水平。但由于上述估計方法將銀行表外業(yè)務(wù)、墊資施工等資金來源排除在外，會低估融資平臺債務(wù)規(guī)模。馬駿等（2012）基于國家審計署公布的2010 年底全國地方政府性債務(wù)存量及其增長率的數(shù)據(jù)，推算全國歷年的地方政府債務(wù)余額。上述推算方法的測算結(jié)果雖與國家審計署的政府性債務(wù)審計結(jié)果基本一致，但只能得到全國層面數(shù)據(jù)，難以為各省份和省以下政府債務(wù)規(guī)模的測算提供數(shù)據(jù)支持。

楊燦明和魯元平（2015）討論了估算中國地方政府債務(wù)規(guī)模的三種方法。第一種方法基于金融借貸角度，融資平臺慣以土地作為抵押，從商業(yè)銀行獲得抵押貸款，其貸款額通常占土地估價的60%-80%，因此可先估計出抵押用土地價值，進而估算融資平臺債務(wù)規(guī)模。第二種方法是從政府財政收支角度進行測算，通過每年各省份地方政府預(yù)算內(nèi)收支差額以及各省份基建投資來源于政府債務(wù)的新增建設(shè)性債務(wù)增加額，分別計算地方政府經(jīng)常性債務(wù)余額和建設(shè)性債務(wù)余額，兩者加總得出各省份每年新增地方政府債務(wù)總額。在此基礎(chǔ)上，將實際利率等經(jīng)濟指標(biāo)作為解釋變量，納入估算模型，并以國家審計署數(shù)據(jù)作為調(diào)整項，對估算模型進行調(diào)整優(yōu)化，最后利用優(yōu)化后的估算模型估計全國、各省份和各地市的地方政府債務(wù)規(guī)模。第三種方法根據(jù)上市融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債率等數(shù)據(jù)，推算融資平臺負(fù)債規(guī)模。上述三種方法并不強調(diào)債務(wù)規(guī)模的全口徑測算，而是結(jié)合債務(wù)形成的不同機理，分別從特定角度開展測算，為后續(xù)研究提高地方政府債務(wù)規(guī)模的測算精度提供了重要啟發(fā)。

業(yè)界研究從實務(wù)需要出發(fā)，提出了基于“基建資金缺口”測算新增地方政府債務(wù)的方法，呂?。?014）較早將該方法用于地方政府債務(wù)的學(xué)術(shù)研究。該方法的基本邏輯是，地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資支出減去可用資金，差額即為地方政府通過負(fù)債彌補的建設(shè)資金，用此反映地方政府新增債務(wù)的規(guī)模。測算公式如下：地方政府新增債務(wù)=市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資- 地方政府可用資金=市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資- 預(yù)算內(nèi)資金投入- 土地出讓收入中用于投資的資金- 投資項目的盈利現(xiàn)金流入。但上述方法存在局限性：一方面，受數(shù)據(jù)可得性限制，僅能測算至省一級的政府債務(wù)規(guī)模，且主要估算新增債務(wù)規(guī)模，對債務(wù)余額的估計精度不高；另一方面，市政領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖是地方政府舉債的主要資金投向，但并不是唯一用途，完全依賴市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資的資金缺口測算地方政府債務(wù)規(guī)模難免會低估真實債務(wù)規(guī)模。

2.精細(xì)化測算

近期研究分別從融資平臺的科學(xué)界定和“基建資金缺口”的拓展分析兩方面，嘗試對地方政府債務(wù)規(guī)模進行精細(xì)化測算。第一種精細(xì)化測算方法的基本思路是通過不斷完善對融資平臺的界定標(biāo)準(zhǔn)，以及對融資平臺債務(wù)進行精細(xì)化核算，提高對地方政府性債務(wù)或隱性債務(wù)規(guī)模測算的精度。為提高對融資平臺發(fā)行的城投債余額的測算精度，毛捷和黃春元（2018）核對整理了2004-2015 年城投債發(fā)行的相關(guān)信息。在此基礎(chǔ)上，曹婧等（2019）發(fā)現(xiàn)近年來地方政府債務(wù)領(lǐng)域的實證研究較為依賴的Wind 數(shù)據(jù)庫提供的城投債數(shù)據(jù)存在一些問題，包括對城投債的定義模糊不清且經(jīng)常變動、存在城投債發(fā)行信息的重復(fù)統(tǒng)計等，導(dǎo)致在不同時點導(dǎo)出的城投債數(shù)據(jù)差異較大。徐軍偉等（2020）發(fā)現(xiàn)，一直以來學(xué)界、政府部門和市場研究機構(gòu)對融資平臺的界定不統(tǒng)一，具有代表性的幾種界定方法往往存在識別不清、具體指標(biāo)難以量化等問題。為彌補上述缺陷，他們綜合實質(zhì)重于形式原則和謹(jǐn)慎性原則，對融資平臺做了重新界定，并建立了界定標(biāo)準(zhǔn)明確、測算過程詳細(xì)的融資平臺債務(wù)數(shù)據(jù)庫。①附錄提供了該數(shù)據(jù)庫中主要變量的描述性統(tǒng)計。本文作者之一毛捷每隔一段時間（一般為2 年）將更新該數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)更新過程重點考慮中國地方政府債務(wù)管理制度的持續(xù)改革和完善對融資平臺內(nèi)涵、業(yè)務(wù)及其債務(wù)界定的影響。讀者如有需要，可向作者索要該數(shù)據(jù)庫中的相關(guān)數(shù)據(jù)。

另一種精細(xì)化測算方法是梁若冰和王群群（2021）提出的“拓展的收支相抵法”，該方法在前述“基建資金缺口”的基礎(chǔ)上做了如下改進。首先，需要計算地級市層面與市政建設(shè)相關(guān)的七個行業(yè)的投資額占全省相關(guān)行業(yè)總投資額的比例，并將其作為權(quán)重，結(jié)合省級層面數(shù)據(jù)，算出各地級市市政領(lǐng)域的投資額和項目盈利現(xiàn)金流入等數(shù)據(jù)。再按照呂?。?014）的計算方法，根據(jù)各地級市基建資金缺口度量新增地方政府性債務(wù)規(guī)模。其次，利用2014 年各省份公布的《地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》中2013 年各地級市債務(wù)余額數(shù)據(jù)，采用相關(guān)性分析和噪聲信號比等方法，推算2007-2017 年各地級市政府性債務(wù)的余額。

總體而言，目前地方政府債務(wù)規(guī)模的不同測算方法雖各有側(cè)重和優(yōu)點，但仍有不小的改進空間。一方面，受基礎(chǔ)數(shù)據(jù)限制，對地方政府全口徑債務(wù)進行測算仍面臨較大挑戰(zhàn)。例如，梁若冰和王群群（2021）坦言他們對地方政府債務(wù)規(guī)模的測算精度不足70%。原因可能是地方政府債務(wù)資金投向日趨多元化，而不是局限于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，限制了“基建資金缺口”這類方法的精確性。汪德華和劉立品（2019）對基于“基建資金缺口”的測量方法提出了調(diào)整意見，認(rèn)為中國地方政府隱性債務(wù)資金投向并非僅為統(tǒng)計局認(rèn)定的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，應(yīng)結(jié)合國家審計署發(fā)布的地方政府性債務(wù)審計公告中的債務(wù)結(jié)構(gòu)信息對已有估算方法進行改進。另一方面，隨著融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的加快推進，融資平臺的政府融資職能逐步被剝離，如何準(zhǔn)確識別市場化轉(zhuǎn)型期間以及轉(zhuǎn)型完成后融資平臺債務(wù)與地方政府債務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系，是基于融資平臺作為舉債主體的債務(wù)規(guī)模測算方法未來需要重點考慮的問題。

以下是部分文獻對中國地方政府債務(wù)規(guī)模的測算結(jié)果（見表2），使用的數(shù)據(jù)雖各有不同，但測算結(jié)果均能反映地方政府債務(wù)快速增長和規(guī)模較大等基本事實。

表2 部分文獻對中國地方政府債務(wù)規(guī)模的測算結(jié)果

四、中國地方政府債務(wù)融資對經(jīng)濟增長的影響

（一）中國地方政府債務(wù)與經(jīng)濟增長的整體關(guān)系

政府債務(wù)如何影響經(jīng)濟增長，是宏觀經(jīng)濟研究領(lǐng)域的一個重要話題。已有研究形成了“債務(wù)有害論”“債務(wù)無害論”和“非線性影響論”三類觀點，這些觀點主要反映中央政府債務(wù)（國債）影響經(jīng)濟增長的一般性。但地方政府債務(wù)的國別差異較大，研究地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的影響必須充分考慮不同國家或地區(qū)的獨特性。中國學(xué)者借鑒國外已有成果，考慮中國地方政府債務(wù)與財政金融體制、土地管理制度等的緊密聯(lián)系，將央地財政關(guān)系、土地市場和債務(wù)約束等引入理論模型，兼顧經(jīng)濟增長的“量”和“質(zhì)”、政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，重視地方政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的閾值效應(yīng)和區(qū)域差異，結(jié)合地方政府債務(wù)形成機理改進實證分析方法，在探究地方政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的獨特性方面做出了貢獻。

1.地方政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的理論探索

“債務(wù)有害論”認(rèn)為政府債務(wù)通過擠出社會投資等途徑損害經(jīng)濟增長。較高的政府負(fù)債率會通過長期利率的變化帶來更高的扭曲性稅收和通貨膨脹，并影響公共支出效率、增加財政政策不確定性，對資本積累和經(jīng)濟增長產(chǎn)生負(fù)面影響（Diamond，1965；Cochrane，2011；Teles & Mussolini，2014）。除了稅收和公共支出等渠道，在分級預(yù)算財政體制下，政府債務(wù)還會通過政府間轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響。程宇丹和龔六堂（2015）將政府債務(wù)引入包含中央和地方兩級政府的理論模型，并在預(yù)算約束中引入稅收和轉(zhuǎn)移支付，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)擴張不僅可能通過地方財政政策的調(diào)整直接影響地區(qū)經(jīng)濟增長，還可能通過轉(zhuǎn)移支付影響中央政府預(yù)算約束和全國財政政策，他們認(rèn)為地方政府債務(wù)占GDP 比重的增加會損害地區(qū)長期經(jīng)濟增長。

“債務(wù)無害論”認(rèn)為政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的影響是中性或正向的。基于李嘉圖等價定理的一系列研究認(rèn)為，政府債務(wù)不影響經(jīng)濟增長。在無限壽命和一次性總付稅的分析框架下，發(fā)現(xiàn)舉債和征稅的經(jīng)濟效應(yīng)等價，即政府債務(wù)是延遲的稅收，不改變私人部門預(yù)算約束和消費投資決策，被冠以“李嘉圖等價定理”。Barro（1974）、Carmichael（1982）在標(biāo)準(zhǔn)的代際交疊模型（OLG 模型）中引入跨代利他動機，進一步驗證了政府債務(wù)與稅收的等價性，政府債務(wù)規(guī)模變化不影響均衡經(jīng)濟增長率。Auerbach & Kotlikoff（1987）、Elmendorf& Mankiw（1998）認(rèn)為，政府債務(wù)通過降低稅收、增加投資、避免大規(guī)模衰退等促進了經(jīng)濟增長。由于體制差異，國外文獻未將土地市場引入政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的分析框架中。在中國，土地財政和土地金融貫穿于地方政府債務(wù)的舉借、使用和償還，土地市場是地方政府債務(wù)影響地區(qū)經(jīng)濟增長（特別是工業(yè)增長）的重要渠道（劉元春和陳金至，2020）。范劍勇和莫家偉（2014）將工業(yè)用地市場引入政府債務(wù)分析，構(gòu)建了“工業(yè)投資者—地方政府”模型，工業(yè)投資者在資金約束下選擇機器設(shè)備和工業(yè)用地面積以最大化工業(yè)產(chǎn)出，地方政府根據(jù)自身的資金約束（包括外生給定的地方政府債務(wù)和內(nèi)生的工業(yè)用地出讓收入）選擇最優(yōu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和工業(yè)用地價格。將工業(yè)投資者和地方政府的決策聯(lián)立求解，得到均衡的投資規(guī)模、工業(yè)用地價格和基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)增長一方面降低了工業(yè)用地出讓價格，另一方面增加了基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，對工業(yè)投資形成了雙重吸引作用，促進了地區(qū)工業(yè)增長。

“非線性影響論”認(rèn)為政府債務(wù)與經(jīng)濟增長之間不是遞增或遞減的線性關(guān)系。一種比較典型的非線性關(guān)系是政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的影響呈現(xiàn)倒U 型：當(dāng)債務(wù)水平低于某個閾值（債務(wù)平衡點）時，政府債務(wù)促進經(jīng)濟增長；一旦債務(wù)超過閾值，政府債務(wù)抑制經(jīng)濟增長。自2015 年起，中央政府根據(jù)各地債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素，對地方政府債務(wù)實施限額管理，這導(dǎo)致某些地區(qū)可能面臨債務(wù)約束。陳詩一和汪莉（2016）結(jié)合上述國情，構(gòu)建了一個包含家庭、企業(yè)和政府的兩階段動態(tài)博弈模型，通過數(shù)值模擬分析不同債務(wù)約束下地方政府債務(wù)與經(jīng)濟增長的關(guān)系。發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的倒U 型路徑同時取決于債務(wù)擠出效應(yīng)和公共投資正外部性。

2.地方政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的實證研究

地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的促進作用和非線性影響在實證分析中得到了驗證。一方面，范劍勇和莫家偉（2014）發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)促進了工業(yè)產(chǎn)出或地區(qū)生產(chǎn)總值的增長。另一方面，與國外文獻（Reinhart &Rogoff，2010）的結(jié)論相似，國內(nèi)研究（呂健，2015；陳詩一和汪莉，2016；刁偉濤，2017；毛捷和黃春元，2018）普遍支持地方政府債務(wù)與經(jīng)濟增長存在非線性關(guān)系，并提出地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的影響存在閾值效應(yīng)和地區(qū)差異。毛捷和黃春元（2018）認(rèn)為，閾值效應(yīng)取決于地方政府債務(wù)的資金投向、資金使用效率以及地方政府的債務(wù)承受能力等因素。東部地區(qū)表現(xiàn)出較高的債務(wù)耐受性，原因是這些地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及城市群等方面占有優(yōu)勢。呂?。?015）基于流動性視角發(fā)現(xiàn)，短期內(nèi)，低債務(wù)省份和高債務(wù)省份面臨的償債壓力都不大，舉債可提高流動性、增加投資，推動地區(qū)經(jīng)濟增長；長期內(nèi)，高債務(wù)省份面臨較大的償債壓力，不得不動用流動性償還到期債務(wù)，會阻礙地區(qū)經(jīng)濟增長。除了債務(wù)規(guī)模，債務(wù)結(jié)構(gòu)也會影響經(jīng)濟增長。劉哲希等（2020）基于債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)（顯性債務(wù)與隱性債務(wù)的占比）的雙重視角，發(fā)現(xiàn)隱性債務(wù)率高導(dǎo)致地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響，原因在于隱性債務(wù)對社會投資的擠出效應(yīng)更明顯。

同時，地方政府債務(wù)與經(jīng)濟增長的實證研究也在經(jīng)歷著研究視角的轉(zhuǎn)變和研究方法的創(chuàng)新。

研究視角的轉(zhuǎn)變。一個典型視角是關(guān)注經(jīng)濟增長的“量”，即地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長水平的影響。多數(shù)研究使用人均實際GDP 及其增長率衡量經(jīng)濟增長水平（呂健，2015；陳詩一和汪莉，2016；毛捷和黃春元，2018），或采用向前2-5 期的人均實際GDP 平均增長率，以減弱經(jīng)濟波動可能造成的內(nèi)生性問題（程宇丹和龔六堂，2014）。隨著我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，實證研究的關(guān)注點從“量”深入到“質(zhì)”，即地方政府債務(wù)對環(huán)境污染治理、全要素生產(chǎn)率和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等的影響。第一，毛捷等（2022）發(fā)現(xiàn)，融資平臺債務(wù)對環(huán)境污染治理存在顯著的負(fù)面影響，影響機制是融資平臺舉債加劇了地區(qū)間土地引資競爭，促使企業(yè)排污增加。但融資平臺發(fā)行的綠色城投債資金用于綠色發(fā)展項目，且發(fā)行和使用等受到嚴(yán)格監(jiān)管，有助于推進防范化解重大風(fēng)險和防治污染的協(xié)同治理。第二，近期文獻分別從地區(qū)和企業(yè)層面研究了地方政府債務(wù)對全要素生產(chǎn)率的影響?？娦×趾挖w一心（2019）構(gòu)建了地區(qū)全要素生產(chǎn)率對地方政府債務(wù)的反應(yīng)函數(shù)，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)對地區(qū)全要素生產(chǎn)率的影響存在明顯的閾值效應(yīng)，財政獨立性較高的地區(qū)具有更高的債務(wù)承載能力即債務(wù)閾值更高。吳敏等（2022）從企業(yè)層面分析地方政府債務(wù)對全要素生產(chǎn)率的影響及其作用機制，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)增長通過放松融資約束促進了國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高，并通過提高企業(yè)稅負(fù)、加劇信貸約束抑制了非國有企業(yè)增大創(chuàng)新投入和加快研發(fā)設(shè)備更新，不利于非國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升。第三，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展強調(diào)維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，近期研究主要利用DSGE模型，量化分析地方政府債務(wù)對經(jīng)濟波動的影響。熊琛和金昊（2018）構(gòu)建的DSGE 模型刻畫了中國地方政府債務(wù)與金融部門緊密相依、財政金融風(fēng)險相互傳導(dǎo)的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)這一特征事實，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)違約增大了金融風(fēng)險，并會向?qū)嶓w經(jīng)濟部門傳導(dǎo)從而增大經(jīng)濟波動，長期內(nèi)造成了7.36%的產(chǎn)出損失。李力等（2020）構(gòu)建了一個包含普通企業(yè)和融資平臺“雙違約”、貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調(diào)控的新凱恩斯DSGE 模型，通過貝葉斯估計發(fā)現(xiàn)來自融資平臺的風(fēng)險沖擊會增大經(jīng)濟下行壓力和政府債務(wù)風(fēng)險，能夠解釋3.39%的經(jīng)濟波動。其他研究（項后軍等，2017）發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)通過投資波動加劇區(qū)域經(jīng)濟波動，土地財政和地方政府換屆會進一步放大上述效應(yīng)。

因果推斷的挑戰(zhàn)。由于政府債務(wù)和經(jīng)濟增長之間存在雙向因果關(guān)系，也很難避免變量遺漏問題，如何控制內(nèi)生性問題，成為實證檢驗二者關(guān)系難以回避的技術(shù)挑戰(zhàn)（Panizza &Presbitero，2014）。一種方法是利用工具變量。例如，使用政府債務(wù)的滯后項作為工具變量，使用廣義矩估計方法開展實證分析（范劍勇和莫家偉，2014；呂健，2015；毛捷和黃春元，2018）。但是政府債務(wù)作為具有較強穩(wěn)定性和持續(xù)性的變量，其滯后項未必僅通過當(dāng)期的債務(wù)作用于經(jīng)濟增長，因此滯后期工具變量可能不滿足排他性約束條件。吳敏等（2022）從債務(wù)形成機理等視角著手，為地方政府債務(wù)尋找有效的工具變量。由于較高的經(jīng)濟增長目標(biāo)激勵地方政府?dāng)U大債務(wù)融資規(guī)模，他們利用全國層面負(fù)債率與地級市經(jīng)濟增長目標(biāo)的交互項，構(gòu)造了地方政府債務(wù)的工具變量。另一種方法是利用債務(wù)管理層面的政策變化，構(gòu)建斷點回歸模型（Regression-Discontinuity Design），加強地方政府債務(wù)領(lǐng)域?qū)嵶C研究的因果推斷（毛捷等，2022；郭玉清等，2022）。

（二）中國地方政府債務(wù)的分部門經(jīng)濟效應(yīng)

1.地方政府債務(wù)與居民部門

地方政府舉借、使用和償還債務(wù)帶來經(jīng)濟資源在私人部門和公共部門之間轉(zhuǎn)移，對居民消費、就業(yè)等產(chǎn)生影響。

地方政府債務(wù)與居民消費。直接研究地方政府債務(wù)與居民消費的文獻不多見，但舉債是政府?dāng)U大支出的重要方式，因此以財政支出為橋梁，二者存在一定關(guān)聯(lián)。胡永剛和郭新強（2012）構(gòu)建了包含存量（如基礎(chǔ)設(shè)施投資）和流量（如教育和衛(wèi)生支出）兩部分財政支出的內(nèi)生增長模型，發(fā)現(xiàn)財政支出一方面通過提高稅負(fù)擠出了居民消費，另一方面也通過增加收入擠入了居民消費，凈效應(yīng)取決于上述兩方面影響的相對強弱。利用1978-2010 年中國宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)對模型校準(zhǔn)，他們認(rèn)為中國的財政支出擠入居民消費的條件得到了滿足。由此推斷，地方政府債務(wù)對居民消費應(yīng)具有正向促進作用。郭長林等（2013）在一個具有價格粘性的DSGE 模型中，引入購買性財政支出對產(chǎn)出的反饋機制和轉(zhuǎn)移性財政支出對政府債務(wù)的反饋機制，分別刻畫產(chǎn)出下降時逆周期操作的財政支出政策對居民消費的影響以及不同償債方式對居民消費的影響，發(fā)現(xiàn)不同償債方式主要通過財富效應(yīng)、替代效應(yīng)以及政策反饋效應(yīng)三種途徑影響居民消費①財富效應(yīng)是指政府償還債務(wù)時會將一部分經(jīng)濟資源從居民部門轉(zhuǎn)移到公共部門，導(dǎo)致居民當(dāng)期以及未來收入減少，對居民消費產(chǎn)生負(fù)面影響。替代效應(yīng)是指當(dāng)政府以某些方式償還債務(wù)時，居民不僅會于當(dāng)期在消費、投資和閑暇之間進行替代，而且還會通過跨期優(yōu)化的方式在不同時期之間進行消費與勞動供給的替代，進而對居民消費產(chǎn)生影響。政策反饋效應(yīng)是一種間接效應(yīng)，主要指當(dāng)政府在償還債務(wù)時如果間接對產(chǎn)出等變量產(chǎn)生了影響，那么財政支出也會做出相應(yīng)的逆向調(diào)整，從而放大前兩種效應(yīng)對居民消費的影響。。借新債還舊債和縮減支出的償債方式相當(dāng)于將經(jīng)濟資源從居民部門轉(zhuǎn)移到公共部門，主要通過財富效應(yīng)抑制了居民消費；在增加稅收的償債方式下，替代效應(yīng)相比于財富效應(yīng)發(fā)揮了主導(dǎo)作用，主要通過改變相對價格影響居民消費；政策反饋效應(yīng)在資本所得稅作為償債工具時發(fā)揮較為明顯的作用。

地方政府債務(wù)與居民就業(yè)。郭新強和胡永剛（2012）發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)性財政支出能促進就業(yè)，但促進效果依賴于財政支出的結(jié)構(gòu)偏向。增加投資性支出，可通過生產(chǎn)性效應(yīng)、投資流動性約束和價格粘性等渠道刺激就業(yè)①生產(chǎn)性效應(yīng)是指當(dāng)政府增加投資性支出時，一方面提高了私人資本的邊際產(chǎn)出，增加企業(yè)投資意愿，導(dǎo)致勞動需求增加；另一方面提高了勞動的邊際產(chǎn)出，實際工資水平隨之上升，引致家庭增加勞動供給。投資流動性約束是指企業(yè)受投資流動性約束的影響，難以有效增加投資、擴大再生產(chǎn)，抑制了勞動需求，政府的投資性支出有助于緩解投資流動性約束。價格粘性是指政府增加投資性支出導(dǎo)致產(chǎn)出增加，但部分產(chǎn)品的價格存在粘性，無法及時下調(diào)，導(dǎo)致企業(yè)的實際收益提高（或邊際成本下降），刺激勞動需求增加。；增加服務(wù)性支出，將導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性勞動替代，抑制就業(yè)。由于地方政府債務(wù)的資金使用偏向投資性支出，據(jù)此推斷地方政府債務(wù)對促進就業(yè)應(yīng)具有積極作用。但陸銘和歐海軍（2011）認(rèn)為，生產(chǎn)性財政支出偏向會顯著降低就業(yè)彈性，原因在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的投資降低了經(jīng)濟增長的就業(yè)吸納能力。因此，理論上地方政府債務(wù)對居民就業(yè)具有何種影響值得繼續(xù)探討。近期文獻關(guān)注地方政府債務(wù)與居民就業(yè)的聯(lián)系對收入不平等的影響。Bai et al.（2020）發(fā)現(xiàn)，地方政府借助融資平臺舉債獲得低成本信貸資金后，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等低技能勞動力密集的產(chǎn)業(yè)，低技能勞動力價格隨之上升，有助于縮小勞動者之間的收入差距，但不利于技術(shù)進步。

2.地方政府債務(wù)與企業(yè)部門

地方政府債務(wù)與企業(yè)投資。地方政府債務(wù)影響經(jīng)濟增長的企業(yè)層面微觀機制主要落在債務(wù)如何影響投資上，相關(guān)研究結(jié)論以擠出效應(yīng)為主。不少研究認(rèn)為，地方政府舉債通過占用社會信貸資源提高了企業(yè)融資成本，擠出了投資（毛銳等，2018a；Huang et al.，2020；劉暢等，2020；吳俊培等，2021）。Pinardon-Touati（2022）利用法國的銀行信貸數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)了類似結(jié)論，即發(fā)達(dá)國家的地方政府債務(wù)也會擠出企業(yè)投資。余海躍和康書隆（2020）發(fā)現(xiàn)，融資平臺公開發(fā)行的城投債不擠出投資，擠出效應(yīng)主要來自擠占地方金融資源的非公開發(fā)行債務(wù)。擠出效應(yīng)的大小取決于企業(yè)所有制類型、地區(qū)市場化程度和制度環(huán)境、舉債政府層級以及債務(wù)管理制度等因素（熊虎和沈坤榮，2019；梁若冰和王群群，2021）。

地方政府債務(wù)與技術(shù)進步。已有文獻常用TFP（全要素生產(chǎn)率）反映技術(shù)進步，地方政府債務(wù)可通過兩種途徑影響TFP。一方面，在2015 年新《預(yù)算法》實施前，地方政府主要通過融資平臺變相舉債，由于融資平臺在信貸市場具有融資優(yōu)勢，地方政府債務(wù)增長導(dǎo)致流向?qū)嶓w經(jīng)濟企業(yè)的金融資源減少，抑制企業(yè)研發(fā)投入進而阻礙企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新（吳敏等，2022）。另一方面，地方政府債務(wù)通過影響資本積累和生產(chǎn)要素配置效率，抑制了社會資本對地區(qū)TFP 增長的促進作用（繆小林和趙一心，2019）。

3.地方政府債務(wù)與公共部門

地方政府債務(wù)與財政乘數(shù)。財政乘數(shù)是評估財政政策效果的重要指標(biāo)，政府債務(wù)規(guī)模是影響財政乘數(shù)的因素之一。以財政支出乘數(shù)為例，政府舉債以增加財政支出，通過刺激總需求產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，但隨著政府債務(wù)規(guī)模攀升、違約風(fēng)險集聚，財政政策的作用空間反受其限制（Corsetti et al.，2013；Aloui &Eyquem，2019；李小勝等，2020；Pinardon-Touati，2022）。劉蓉和李娜（2021）認(rèn)為，在資金使用環(huán)節(jié)，新增債務(wù)通過增加公共投資產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)進而拉動經(jīng)濟增長，使用2005-2016 年中國省級數(shù)據(jù)估算該乘數(shù)效應(yīng)約為1.711；在還本付息環(huán)節(jié)，若用財政自有資金償付債務(wù)，則地方政府債務(wù)存量的還本付息負(fù)擔(dān)將壓縮財政空間，降低新增債務(wù)向公共投資的轉(zhuǎn)化，削弱新增債務(wù)的正向乘數(shù)效應(yīng)。

地方政府債務(wù)與稅收努力。吳敏等（2022）發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)通過以下三種效應(yīng)影響地方政府征稅努力：一是收入替代效應(yīng)，用舉債融資代替稅收籌集公共服務(wù)所需資金，降低了地方政府征稅強度；二是稅率“逐底競爭”效應(yīng)，舉債融資為地方政府提供財力參與稅收競爭，地方政府降低實際稅率吸引流動資金的空間變大；三是擴大發(fā)債空間效應(yīng)，地方政府通過提高征稅強度增加稅收收入，以便擴大繼續(xù)發(fā)債的空間。

五、中國地方政府財政可持續(xù)性測算及債務(wù)風(fēng)險防范

（一）中國地方政府財政可持續(xù)性

財政可持續(xù)性是指作為國家或地區(qū)財政存續(xù)的狀態(tài)和能力，即未來一段時間政府財政狀態(tài)能夠持續(xù)支持其履行公共服務(wù)提供的職能（Buiter et al.，1985）。如果政府收入在支付財政開支后仍有償還債務(wù)的能力，則意味著財政是可持續(xù)的；反之，財政不可持續(xù)。因此，財政可持續(xù)性的關(guān)鍵在于政府債務(wù)是否能及時償還，財政可持續(xù)性往往體現(xiàn)為政府債務(wù)的可持續(xù)性。財政可持續(xù)性和債務(wù)可持續(xù)性，不僅僅是“當(dāng)期”的范疇，也是一個“未來”的概念，即不僅當(dāng)期債務(wù)能夠償還，而且預(yù)計未來一段時間債務(wù)都能按期償還。學(xué)術(shù)界主要從以下三個視角理解政府債務(wù)可持續(xù)性（伏潤民等，2012；毛捷，2021）：從財政平衡的角度看，如果政府在未來任何一個時期都能夠?qū)崿F(xiàn)財政收支平衡，那么當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模是可持續(xù)的；從償債能力的角度看，如果政府未來能夠如期償還債務(wù)，不發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險，那么當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模是可持續(xù)的；從籌資能力的角度看，如果政府未來可以舉借新的債務(wù)，那么當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模是可持續(xù)的。在三個視角當(dāng)中，償債能力是債務(wù)可持續(xù)性的原本定義，而財政平衡和籌資能力又與之緊密相關(guān)，它們反映了同一個問題，即政府未來的財政收入是否能滿足財政支出和債務(wù)還本付息的需求。

地方政府財政可持續(xù)性的測算方法主要包括以下幾種。第一種方法是直接使用債務(wù)比率指標(biāo)測算。1992 年歐盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定，赤字率（赤字占GDP 的比重）不得超過3%，負(fù)債率（債務(wù)余額與GDP 的比重）不得超過60%，這兩個指標(biāo)也被視為是測度財政可持續(xù)性的重要標(biāo)準(zhǔn)（馬拴友，2011；劉楠楠和侯臣，2016）。這一方法的優(yōu)點是直觀明了、易于計算，因此對于政策制定者而言也是重要的參考指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，一些學(xué)者進一步豐富和拓展了財政可持續(xù)性指標(biāo)體系，例如可以使用債務(wù)率（政府債務(wù)余額/當(dāng)年政府綜合財力）、利息負(fù)擔(dān)率（當(dāng)年債務(wù)利息支付/當(dāng)年政府綜合財力）反映政府償還債務(wù)的能力，其中前者的警戒線通常為120%，后者通常為10%，這兩個指標(biāo)的優(yōu)點是可以直接度量當(dāng)期財政在債務(wù)還本付息上的壓力。從這兩個指標(biāo)的分子與分母也可以看出，長期累積的債務(wù)規(guī)模越大、當(dāng)前財政收入越低，當(dāng)前償債風(fēng)險就較高、財政越難以持續(xù)。

第二種方法是通過地方政府面對債務(wù)壓力的自身財政調(diào)整行為來衡量財政可持續(xù)性。在這一方向上，Bohn（1995，1998，2005）提出的線性財政反應(yīng)函數(shù)為分析財政可持續(xù)性提供了思路：將當(dāng)期財政盈余率（財政盈余與GDP 之比）對上一期政府負(fù)債率（債務(wù)余額與GDP 之比）進行回歸，得到的財政反應(yīng)系數(shù)如果顯著為正，那么財政可持續(xù)。因為這意味著，政府面對上一期較高的負(fù)債率，會相應(yīng)增加下一期的財政盈余，從而保證債務(wù)規(guī)模滿足跨期預(yù)算約束。Ostry et al.（2010）和Ghosh et al.（2013）完善了此類方法，利用非線性財政反應(yīng)函數(shù)擬合財政盈余率與政府負(fù)債率的關(guān)系，并加入政府的財政調(diào)整成本，由此測算政府債務(wù)的上限和財政空間（即政府實際負(fù)債水平和負(fù)債上限之間的差額）。借鑒上述研究思路，李丹等（2017）和杜彤偉等（2019）構(gòu)建了非線性財政反應(yīng)函數(shù)評估中國的財政可持續(xù)性。①兩者得到的結(jié)論不盡相同。李丹等（2017）通過赤字率對政府負(fù)債率進行回歸，發(fā)現(xiàn)我國目前尚未達(dá)到政府負(fù)債上限，存在較大的財政空間；杜彤偉等（2019）進一步考慮財政支出效率指標(biāo)來衡量財政支出的乘數(shù)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)我國地方政府財政反應(yīng)系數(shù)均為負(fù)，財政不可持續(xù)。與上述視角相似，楊子暉等（2016）提出，可以通過檢驗財政收支關(guān)系探究財政可持續(xù)性。他們在動量一致門檻自回歸模型、門檻非對稱誤差修正模型等非線性計量模型下，發(fā)現(xiàn)中國存在“財政支出驅(qū)動財政收入”的機制，危機時期財政支出臨時性擴張，危機過后稅賦會迅速增長以彌補之前產(chǎn)生的赤字，上述自我修正機制使得財政具有長期可持續(xù)性。

第三種方法是結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性，構(gòu)建指標(biāo)體系以系統(tǒng)度量財政可持續(xù)性。張莉和汪德華（2022）基于對新發(fā)展階段地方財政運行態(tài)勢及可持續(xù)性的分析，構(gòu)建了一套由3 個一級指標(biāo)、11 個二級指標(biāo)和26 個三級指標(biāo)構(gòu)成的地方財政可持續(xù)指數(shù)體系。3 個一級指標(biāo)分別從發(fā)展目標(biāo)、完成過程和績效評價三方面評價地方政府的財政可持續(xù)性。二級指標(biāo)包括地區(qū)經(jīng)濟增長目標(biāo)、財政收入目標(biāo)、財政支出目標(biāo)、債務(wù)存量目標(biāo)、收入規(guī)模、支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、目標(biāo)完成度、治理水平。

第四種方法是預(yù)測未來的財政收支，進而評估未來的財政收入是否能支持未來的財政支出。上述三種方法在測度財政可持續(xù)性時使用的是當(dāng)前或歷史數(shù)據(jù)，但是就財政可持續(xù)性本身的內(nèi)涵而言，除了指當(dāng)前政府可以償還債務(wù)外，更多地是指未來一段時間財政能夠持續(xù)履行其職能。僅利用既有數(shù)據(jù)，往往無法評判未來的可持續(xù)性。例如，盡管當(dāng)前的負(fù)債率較高，或者財政反應(yīng)系數(shù)為負(fù)，但是如果未來預(yù)期該國（或地區(qū)）具有較高的GDP 增長潛力和財政收入增長潛力，那么未來財政仍具備實現(xiàn)可持續(xù)的能力。因此，要完整評估未來一段時間內(nèi)的財政可持續(xù)性，一種思路是利用既有數(shù)據(jù)預(yù)測財政收支的變化趨勢。利用這一思路對財政可持續(xù)性進行的研究尚不豐富，其主要挑戰(zhàn)是如何準(zhǔn)確預(yù)測未來的財政收支增長。姚東旻等（2013）在這一方向上做了嘗試，預(yù)測中國未來長期財政收支缺口，發(fā)現(xiàn)中國的財政總體上處于可持續(xù)的范圍。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險的度量與傳導(dǎo)

1.地方政府債務(wù)風(fēng)險的界定與測度

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府無法按期還本付息的債務(wù)違約風(fēng)險，以及由此引發(fā)的其他風(fēng)險（郭琳和樊麗明，2001；馬海濤和呂強，2004；劉昊和劉志彪，2013；毛捷，2021）。其中，債務(wù)違約風(fēng)險可稱為直接風(fēng)險或財政風(fēng)險，主要表現(xiàn)為當(dāng)期財政難以償還現(xiàn)有存量債務(wù)或支付債務(wù)利息（繆小林和伏潤民，2012；許友傳，2018；李永友和馬孝紅，2018）。債務(wù)違約風(fēng)險與財政可持續(xù)性是一體兩面，財政不可持續(xù)或債務(wù)不可持續(xù)意味著債務(wù)違約風(fēng)險。由債務(wù)違約風(fēng)險而引發(fā)的其他風(fēng)險可稱為間接風(fēng)險，包括政府債務(wù)違約引發(fā)的金融風(fēng)險以及宏觀經(jīng)濟、社會穩(wěn)定與發(fā)展的風(fēng)險（郭琳和樊麗明，2011；毛捷，2021）。正因為債務(wù)風(fēng)險可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，進而影響經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展，黨的十九大報告把“防范化解重大風(fēng)險”擺在打好三大攻堅戰(zhàn)的首位，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是其中重要內(nèi)容。

由于債務(wù)風(fēng)險與財政可持續(xù)性是一體兩面的關(guān)系，因此上述衡量財政可持續(xù)性的指標(biāo)也可用來衡量債務(wù)風(fēng)險，尤其以負(fù)債率、債務(wù)率、利息負(fù)擔(dān)率較為常見。除此之外，在金融市場上，地方政府債券和城投債的到期收益率與無風(fēng)險收益率的價差（也稱利差）反映了市場對違約風(fēng)險的預(yù)期，因此可以通過測算風(fēng)險溢價，測度市場角度所感知的政府債務(wù)違約風(fēng)險。這既可以用政府債券或城投債在一級市場上的發(fā)行利差來衡量，也可以用債券在二級市場上實時交易的利差來反映（王永欽等，2016；牛霖琳等2021；鐘寧樺等，2021）。前者測度債務(wù)發(fā)行時點上市場對債券風(fēng)險的評價，后者測度市場在每一個時點對債券風(fēng)險的評價。因此從測度的時間范圍上，后者有明顯的優(yōu)勢。但是如果債券交易不活躍，那么實時交易的利差可能存在較大誤差，因此也存在局限性。

除了長期累積的債務(wù)規(guī)模增長過快之外，一些當(dāng)期對財政產(chǎn)生不利影響的因素也會直接影響政府當(dāng)前的還本付息能力，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險。一是近年來在經(jīng)濟下行壓力增大和大規(guī)模減稅降費背景下，地方政府的財政收支矛盾進一步加重，降低了地方政府利用稅收等公共預(yù)算收入償付債務(wù)的能力。二是土地出讓收入是償還政府債務(wù)的重要保障，也是發(fā)行城投債的重要擔(dān)保（楊燦明和魯元平，2015；張莉等，2018）。土地出讓收入下滑使得地方政府償債能力下降，地方政府債務(wù)風(fēng)險隨之升高（龐曉波和李丹，2015；梁琪和郝毅，2019）。

2.地方政府債務(wù)的財政與金融風(fēng)險互溢

地方政府債務(wù)風(fēng)險是系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要方面，其核心在于存在財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的互溢關(guān)系。一方面，地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險（即財政風(fēng)險）可能引發(fā)金融風(fēng)險，并可能向?qū)嶓w部門傳導(dǎo)（毛銳等，2018b；熊琛和金昊，2018；巴曙松等，2005；吳盼文等，2013；朱軍和蔡恬恬，2018）。另一方面，地方政府掌握的金融資源為其舉借的債務(wù)提供了隱性擔(dān)保，并導(dǎo)致區(qū)域金融風(fēng)險傳導(dǎo)至地方財政系統(tǒng)（吳文鋒和胡悅，2022）。金融部門風(fēng)險也可能通過金融網(wǎng)格與地方政府債務(wù)風(fēng)險聯(lián)系起來（李政等2016；牛霖琳等，2021）。地方政府債務(wù)風(fēng)險和金融部門風(fēng)險會相互感染、相互傳導(dǎo)、相互強化，形成風(fēng)險的“雙螺旋結(jié)構(gòu)”（熊琛和金昊，2018）。

地方政府債務(wù)風(fēng)險可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的主要傳導(dǎo)機制在于，地方政府債券的持有者主要是商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行是金融體系的核心，一旦地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約，那么商業(yè)銀行也將出現(xiàn)流動性危機，進而可能危及整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定甚至觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險（劉尚希等，2017；熊琛和金昊，2018；毛銳等，2018b）。例如，李雙建和田國強（2022）的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)擴張造成銀行風(fēng)險水平升高，且對小規(guī)模銀行、非上市銀行和地方性銀行的風(fēng)險效應(yīng)更明顯。

除了上述基本傳導(dǎo)機制外，我國地方政府債務(wù)存在的以下特征導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險容易被隱蔽，但這種隱蔽只是暫時的，一旦暴露將更容易誘發(fā)風(fēng)險。第一，地方融資平臺存在主營業(yè)務(wù)收入不穩(wěn)定、財務(wù)信息不透明等缺陷，容易隱蔽、集聚債務(wù)風(fēng)險。第二，地方政府干預(yù)金融部門的信貸行為，為融資平臺提供隱性擔(dān)保和剛性兌付，金融機構(gòu)在審核融資平臺債務(wù)時也因此往往未嚴(yán)格遵守審慎原則（何賢杰等，2008；黎凱和葉建芳，2007；王治國，2018）。第三，地方變相舉債方式層出不窮，信托、資管計劃等影子銀行融資興起，通過表外業(yè)務(wù)舉債脫離了政府對傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，進一步加大了債務(wù)風(fēng)險向金融風(fēng)險的傳導(dǎo)（呂健，2014；李政等，2016；梁琪和郝毅，2019）。第四，融資平臺的貸款期限通常較短，但是基建投資項目的回報期通常很長，這種期限錯配進一步加大了短期內(nèi)的償債壓力。第五，融資平臺的舉債往往是在非市場化機制下進行，在地方政府的隱性擔(dān)保下，資金可能會流向產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域，難以保障收益，進而影響未來還款，成為系統(tǒng)性隱患（牛霖琳等，2016）。

反過來，金融風(fēng)險主要通過以下傳導(dǎo)機制加劇財政風(fēng)險（即政府的債務(wù)違約風(fēng)險）：金融市場一旦發(fā)生流動性困難，金融機構(gòu)也將難以為地方舉債提供信貸資金供給，并繼而導(dǎo)致地方償債困難-銀行不良貸款率上升-銀行信貸資金減少-地方償債困難加劇的風(fēng)險螺旋式上升。金融機構(gòu)資本交叉持有，存在總體關(guān)聯(lián)（李政等，2016），一旦某一機構(gòu)發(fā)生違約，可能通過金融網(wǎng)絡(luò)蔓延風(fēng)險（牛霖琳等，2021）。例如，2020 年11 月，中部某省一家大型產(chǎn)業(yè)類國有企業(yè)未能按期兌付一筆超短融券到期應(yīng)付本息，構(gòu)成實質(zhì)違約，引發(fā)金融市場對該省信貸風(fēng)險的負(fù)面預(yù)期，造成該省地方政府債券和城投債發(fā)行困難，并導(dǎo)致該省資金面出現(xiàn)了緊張。

六、政府債務(wù)管理制度的完善思路研究

2008 年以來中國的地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，一方面為穩(wěn)定經(jīng)濟、促進增長、服務(wù)城市建設(shè)做出了重要貢獻，但也積累了財政與金融風(fēng)險。因此，探索健全地方政府債務(wù)管理制度，實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風(fēng)險長期均衡，事關(guān)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的大局①2013 年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，并強調(diào)建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。2017 年黨的十九大報告把“防范化解重大風(fēng)險”擺在打好三大攻堅戰(zhàn)的首位，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是其中應(yīng)有之義。2021 年黨的十九屆五中全會進一步把健全政府債務(wù)管理制度作為建立現(xiàn)代財稅金融體制的重要一環(huán)。。為此，相關(guān)研究聚焦于如何通過健全政府債務(wù)管理制度，控制地方政府債務(wù)規(guī)模過度和無序增長，以有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（一）中央約束機制

2014 年國務(wù)院“43 號文”發(fā)布、2015 年初新《預(yù)算法》實施，通過一系列“開前門、堵后門”的舉措，用納入財政預(yù)算管理的顯性債務(wù)逐步取代以融資平臺為主要載體的隱性債務(wù)融資，開啟了地方政府債務(wù)治理的新時代，這一系列舉措的本質(zhì)是自上而下，建立中央對地方舉債行為的約束監(jiān)督機制。在此前后，相關(guān)研究也對“開前門、堵后門”舉措的必要性、成效和仍存在的問題進行了論述。

1.開“前門”——建立地方政府自主發(fā)債機制

開“前門”的核心舉措是，建立地方政府自主發(fā)債機制，新增政府債務(wù)以合法的政府債券形式舉借、納入預(yù)算管理。同時，存量隱性債務(wù)逐步被置換為地方政府債券，至2018 年存量債務(wù)“顯性化”置換基本完成。

從理論上看，開前門后地方政府自主發(fā)債，相比中央代發(fā)代還、自發(fā)代還能更好地解決軟預(yù)算約束的問題（王永欽等，2015；呂煒等，2019）。自主發(fā)債要求對地方政府債務(wù)的信用體系進行界定，能形成較強的約束效應(yīng)，使地方政府更加注重財政可持續(xù)（呂煒等，2019）。相反，中央代發(fā)代還和自發(fā)代還容易導(dǎo)致地方政府的道德風(fēng)險，助長過度舉債行為（徐忠，2018；鐘寧樺等，2021）。

但實際上，在無法完全打破中央兜底預(yù)期、地方仍存在以債謀增長的不合理政績觀的情況下，單靠打開自發(fā)自還的“前門”，不見得能真正約束住地方政府過度舉債。也正是基于此，在開“前門”之后，中央政府并未放任地方政府自主決定發(fā)債額度，而是對各地區(qū)債務(wù)進行了限額管理，確保地方政府不超出自身財力過量舉債。各地區(qū)的債務(wù)限額，由中央根據(jù)各地區(qū)既有債務(wù)規(guī)模、償還能力等因素審慎制定，通過這一舉措，地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險得以嚴(yán)格控制。

2.堵“后門”——剝離融資平臺的政府融資職能

中央對地方政府債券的限額約束可以有效管控地方政府的顯性債務(wù)風(fēng)險，但由于地方政府融資需求無法完全依賴“前門”得到滿足，仍然有走“后門”即舉借隱性債務(wù)的動機。因此，在開“前門”的同時，需要堵“后門”，遏制隱性債務(wù)的增長。

堵“后門”的核心舉措是剝離地方融資平臺的政府融資職能，嚴(yán)格隔離政府信用與企業(yè)信用。具體舉措包括以下四點：第一，禁止地方政府對融資平臺進行擔(dān)保，禁止地方政府承諾以財政資金償還融資平臺的債務(wù)，打破金融機構(gòu)對隱性擔(dān)保的預(yù)期（宋傅天和姚東旻，2021；鐘寧樺等，2021；梁若冰和王群群，2021）。第二，禁止地方政府對融資平臺違規(guī)進行資金輸送，禁止地方政府將公益類資產(chǎn)及儲備土地劃撥融資平臺。第三，清理存量融資平臺，推進融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型，促進融資平臺的公共職能與企業(yè)職能分離，使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險的市場化經(jīng)營主體（毛捷和徐軍偉，2021；鐘寧樺等，2021）。第四，在資金供給側(cè)加強金融監(jiān)管，嚴(yán)控金融機構(gòu)違規(guī)向地方政府或融資平臺提供信貸資金。

上述開前門、堵后門的組合拳，在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險上取得了階段性成效。但是，2015 年以來地方違法違規(guī)舉債和變相舉債仍屢禁不止，融資平臺市場化轉(zhuǎn)型進展緩慢，仍然存在以下三方面的政府隱性債務(wù)風(fēng)險。首先是違法違規(guī)舉債，一些地方政府違反新《預(yù)算法》和國發(fā)〔2014〕43號文相關(guān)規(guī)定，對融資平臺舉借債務(wù)承諾以財政資金償還，或違法提供擔(dān)保。其次是變相舉債，在中央加大對違法違規(guī)舉債的查處力度后，一些地方采取更隱蔽的變相舉債方式。例如，地方政府在設(shè)立政府投資基金或開展政府和社會資本合作（PPP）以及政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成事實上的政府債務(wù)。最后是更為隱性的或有債務(wù)，一些地方明面上遵守新《預(yù)算法》和“43 號文”相關(guān)規(guī)定，未對融資平臺提供政府擔(dān)保、承諾，但實質(zhì)上融資平臺仍以行政化的形式承接城市開發(fā)與基建業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)具有公益或準(zhǔn)公益性質(zhì)，政府不會放任融資平臺倒閉，市場因而也預(yù)期這些企業(yè)舉借的債務(wù)最終由財政兜底，這類債務(wù)因為明面上并不違規(guī)違法，因此更難以完全禁止。

中央三令五申禁止地方政府隱性舉債，但是“后門”難以完全堵上的現(xiàn)實，說明單純依靠加強中央的約束和監(jiān)督，難以從根本上控制地方的舉債沖動。相關(guān)研究提出，應(yīng)通過深層次的財稅、金融體制改革和地方政府績效考核制度改革，構(gòu)建地方政府債務(wù)管理的長效機制。

（二）財政體制改革

加強地方政府債務(wù)管理的長效機制之一是加快構(gòu)建新型央地財政關(guān)系，構(gòu)建各級政府事權(quán)、支出責(zé)任與財力劃分相匹配的制度，同時破除地方對中央的無限兜底預(yù)期，從而打破地方政府在舉債中存在的道德風(fēng)險問題，真正建立地方政府舉債的責(zé)任清晰、自主約束機制。

1.理順政府間事權(quán)、支出責(zé)任與財力劃分

地方政府過度舉債融資的一個重要體制性原因是地方政府事權(quán)、支出責(zé)任與財力不匹配問題尚未得到根本解決。1994 年分稅制改革以來，財力向中央集中，而財政支出責(zé)任卻不斷下移，造成地方財政收支存在較大缺口。尤其是，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)，在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，大量基建資金缺口不得不由地方政府以舉債方式籌措。

因此，應(yīng)該完善中央與地方財政體制，建立各級政府事權(quán)、支出責(zé)任與財力相匹配的制度，降低地方政府因財力缺口而被動負(fù)債的動機（毛銳等，2018a；徐忠，2018；毛捷等，2019）。在支出端，應(yīng)當(dāng)合理劃分并明確中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府支出責(zé)任（張莉等，2019），將重大基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀調(diào)控、維護市場統(tǒng)一等方面的支出責(zé)任上移至中央。在明確中央地方支出責(zé)任后，根據(jù)支出責(zé)任測算相應(yīng)的執(zhí)行成本，根據(jù)執(zhí)行成本分配財力，保障各級政府財力與支出責(zé)任相匹配（毛捷等，2019）。在收入端，應(yīng)當(dāng)健全地方稅收體系，培育地方主體稅種，穩(wěn)定地方財力和財權(quán)（徐忠，2018；張莉等，2018；毛銳等，2018a；張?zhí)鸷筒芡⑶螅?022）。2016 年國務(wù)院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，優(yōu)化各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革逐步加快，目前多個領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革已經(jīng)取得了積極進展。相比之下，地方稅收體系建設(shè)的步伐仍較緩慢。

2.破除地方對中央的無限兜底預(yù)期

地方政府過度舉債的另一個根源是存在對中央兜底的預(yù)期。在現(xiàn)有行政體制下，中央政府不會容忍地方政府破產(chǎn)和地方公共服務(wù)停擺。由于存在著對中央政府事后救助的預(yù)期，地方政府有動機超出自身財力水平過度舉債。市場上存在的所謂“城投信仰”，不僅是對地方政府救助的預(yù)期，更是對中央政府兜底的預(yù)期。因此，調(diào)整央地財政關(guān)系，不僅是要緩解地方財力和支出責(zé)任不匹配的局面，更重要的是要破除中央對地方的救助預(yù)期和隱性擔(dān)保，打消地方政府認(rèn)為中央會買單的“幻覺”，做到“誰舉債誰負(fù)責(zé)、誰融資誰負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)清晰的政府舉債機制，通過硬化地方政府的預(yù)算約束，倒逼地方政府在舉債時量力而行（王治國，2018；馬草原等，2018；王永欽等，2016；汪德華和劉立品，2019；毛銳等，2018a）。

2016 年，中央出臺《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，明確了中央不救助、“誰家的孩子誰抱”的原則，并初步建立了財政整頓機制，明確在發(fā)生地方政府性債務(wù)風(fēng)險時啟動應(yīng)急處置，如精簡地方政府各類支出、開展債務(wù)重組、償還到期債務(wù)、變現(xiàn)政府資產(chǎn)等。上述舉措已經(jīng)在約束地方政府過度舉債上起到了一定成效。習(xí)近平總書記在《正確認(rèn)識和把握我國發(fā)展重大理論和實踐問題》重要文章中進一步指出“要壓實責(zé)任，‘誰家孩子誰抱’，壓實地方黨政同責(zé)，負(fù)責(zé)屬地維穩(wěn)和化解風(fēng)險”。

（三）金融體制改革

地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長離不開金融機構(gòu)的推波助瀾。商業(yè)銀行對地方隱性舉債之所以積極配合甚至趨之如騖，除了因為存有“中央兜底預(yù)期”和“城投信仰”之外，部分也是源于地方政府干預(yù)金融體系的市場化運行。因此，未來應(yīng)厘清政府與金融機構(gòu)之間的關(guān)系，通過金融體系市場化改革的深化，通過有效的市場約束促進地方政府債務(wù)管理體制不斷健全和完善。

1.減少地方政府對金融機構(gòu)的行政干預(yù)，促進金融機構(gòu)市場化經(jīng)營

第一，打破地方政府控制金融資源的“隱性金融分權(quán)”格局，破除地方政府對商業(yè)銀行經(jīng)營的行政干預(yù)，防止地方政府以財政存款或財政補貼等形式誘導(dǎo)商業(yè)銀行的經(jīng)營行為（徐忠，2018；張?zhí)鸷筒芡⑶螅?022），阻斷地方政府通過行政干預(yù)影響地方政府債券定價的可能（王治國，2018）。第二，通過股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方式完善地方性商業(yè)銀行的公司治理，提高商業(yè)銀行的風(fēng)險甄別能力和風(fēng)險防范意識，提高經(jīng)營審慎程度（毛銳等，2018b）。第三，建立金融機構(gòu)優(yōu)勝略汰的市場退出機制，打破地方政府對金融機構(gòu)的救助預(yù)期，打破金融機構(gòu)“大而不能倒”的軟預(yù)算約束，倒逼其審慎穩(wěn)健經(jīng)營（徐忠，2018；鐘寧樺等，2021）。

2.健全地方政府債券的市場化發(fā)行與定價機制

首先，金融市場發(fā)揮約束力量的一個有效前提是債務(wù)信息透明。通過建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財務(wù)報告等方式，提高地方政府財政信息透明度，使債券評級與定價充分反映其真實風(fēng)險，形成有效的政府債券市場定價機制，這一方面有助于強化對地方政府舉債的市場約束，另一方面可以防止金融市場的定價發(fā)生扭曲，促使地方政府債券定價合理反映地區(qū)差異和項目差異，進而引導(dǎo)資金的優(yōu)化配置（王永欽等，2016；梁琪和郝毅，2019；張莉等，2019；張路，2020）。其次，促進投資主體多元化，激發(fā)證券公司、基金公司、保險公司以及個人等商業(yè)銀行之外的投資者對地方政府債券投資的積極性，提高地方政府債券的流動性，進而調(diào)動市場力量參與地方政府債務(wù)治理（張莉等，2018；毛捷等，2019）。

（四）破除地方政府不合理的政績觀

地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，尤其是隱性債務(wù)時有發(fā)生，除了財政和金融體制的深化改革相對滯后之外，還有一個根本原因是地方政府存在“以債謀增長”的不合理政績觀。地方政府出于短期政績考慮，有動機通過大舉借債投資基礎(chǔ)設(shè)施，粗放式地拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長。一些地區(qū)不考慮自身財力，急于超前發(fā)展，基建投資項目在上馬前未進行嚴(yán)格的成本收益測算。尤其是，一些人口凈流出地區(qū)，不僅自身財力相對薄弱，而且基建投資的經(jīng)濟效益和社會效益也相對較低，過度投資更易引發(fā)償債風(fēng)險。對于缺乏經(jīng)濟效益的投資項目，市場機制本會淘汰這些項目，但是地方政府以行政指令的方式交由融資平臺承接建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致政企難以真正分離，融資平臺也難以真正轉(zhuǎn)型為自主投資、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧的市場化主體。

因此，要形成健康的地方政府債務(wù)管理體制，離不開地方領(lǐng)導(dǎo)干部激勵機制的優(yōu)化，通過頂層設(shè)計，破除“以債謀增長”的發(fā)展模式。習(xí)近平總書記在2017 年全國金融工作會議上指出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”。因此，需要將負(fù)債率、舉債合規(guī)等指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系與經(jīng)濟責(zé)任審計中，避免因為有限的任期而采取短視的融資和發(fā)展方式，激勵地方領(lǐng)導(dǎo)干部積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動高質(zhì)量發(fā)展（王永欽等，2015；馬草原等，2018；梁琪和郝毅，2019；張莉等，2019；劉蓉和李娜，2021）。

破除地方政府不合理政績觀，以及推進深層次的財政金融體制改革，是從源頭上完善地方政府債務(wù)管理的根本舉措。然而囿于體制的路徑依賴和改革成本，上述改革勢必任重道遠(yuǎn)。短期內(nèi)，在根本性改革未充分到位前，仍需要堅持“開前門、堵后門”的中央約束監(jiān)督機制，堅持地方政府債券限額管理，嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)舉債。

七、結(jié)語與展望

近十余年，中國的政府債務(wù)尤其是地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也滋生了問題、積累了風(fēng)險。本文基于作者對相關(guān)文獻的耕讀，嘗試從政府債務(wù)的構(gòu)成和國際比較，地方政府債務(wù)融資的演進歷程、形成機理與規(guī)模測算，地方政府債務(wù)融資對經(jīng)濟增長的促進作用，地方政府財政可持續(xù)性測算和債務(wù)風(fēng)險防范，以及政府債務(wù)管理制度的完善思路研究等方面，闡述中國政府債務(wù)問題研究的理論進展和文獻脈絡(luò)，提煉中國學(xué)者在政府債務(wù)規(guī)模和財政可持續(xù)性研究中取得的原創(chuàng)性貢獻，并對已有研究構(gòu)建的理論體系進行初步歸納，為推動中國經(jīng)濟學(xué)理論體系建設(shè)、方便經(jīng)濟學(xué)研究者了解中國政府債務(wù)領(lǐng)域的重要理論和現(xiàn)實問題提供線索。

整體看，中國政府債務(wù)規(guī)模和財政可持續(xù)性的相關(guān)成果主要體現(xiàn)在對地方政府債務(wù)的研究上。目前這方面的研究方興未艾，既有基于中國地方政府債務(wù)的現(xiàn)實和問題，進行事實梳理和政策評估，也有利用國外成熟理論和方法，開展理論研究和定量分析。同時，該領(lǐng)域的研究也面臨重重困難和挑戰(zhàn)，需要研究者去克服。其一，由于地方政府債務(wù)中存在規(guī)模不小的隱性債務(wù)，而隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)獲取難度大且統(tǒng)計口徑莫衷一是，對地方政府債務(wù)規(guī)模進行全口徑準(zhǔn)確測算，尚待數(shù)據(jù)不斷豐富和對隱性債務(wù)加強共識。其二，地方政府債務(wù)的形成機理已初步形成理論體系，但由于相關(guān)政策實踐和市場主體行為處于快速變化中，該理論體系也應(yīng)與時俱進。例如，發(fā)展壓力對地方政府債務(wù)增長的解釋力度在減弱，而財政金融體制互動對地方政府債務(wù)增長的影響亟待全面深入研究。其三，未來持續(xù)深化對地方政府債務(wù)經(jīng)濟效應(yīng)的研究，需注意地方政府債務(wù)的經(jīng)濟效應(yīng)會因約束條件和發(fā)展內(nèi)涵的變化而發(fā)生改變。例如，對地方政府債務(wù)和經(jīng)濟增長的理論建模主要基于預(yù)算軟約束或發(fā)展競爭的分析框架，較少考慮債務(wù)限額等數(shù)量化財政規(guī)則的作用。有必要將債務(wù)限額引入理論分析，考察不同債務(wù)約束下地方政府債務(wù)對財政政策效果和經(jīng)濟發(fā)展的影響。又如，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，探究地方政府債務(wù)對減污降碳的影響有助于深入理解政府債務(wù)的民生福利效應(yīng)，這方面研究成果較為缺乏。其四，需要更多從財政—金融結(jié)合的視角研究地方債務(wù)問題。地方政府債務(wù)的形成機理既有財政體制不完善的誘因，又包含金融體系不健全的誘因。地方政府債務(wù)累積的風(fēng)險，既是財政風(fēng)險，又會傳導(dǎo)至金融體系，產(chǎn)生財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的相互溢出。健全地方政府債務(wù)管理制度，也需要從完善財政和金融兩個體制入手，協(xié)同財政與金融體制改革，構(gòu)建科學(xué)管理政府債務(wù)規(guī)模、切實維護財政可持續(xù)性的長效機制。

附錄

附表1 中國地方融資平臺公司債務(wù)數(shù)據(jù)庫主要變量的描述性統(tǒng)計（2006-2018 年）

續(xù)表

（由于版面有限，僅顯示部分參考文獻。如讀者希望獲取本文全部參考文獻，請聯(lián)系本刊編輯部。）