王敬波

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),北京 100029)

習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中指出：全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó)，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。法治國(guó)家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是法治國(guó)家的主體，法治社會(huì)構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，法治政府建設(shè)作為全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，在固化放管服改革成果，在完善依法行政制度體系、依法科學(xué)民主決策、嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法、依法解決行政爭(zhēng)議等方面均取得重要進(jìn)展。法治政府建設(shè)的率先突破也發(fā)揮了對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的示范帶動(dòng)作用。

一、 法治政府建設(shè)納入四個(gè)全面戰(zhàn)略布局

(一)法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程

黨的十八大確立的全面推進(jìn)依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)向著系統(tǒng)化的方向邁進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)決定中明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命……努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，向著建設(shè)法治中國(guó)不斷前進(jìn)?！敝袊?guó)特色社會(huì)主義法治體系本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的法律表現(xiàn)形式，是國(guó)家治理體系的骨干工程。習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念憲法公布實(shí)施30周年大會(huì)上提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的重大命題。①習(xí)近平法治思想作為法治建設(shè)的指導(dǎo)思想為新時(shí)代深化依法治國(guó)實(shí)踐，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供了根本遵循。習(xí)近平總書(shū)記將法治政府從法治國(guó)家中抽取出來(lái)，提出堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，這就凸顯了建設(shè)法治政府的重要性，體現(xiàn)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的新布局?！叭齻€(gè)共同推進(jìn)”、“三個(gè)一體建設(shè)”被黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》所肯定，該《決議》還進(jìn)一步明確：“黨堅(jiān)持依法治國(guó)，不斷推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)；必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！狈ㄖ握ㄔO(shè)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化為依歸，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要支撐。

(二)全面深化改革和依法行政相互促進(jìn)

法治政府建設(shè)是改革開(kāi)放的產(chǎn)物，并隨著改革開(kāi)放的步伐不斷深入。隨著我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革和法治的關(guān)系需要破解一些新的難題，也亟待糾正一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。有些明顯曲解改革與法治關(guān)系的觀點(diǎn)和看法在行政實(shí)踐中卻很有市場(chǎng)。例如，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，改革就是要沖破法律的禁區(qū)，成文法的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路，法律要讓路。還有觀點(diǎn)則認(rèn)為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權(quán)威性、適當(dāng)?shù)臏笮裕珊茈y引領(lǐng)改革。對(duì)此，黨中央及時(shí)予以正本清源。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境”，是根據(jù)新形勢(shì)新發(fā)展新要求作出的重大決策部署，是增強(qiáng)微觀主體活力、釋放全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造動(dòng)能的重要舉措，是健全政府管理體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展更高層次開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的重要保障。黨的十八屆四中全會(huì)決定則進(jìn)一步明確提出“要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。”充分運(yùn)用法治思維和法治方式，積極發(fā)揮法治引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。②習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要更加自覺(jué)地運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，依法治理經(jīng)濟(jì)，依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問(wèn)題，避免埋釘子、留尾巴。

通過(guò)法治促進(jìn)改革的典型實(shí)例越來(lái)越多。為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，積極促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資合法權(quán)益，規(guī)范外商投資管理，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，我國(guó)制定《外商投資法》、《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等，明確國(guó)家鼓勵(lì)和促進(jìn)外商投資，保護(hù)外商投資的合法權(quán)益，規(guī)范外商投資管理，持續(xù)優(yōu)化外商投資環(huán)境，推進(jìn)更高水平對(duì)外開(kāi)放。例如，為推動(dòng)海南省的改革和發(fā)展，2021年《海南自由貿(mào)易港法》實(shí)施，發(fā)揮了法治對(duì)改革的引領(lǐng)作用。海南省人大常委會(huì)依法運(yùn)用自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)，緊緊圍繞自貿(mào)港建設(shè)的急需，在改革創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等方面加強(qiáng)立法，先后制定了17件自貿(mào)港法規(guī)，發(fā)揮了法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用，為海南全面深化改革開(kāi)放和自貿(mào)港建設(shè)打下良好的法治基礎(chǔ)。③

(三)法治政府和小康社會(huì)目標(biāo)同頻共振

法治政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步推進(jìn)，與小康社會(huì)目標(biāo)相互促進(jìn)。黨的十六大在確立全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)時(shí)，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、可持續(xù)發(fā)展等四個(gè)方面納入全面建設(shè)小康社會(huì)的具體內(nèi)容，具體表述為六個(gè)“更加”：經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)。黨的十七大報(bào)告描繪了小康社會(huì)的藍(lán)圖：工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn)，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)總體規(guī)模位居世界前列；人民富裕程度普遍提高，生活質(zhì)量明顯改善，生態(tài)環(huán)境良好；人民享有更加充分民主權(quán)利，具有更高文明素質(zhì)和精神追求；各方面制度更加完善，社會(huì)更加充滿活力而又安定團(tuán)結(jié)；對(duì)外更加開(kāi)放，更加具有親和力，為人類(lèi)文明作出更大貢獻(xiàn)。黨的十八大報(bào)告根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在十六大、十七大確立的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上提出了五項(xiàng)新要求，即經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，人民民主不斷擴(kuò)大，文化軟實(shí)力顯著增強(qiáng)，人民生活水平全面提高，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)取得重大進(jìn)展。顯然，以政治民主為屬性的法治始終是小康社會(huì)的要求之一。正如黨的十五大報(bào)告指出的“到二零一零年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”發(fā)展目標(biāo)一樣，黨的十八大報(bào)告正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任務(wù)，標(biāo)志著我國(guó)法治政府建設(shè)事業(yè)進(jìn)入了新的歷史階段。由此可見(jiàn)，法治政府建設(shè)與小康社會(huì)目標(biāo)始終相隨相伴。

(四)全面從嚴(yán)治黨與依法行政相向而行

深入推進(jìn)依法行政與全面從嚴(yán)治黨有機(jī)統(tǒng)一，相互聯(lián)系，都是法治國(guó)家的重要組成部分。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要求，也是法治政府建設(shè)的根本保證。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政。深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)，要充分發(fā)揮各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治政府建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)。全面從嚴(yán)治黨為依法行政提供強(qiáng)勁動(dòng)力。中辦、國(guó)辦于2016年12月發(fā)布《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)人抓法治建設(shè)的第一責(zé)任提出明確要求，力圖破除阻礙法治政府建設(shè)的思維慣性和路徑依賴。

依法行政促進(jìn)依規(guī)治黨。黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，在一定程度上借鑒了國(guó)家立法體系的經(jīng)驗(yàn)。部分黨內(nèi)法規(guī)在制定技術(shù)上參考了行政法律法規(guī)。為規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進(jìn)依規(guī)治黨，2012年5月26日，中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并于2019年9月修訂。中共中央先后發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要(2018-2022年)》，對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實(shí)要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目。依法行政和依規(guī)治黨，核心都是治權(quán)、治吏。從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。《行政訴訟法》明確要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，對(duì)于提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治能力起到極大促進(jìn)作用。

二、法治政府的標(biāo)準(zhǔn)更全面，制度體系更完善

黨的十八大以來(lái)，在總結(jié)以往法治政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)法治建設(shè)中的痛點(diǎn)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，推動(dòng)行政決策走向科學(xué)化、民主化，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，拓寬多種渠道促進(jìn)行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解，法治政府建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)。

(一)法治政府的建設(shè)目標(biāo)更系統(tǒng)

2014年十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》確立了“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”的總體目標(biāo)。2021年8月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》與此前發(fā)布的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025)》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020-2025)》共同形成“一規(guī)劃兩綱要”的格局,是對(duì)“十四五”時(shí)期在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的頂層設(shè)計(jì),有利于三者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)同推進(jìn)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021-2025)》提出“加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系,全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府,為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力法治保障。”與2015年《綱要》提出的奮斗目標(biāo)相比,進(jìn)一步突出對(duì)建設(shè)數(shù)字法治政府和提高人民群眾滿意度的要求。

從1999年至今，黨中央、國(guó)務(wù)院政策中關(guān)于法治政府建設(shè)目標(biāo)的比較中可以發(fā)現(xiàn)，法治政府建設(shè)的目標(biāo)更加全面和系統(tǒng)。

表:歷次依法行政的決定和法治政府實(shí)施綱要中關(guān)于法治政府建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵詞

“規(guī)劃”是對(duì)未來(lái)全局性、戰(zhàn)略性、方向性問(wèn)題的謀劃、部署和展望。④法治建設(shè)規(guī)劃、法治政府實(shí)施綱要等黨中央和國(guó)務(wù)院的政策對(duì)于法治中國(guó)建設(shè)發(fā)揮自上而下的推動(dòng)作用。從1999年《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的決定》中提出的“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府”的標(biāo)準(zhǔn)到《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》提出的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意”，法治政府建設(shè)的目標(biāo)更系統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)更全面。隨著數(shù)字政府的發(fā)展，法治政府與數(shù)字政府的融合趨勢(shì)更加明顯。

(二)依法行政的制度體系漸趨完備

我國(guó)立法改革不斷深化，通過(guò)修改《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，健全立法立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，推進(jìn)立法精細(xì)化，我國(guó)的立法從追求數(shù)量向更加注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。更加注重法律統(tǒng)一和地區(qū)差異的平衡。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。修改后的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，著力解決全國(guó)性立法難以平衡區(qū)域差異性的難題。我國(guó)的立法體制進(jìn)一步完善，立法權(quán)配置更加科學(xué)，地方更加注重運(yùn)行立法權(quán)破解治理難題。

行政行為法律制度更加完善。2019年修訂的《行政許可法》中增加了“非歧視原則”，符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視任何人。在該法第31條中明確“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與其申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得以轉(zhuǎn)讓技術(shù)作為取得行政許可的條件；不得在實(shí)施行政許可的過(guò)程中，直接或者間接地要求轉(zhuǎn)讓技術(shù)。”新修改的《行政處罰法》明確了行政處罰的定義，完善行政處罰設(shè)定權(quán)限，全面覆蓋行政處罰行為；推動(dòng)行政處罰權(quán)向基層延伸；將行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核三項(xiàng)制度納入進(jìn)了行政處罰法；優(yōu)化了行政處罰的程序，完善行政處罰和刑事司法相銜接機(jī)制；落實(shí)行政執(zhí)法人員的資格管理制度；從總體上推動(dòng)了行政處罰制度的進(jìn)步。

依法、科學(xué)、民主決策制度基本形成。重大行政決策程序制度已經(jīng)建立，民主決策、科學(xué)決策實(shí)現(xiàn)有法可依。2014年中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定了“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”，同時(shí)對(duì)決策責(zé)任構(gòu)成要件和問(wèn)責(zé)主體作出規(guī)定，形成了可操作的重大決策終身責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)了重大決策責(zé)任追究的制度飛躍。《重大行政決策程序暫行條例》于2019年9月1日施行，重大行政決策清單制度、專(zhuān)家論證、公眾參與、合法性審查等旨在促進(jìn)重大行政決策科學(xué)化、民主化和法治化的規(guī)則在實(shí)踐中推廣開(kāi)來(lái)。依法決策的工作機(jī)制已經(jīng)建立。2016年6月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)政府全部建立法律顧問(wèn)制度，重大行政決策的合法性審查工作機(jī)制已經(jīng)建立，關(guān)鍵在于提高合法性審查的實(shí)際效果。專(zhuān)家論證、公眾參與等渠道也已經(jīng)具備，需要進(jìn)一步細(xì)化專(zhuān)家?guī)臁?zhuān)家選擇等精細(xì)化措施。

備案審查工作已經(jīng)全面激活，在解決法律沖突中初見(jiàn)成效。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查組織、程序、實(shí)體及實(shí)踐等方面采取多項(xiàng)舉措，全方位積極推進(jìn)備案審查工作，取得了一系列重大成果，社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大。自2017年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)每年都會(huì)聽(tīng)取法工委備案審查工作情況的報(bào)告，報(bào)告公開(kāi)程度越來(lái)越高。各報(bào)送備案的機(jī)關(guān)按照“有件必備”的要求，基本做到了報(bào)送及時(shí)、材料齊全、格式規(guī)范，通過(guò)報(bào)送備案自覺(jué)接受全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督，報(bào)備工作實(shí)現(xiàn)了制度化、常態(tài)化，報(bào)備質(zhì)量全面提高。全國(guó)人大常委會(huì)將不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的審查建議分別移送中央辦公廳法規(guī)局、中央軍委辦公廳法制局、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部以及省級(jí)人大常委會(huì)等有關(guān)機(jī)關(guān)。公民、組織提出的審查建議越來(lái)越多，認(rèn)真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時(shí)反饋，已經(jīng)成為備案審查工作踐行全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)。

針對(duì)行政規(guī)范性文件的體系化治理初步形成。行政規(guī)范性文件作為行政管理的直接依據(jù)在數(shù)量上遠(yuǎn)超行政法規(guī)和規(guī)章，但其無(wú)序發(fā)展成為依法行政的短板。從源頭上根治依文件行政的亂象成為共識(shí)。除了依據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定的行政規(guī)范性文件的備案審查之外，行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的自我審查也在不斷加強(qiáng)。2018年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》和12月發(fā)布的《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》從嚴(yán)格依法行政、防止亂發(fā)文件、規(guī)范制發(fā)程序、確保合法有效、開(kāi)展合法性審核、嚴(yán)格責(zé)任追究等方面強(qiáng)化對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督。2014年修訂的《行政訴訟法》正式創(chuàng)立了行政訴訟附帶審查行政規(guī)范性文件的制度，2017年最高人民法院通過(guò)的《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》設(shè)定了法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的具體規(guī)則。行政規(guī)范性文件附帶審查既為法院帶來(lái)提升司法權(quán)威的機(jī)會(huì)，也讓法院面臨巨大壓力。⑤

三、行政改革與法治政府協(xié)同推進(jìn)，成效卓著

(一)行政體制改革推動(dòng)政府權(quán)責(zé)邊界日益清晰

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)新一輪改革完成。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政改革圍繞著機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能轉(zhuǎn)變不斷深化，大部制改革、綜合執(zhí)法體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)等不同時(shí)期和不同類(lèi)型的改革，雖然目標(biāo)不同、側(cè)重點(diǎn)有別，但是改革已然表現(xiàn)出打破界限，實(shí)現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化的整體政府發(fā)展趨勢(shì)。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出：加快建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革。2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系?！秉h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的完成有助于樹(shù)立權(quán)威，整合資源，提高效率，當(dāng)然也留下行政復(fù)議和行政訴訟中的一些難題待解。

放管服改革成效突出，營(yíng)商環(huán)境得到顯著優(yōu)化。黨的十八大以來(lái)，各地方各部門(mén)持續(xù)深化“放管服”改革，在“刀刃向內(nèi)”的自我革命上積極探索、主動(dòng)作為，使得審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)。以“放管服”改革為牽引的法治政府建設(shè)深入推進(jìn)，政務(wù)服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)“一站式”和“網(wǎng)上辦理”。企業(yè)開(kāi)辦手續(xù)、工程建設(shè)項(xiàng)目等審批事項(xiàng)的程序大幅簡(jiǎn)化，效率顯著提升。以“減證”促“簡(jiǎn)政”的減證便民改革成效突出，從方便自己“要證明”，到方便群眾“減證明”。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好證明事項(xiàng)清理工作的通知》推動(dòng)各地區(qū)、各部門(mén)對(duì)法律、行政法規(guī)設(shè)定的證明事項(xiàng)進(jìn)行梳理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)持續(xù)開(kāi)展的“減證便民”行動(dòng)，組織清理各類(lèi)“證明事項(xiàng)”13000多項(xiàng)。⑥

權(quán)責(zé)清單制度全面實(shí)行，政府權(quán)責(zé)邊界日漸清晰。為解決政府職能錯(cuò)位、越位、缺位等現(xiàn)象，黨的十八屆三中全會(huì)要求，推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。黨的十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào),推行政府權(quán)力清單制度,堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租的空間。通過(guò)建立權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單，讓政府法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，從而推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任法定化，厘清權(quán)力的邊界。中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》。截至到目前，全國(guó)所有省市縣三級(jí)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單均已公布。各地普遍按照“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”四個(gè)主要環(huán)節(jié)，對(duì)政府部門(mén)權(quán)力“大起底”。

2022年3月修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》固化了行政體制改革和法治政府建設(shè)的成果，“按照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》的精神，在第四章專(zhuān)設(shè)一節(jié)，明確地方政府建設(shè)的原則要求，包括建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府、廉潔政府、誠(chéng)信政府，明確堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)、堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，明確地方政府應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督?！雹?/p>

(二)綜合執(zhí)法改革強(qiáng)化嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

綜合執(zhí)法體制改革從城市管理領(lǐng)域向文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等領(lǐng)域延伸。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就理順城市管理執(zhí)法體制、推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革、加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)等作出了專(zhuān)項(xiàng)部署。2016年至2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見(jiàn)》、《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見(jiàn)》，這些意見(jiàn)分別針對(duì)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法、應(yīng)急管理綜合執(zhí)法改革進(jìn)行部署，旨在解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭多層重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題，形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、監(jiān)管有力、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的綜合行政執(zhí)法體制。修訂通過(guò)的《行政處罰法》固化了綜合行政執(zhí)法體制改革的成果，第18條規(guī)定“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán) 。限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使?！本C合行政執(zhí)法制度的法定化是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。2021年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的通知，提出持續(xù)改革行政處罰體制機(jī)制，縱深推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革工作，建立健全配套制度，組織編制并公開(kāi)本地區(qū)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)清單。有條件的地區(qū)可以在統(tǒng)籌考慮綜合性、專(zhuān)業(yè)性以及防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地探索開(kāi)展更大范圍、更多領(lǐng)域集中行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。建立健全綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門(mén)、其他行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法信息互聯(lián)互通共享、協(xié)作配合工作機(jī)制。對(duì)于同時(shí)實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)的，要建立健全相關(guān)的制度機(jī)制，確保有序銜接，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。

行政執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序進(jìn)一步優(yōu)化。普遍建立的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度。全面推行行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度“三項(xiàng)制度”。2017年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》，行政執(zhí)法三項(xiàng)制度已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行。

全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。四川、甘肅、內(nèi)蒙古、山東、黑龍江、河北、江蘇、江西、貴州等地均分別頒布了《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》或者《行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》，嚴(yán)格確定不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立健全常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督”創(chuàng)新監(jiān)督形式，不少地方建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立健全了投訴舉報(bào)、情況通報(bào)等制度，排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服部門(mén)利益和地方保護(hù)主義，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動(dòng)，懲治執(zhí)法中的腐敗現(xiàn)象。

行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制不斷健全。國(guó)務(wù)院2001年發(fā)布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，公安部2016年6月發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》與最高人民檢察院2021年6月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，這些規(guī)定共同構(gòu)成行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接的工作機(jī)制，完善了案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立健全行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度等，加大了監(jiān)督合力。

(三)從政務(wù)公開(kāi)向政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放升級(jí)迭代

政務(wù)公開(kāi)成為法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)力。黨的十八大報(bào)告指出：要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度。隨著《政府信息公開(kāi)條例》的持續(xù)推進(jìn)，主動(dòng)公開(kāi)的深度和廣度不斷加強(qiáng)，依申請(qǐng)公開(kāi)逐漸規(guī)范。2016年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》和實(shí)施細(xì)則，要求堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，推進(jìn)行政決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)。2019年修訂完成的《政府信息公開(kāi)條例》深化了主動(dòng)公開(kāi)、規(guī)范依申請(qǐng)公開(kāi)。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的年度《政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》連續(xù)多年為年度政務(wù)公開(kāi)工作劃出重點(diǎn)。公開(kāi)，正在成為公權(quán)力運(yùn)行的基本原則，并向政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的方向發(fā)展，推動(dòng)政府治理法治化與數(shù)字化二者的深度融合。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的地方立法先行先試。黨的十八大以來(lái)，數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)性作用在戰(zhàn)略高度上得到空前重視?！笆逡?guī)劃”將“大數(shù)據(jù)”定位為“基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》則首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)在中央政策文件的定位表述從“戰(zhàn)略資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)要素”，反映出數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素市場(chǎng)中逐漸發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性力量。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的政策即是數(shù)據(jù)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)屬性的有力支撐。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確提出“實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會(huì)開(kāi)放，帶動(dòng)社會(huì)公眾開(kāi)展大數(shù)據(jù)增值性、公益性開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新活力”。2020年4月，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”，并把“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享”作為三個(gè)重要舉措之一。同年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，將完善數(shù)據(jù)開(kāi)放共享等標(biāo)準(zhǔn)和措施作為“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”的具體要求。上海、北京、廣東、浙江等地區(qū)在政務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享和有序開(kāi)放，發(fā)揮政府信息和數(shù)據(jù)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)社會(huì)，優(yōu)化管理等方面的積極作用?！渡虾Ｊ袛?shù)據(jù)條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》、《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)條例》、《山東省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》等均于2022年起施行。2021年6月10日通過(guò)的《數(shù)據(jù)安全法》首次對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放作出明確規(guī)定，填補(bǔ)了國(guó)家層面數(shù)據(jù)開(kāi)放法律制度的空白。伴隨著自上而下的國(guó)家法律和政策引領(lǐng)，以及廣泛鋪開(kāi)的技術(shù)、組織、制度等多方面的地方公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐，學(xué)界對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)法律問(wèn)題愈發(fā)重視，圍繞數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的數(shù)據(jù)權(quán)屬、法律性質(zhì)、權(quán)利保障等議題進(jìn)行了深入研究并形成了豐富的研究成果。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放及其利用的實(shí)踐也越來(lái)越豐富。作為一種新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)能夠基于自身的大規(guī)模、多種類(lèi)和高增速促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新；作為一種新的生產(chǎn)手段，數(shù)據(jù)開(kāi)放能夠最大范圍與最深層次地調(diào)動(dòng)數(shù)據(jù)要素的活力，從而使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中原有要素的生產(chǎn)效率大幅提升。

四、監(jiān)督行政更權(quán)威，爭(zhēng)議解決更通暢

(一)國(guó)家監(jiān)察一體化提升監(jiān)督行政的權(quán)威性

2018年通過(guò)的《憲法(修正案)》、《監(jiān)察法》對(duì)我國(guó)監(jiān)察體制進(jìn)行了重大變革。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，并與黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，是依規(guī)治黨和依法治國(guó)，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的具體體現(xiàn)。2020年7月實(shí)施的《公職人員政務(wù)處分法》是新中國(guó)成立以來(lái)第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒工作的基本法律，是監(jiān)察全覆蓋的具體化、集中化和制度化表現(xiàn)。2021年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》完成修訂，該法明確“國(guó)家實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。”審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性和有效性得到了提升。以國(guó)務(wù)院大督察為標(biāo)志的行政監(jiān)督長(zhǎng)出了牙齒。從2014年第一次大督查開(kāi)始，國(guó)務(wù)院督查組分赴各省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，對(duì)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署情況開(kāi)展了實(shí)地督查。

(二)依法解決爭(zhēng)議的格局加速重構(gòu)

多元爭(zhēng)議解決體制基本形成。行政調(diào)解制度和行政裁決制度煥發(fā)生機(jī)。不少地方制定了行政調(diào)解或者仲裁的工作制度，進(jìn)一步明確行政調(diào)解、行政仲裁范圍，完善行政調(diào)解、行政仲裁的工作機(jī)制，規(guī)范行政調(diào)解或者行政仲裁的程序，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能。修訂的《信訪工作條例》深入推進(jìn)訴訪分離，嚴(yán)格甄別把關(guān)，通過(guò)法定途徑分類(lèi)處理信訪投訴請(qǐng)求，引導(dǎo)群眾在法治框架內(nèi)解決矛盾糾紛，完善涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，把信訪納入法治化軌道。

行政復(fù)議體制改革加快了行政復(fù)議法修改。行政復(fù)議體制改革是決定行政復(fù)議能否成為解決行政爭(zhēng)議主渠道的關(guān)鍵，也是行政復(fù)議法修訂中的基礎(chǔ)性問(wèn)題。早在1999年《行政復(fù)議法》實(shí)施后，貴州省政府于當(dāng)年12月就成立了行政復(fù)議委員會(huì)。2006年12月召開(kāi)的全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院對(duì)“有條件的地方和部門(mén)可以開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作”作了具體部署。2008年9月原國(guó)務(wù)院法制辦公室決定在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州等8個(gè)省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。2010年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中提出“探索開(kāi)展相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)?！苯刂鼓壳埃糠謬?guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府已經(jīng)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)。2020年2月5日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《行政復(fù)議體制改革方案》指出：“探索建立政府主導(dǎo)，相關(guān)政府部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者參與的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)，為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見(jiàn)?！?022年10月底，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂草案)》進(jìn)行了初次審議。修訂草案吸納了行政復(fù)議體制改革成果，在第49條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)，相關(guān)政府部門(mén)，專(zhuān)家學(xué)者參與的行政復(fù)議委員會(huì)，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見(jiàn)。

行政訴訟制度全面完善。自1990年實(shí)施以來(lái)，2014年《行政訴訟法》完成第一次修正，2017年第二次修正。行政審判體制改革推進(jìn)行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄。各地法院按照中央統(tǒng)一部署，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的行政案件管轄制度，通過(guò)提級(jí)管轄、異地交叉管轄、相對(duì)集中管轄等多種形式，探索各具特色的管轄制度改革，力圖通過(guò)依法公正審理各類(lèi)行政訴訟案件，降低群眾對(duì)“官官相護(hù)”的顧慮，解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題。

行政公益訴訟對(duì)于維護(hù)公共利益發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。自2018年以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)每年辦案數(shù)量已經(jīng)穩(wěn)定在10萬(wàn)件以上，2020年首次突破15萬(wàn)件。2021年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件16.9萬(wàn)件，同比上升12.3%。其中，民事立案2萬(wàn)件，占立案總數(shù)的12%；行政立案14.9萬(wàn)件，占立案總數(shù)的88%?！按蟛糠中姓嬖V訟案件在訴前階段解決公益損害問(wèn)題，以行政公益訴訟為主、以訴前解決問(wèn)題為主，成為檢察公益訴訟的鮮明中國(guó)特色。”⑨2021年，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確要求檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍。目前檢察公益訴訟在法定辦案領(lǐng)域上形成了“4+5”格局，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四個(gè)訴訟法明確列舉的領(lǐng)域和英烈權(quán)益保護(hù)、未成年人保護(hù)、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、軍人地位和權(quán)益保護(hù)五個(gè)單行法授權(quán)的領(lǐng)域。

行政應(yīng)訴工作受到重視的程度提高。2016年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，要求各省區(qū)市人民政府、國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)高度重視行政應(yīng)訴工作，支持人民法院依法受理和審理行政案件，認(rèn)真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合人民法院做好開(kāi)庭審理工作，積極履行人民法院的生效裁判。建立并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)制度，明確司法人員應(yīng)當(dāng)全面、如實(shí)記錄任何領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的情況，做到全程留痕，并定期匯總報(bào)告同級(jí)黨委政法委和上級(jí)司法機(jī)關(guān)，此舉有助于降低領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)司法活動(dòng)的不當(dāng)干擾，維護(hù)司法權(quán)威。

五、法治政府的發(fā)展方向

黨的十九大報(bào)告對(duì)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)做出了分兩步走的戰(zhàn)略安排，明確提出了到2035年“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”的時(shí)間表。黨的二十大報(bào)告指出，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。扎實(shí)推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程中，如何能夠推動(dòng)新時(shí)代法治政府建設(shè)再上一個(gè)新的臺(tái)階，筆者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)從以下五個(gè)方面著力。

(一)制定行政基本法典，奠定行政法律系統(tǒng)化的基礎(chǔ)工程

經(jīng)過(guò)多年立法，我國(guó)目前已經(jīng)形成國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法、公務(wù)員法、中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例等行政組織方面的法律法規(guī)；行政行為方面的行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法；具備監(jiān)督和救濟(jì)功能的行政訴訟法、行政復(fù)議法、國(guó)家賠償法。我國(guó)行政法律制度體系雖然已經(jīng)基本形成，但是重要領(lǐng)域仍然存在空白，行政法律制度體系存在碎片化等缺陷。行政法典化既是中國(guó)行政法學(xué)界的夢(mèng)想，也是推動(dòng)法治政府建設(shè)的動(dòng)力源泉，更是法治中國(guó)的必然方向。通過(guò)行政基本法典的制定，全面檢視行政法律制度體系，收編現(xiàn)有的行政組織、行政行為、行政復(fù)議、行政訴訟等領(lǐng)域的行政法律，實(shí)現(xiàn)公共行政領(lǐng)域的全覆蓋以及通用行政法規(guī)則的普遍建立。通過(guò)制定行政法典，可以將重大行政決策、政府信息公開(kāi)等行政法規(guī)升級(jí)為法律，實(shí)現(xiàn)“集約化”立法的成效。行政法典化的進(jìn)程既可以固化行政體制改革、放管服改革的成果，防止改革“翻燒餅”，也可以為深化改革提高法治保障。

(二)全面落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》，補(bǔ)齊法治短板

我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展軌跡不同于西方國(guó)家，很大程度上得益于自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)。通過(guò)制定實(shí)施法治規(guī)劃的方式，對(duì)法治建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的重要經(jīng)驗(yàn)，成為中國(guó)法治建設(shè)能在短短幾十年里實(shí)現(xiàn)飛躍式發(fā)展的重要原因。黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞依法行政和法治政府建設(shè)發(fā)布了一系列重要的綱領(lǐng)性文件，其中1999年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政的決定》和2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布的兩個(gè)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》無(wú)疑具有基礎(chǔ)性地位。沿著《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》設(shè)定的路線圖和時(shí)間表，是全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府的有力保障。中央依法治國(guó)辦組織的全國(guó)法治政府示范創(chuàng)建和法治政府督查等活動(dòng)，成為推動(dòng)《實(shí)施綱要》得以落地的保障機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步加大督查力度，并提高督查結(jié)果的公開(kāi)程度，將行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督上下貫通，形成推動(dòng)法治政府建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。

(三) 將全過(guò)程人民民主嵌入法治政府建設(shè)全領(lǐng)域

民主和法治是統(tǒng)一的，民主是法治的前提，法治是民主的保障，推進(jìn)全過(guò)程人民民主離不開(kāi)法治建設(shè)。發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化。習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中提出，全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。⑩新時(shí)代10年，我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進(jìn)。全過(guò)程人民民主已經(jīng)成為我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。法治政府建設(shè)在本質(zhì)屬性上要強(qiáng)化全過(guò)程人民民主，政府要在行政立法和規(guī)范性文件制定、行政決策、行政執(zhí)法、行政爭(zhēng)議解決等公權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程拓展民主渠道，豐富民主形式，確保社會(huì)公眾依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利落到實(shí)處。全面發(fā)展協(xié)商民主，健全各種制度化協(xié)商平臺(tái)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。在行政權(quán)力行使的過(guò)程中，提高聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)的廣泛性和精準(zhǔn)度，將人民群眾的意愿、訴求作為政府?dāng)M定規(guī)劃、計(jì)劃，確定施政目標(biāo)，配置行政資源，采取措施的基礎(chǔ)依據(jù)，提高行政決策的民主性和科學(xué)性。

(四)促進(jìn)數(shù)字政府和法治政府深度融合，提升數(shù)據(jù)治理效能

深入推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，越來(lái)越成為創(chuàng)新治理方式、提高治理效能的重要路徑。黨的十九大報(bào)告將“數(shù)字中國(guó)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平?！丁笆奈濉蓖七M(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》提出，到2025年，政務(wù)信息化建設(shè)總體邁入以數(shù)據(jù)賦能、協(xié)同治理、智慧決策、優(yōu)質(zhì)服務(wù)為主要特征的融慧治理新階段，并逐步形成平臺(tái)化協(xié)同、在線化服務(wù)、數(shù)據(jù)化決策、智能化監(jiān)管的新型數(shù)字政府治理模式。2022年4月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數(shù)字化服務(wù)體系，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》明確提出“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的基本路徑和目標(biāo)要求，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平”。數(shù)字政府是實(shí)現(xiàn)法治政府的有效機(jī)制，以數(shù)字化為方向推進(jìn)法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展；數(shù)字政府的運(yùn)行不能脫離法治的軌道，政府在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)行使權(quán)力、履行職責(zé)的過(guò)程中同樣需要依法行政?！霸隗w系構(gòu)建上，要更加重視將法治政府原則納入政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的全過(guò)程，全面加速圍繞數(shù)字決策、平臺(tái)監(jiān)管、技術(shù)規(guī)制等新興議題的法規(guī)制度建設(shè)?！?/p>

(五)整體構(gòu)建應(yīng)急法律制度體系，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

世界正在進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)因素不斷增多。我國(guó)現(xiàn)行的行政體制和行政法律制度大部分都是按照常態(tài)行政管理設(shè)計(jì)的。面對(duì)突發(fā)事件呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、復(fù)合化特點(diǎn)的趨勢(shì)，我國(guó)加快了政府應(yīng)急管理綜合化改革的步伐。2018年，國(guó)家組建了應(yīng)急管理部，將原來(lái)分散在各個(gè)部門(mén)的應(yīng)急管理職能整合起來(lái)，其目的就在于整合優(yōu)化各種應(yīng)急力量和資源，使應(yīng)急管理從分散管理走向綜合治理。應(yīng)急管理體制的整合更加凸顯分散的應(yīng)急法律制度的缺陷?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》難以為應(yīng)急管理的綜合統(tǒng)籌提供制度保障，對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，仍然停留在行業(yè)管理的格局中。應(yīng)急管理和常態(tài)管理之間缺乏制度上的銜接，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有序切換和無(wú)縫銜接。非常規(guī)事件的出現(xiàn)對(duì)常態(tài)下法治原則的沖撞和抵牾更加頻繁。為了有效協(xié)調(diào)應(yīng)急行政和常態(tài)行政之間的沖突，應(yīng)將應(yīng)急性原則作為行政法治的基本法律原則，加快《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》等法律的修訂，形成以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，科學(xué)完備、協(xié)調(diào)一致、運(yùn)行有效的應(yīng)急管理法律制度體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法律制度體系的整體重構(gòu)。

注釋?zhuān)?/p>

① 習(xí)近平《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行 30 周年大會(huì)上的講話》[N]，人民日?qǐng)?bào),2012-12-05(1).

② 習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編[M]，中央文獻(xiàn)出版社,2017 年.

③ 周亞軍.海南自由貿(mào)易港法出臺(tái)一年來(lái)，海南省人大常委會(huì)制定 17 件自貿(mào)港法規(guī)——為自貿(mào)港建設(shè)夯實(shí)法治基礎(chǔ)[N].人民日?qǐng)?bào),2022-06-24.

④ 公丕祥.新時(shí)代中國(guó)法治現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排,中國(guó)法學(xué),2018,3.

⑤ 何海波.論法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查，中國(guó)法學(xué),2021.3.

⑥ 讓公平正義以人民群眾看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)——“中國(guó)這十年”系列主題新聞發(fā)布會(huì)聚焦政法改革舉措與成效http://news.cctv.com/2022/04/23/ARTIbwxFIycSB9XYWpxU6n48220423.shtml，2022-5-30。

⑦ 十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議開(kāi)幕，地方組織法修正草案提請(qǐng)大會(huì)審議。http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/6c1d8f1ecd9a4eb5bbe96ff3f997728b.shtml，2022-6-24。

⑧ 熊波.政務(wù)處分“法法銜接”的教義學(xué)分析,湖北社會(huì)科學(xué),2022,2.

⑨ 胡衛(wèi)列.履行公益訴訟檢察職責(zé)促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化http://www.cdchjcy.gov.cn/gyss/218899.jhtml，2022-6-26。

⑩ 習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].人民出版社，2022年10月版，第37頁(yè)。