□阮曉逖

（武漢大學(xué) 歷史學(xué)院，湖北 武漢 430072）

興起于20世紀(jì)六七十年代的環(huán)境史學(xué)科，賦予了歷史學(xué)一種研究人類社會(huì)的嶄新視角：歷史不再囿于單純的人類活動(dòng)，還應(yīng)包含人與自然界的關(guān)系。不過(guò)，環(huán)境史并非純粹的自然史，雖然其出發(fā)點(diǎn)是人與環(huán)境的關(guān)系，但最終落腳點(diǎn)往往還是人與人的關(guān)系。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在以塞繆爾·P.黑斯（Samuel P.Hays）為代表的環(huán)境政治史研究中，被當(dāng)作研究對(duì)象的自然環(huán)境在大多數(shù)情況下只是人與人關(guān)系的中介。早期的環(huán)境史研究更多聚焦于傳統(tǒng)意義上的自然環(huán)境和自然資源，卻忽視了人與環(huán)境之間互動(dòng)最為密切的場(chǎng)所——城市。直到20世紀(jì)90年代，塞繆爾·黑斯與另一位美國(guó)環(huán)境史名家馬丁·梅羅西（Martin Melosi）才指出城市環(huán)境史研究的必要性[1](p2)。城市是人類活動(dòng)最密集的地區(qū)，城市的環(huán)境問(wèn)題與人類的生存發(fā)展息息相關(guān)。塞繆爾·黑斯認(rèn)為，環(huán)境興趣的強(qiáng)弱和城市化水平的高低有著密切的關(guān)系[2](p51)。在城市場(chǎng)景中研究環(huán)境問(wèn)題，無(wú)疑更能集中體現(xiàn)環(huán)境史學(xué)的價(jià)值。

環(huán)境污染問(wèn)題是城市環(huán)境史中最為突出的問(wèn)題，它不僅影響到城市生活的質(zhì)量，還會(huì)對(duì)城市的政治文化生態(tài)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。工業(yè)革命以來(lái)，主要的工業(yè)城市大多爆發(fā)過(guò)嚴(yán)重的環(huán)境污染事件。在所有的城市環(huán)境污染問(wèn)題中，空氣污染最為直觀、典型，且影響最為廣泛。不同于水體、土壤受限于具體場(chǎng)所的特點(diǎn)，空氣無(wú)處不在，時(shí)刻影響著每一位城市居民的日常生活。歷史上，曼徹斯特、倫敦、匹茲堡、芝加哥等城市的煤煙污染，以及美國(guó)加利福尼亞州的光化學(xué)煙霧污染等，都是城市空氣污染治理史上的著名案例。對(duì)于以中國(guó)為代表的后發(fā)工業(yè)化國(guó)家而言，空氣污染作為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題于20世紀(jì)下半葉才出現(xiàn)，且仍是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)今世界所熱議的碳中和以治理大氣中的二氧化碳為目標(biāo)，可被視為空氣污染治理的最新階段。由此可見(jiàn)，對(duì)空氣污染的治理始終伴隨著近代以來(lái)工業(yè)城市的興起和發(fā)展，在城市環(huán)境污染治理的諸多項(xiàng)目中最具代表性。對(duì)空氣污染的治理歷程反映出各個(gè)時(shí)代不同的社會(huì)關(guān)系以及人與自然的相處方式。從城市環(huán)境史的角度探尋空氣污染問(wèn)題在歷史上的一般性規(guī)律及其階段性、地域性特征，有助于我們更好地把握空氣污染問(wèn)題的本質(zhì)，并為當(dāng)下的空氣污染治理帶來(lái)諸多啟示。

一、近現(xiàn)代城市空氣污染問(wèn)題的來(lái)源

（一）引發(fā)空氣污染的物質(zhì)基礎(chǔ)

環(huán)境污染問(wèn)題的產(chǎn)生根源是人類的污染排放行為。人類在進(jìn)行生產(chǎn)、消費(fèi)等活動(dòng)時(shí)，會(huì)向環(huán)境中排放額外的廢棄物。水體、土壤、空氣等都是這些廢棄物的環(huán)境載體，這些物質(zhì)如果給人類的日常生活帶來(lái)困擾，就會(huì)成為環(huán)境污染物。城市作為人類活動(dòng)最密集的場(chǎng)所，廢棄物的排放自然最為集中，環(huán)境污染問(wèn)題往往在城市中被凸顯出來(lái)。

在人類不同的發(fā)展時(shí)期，城市的主要空氣污染物也各不相同，呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。英國(guó)作為最早完成工業(yè)化的國(guó)家，最先發(fā)生嚴(yán)重的空氣污染事件。在16至17世紀(jì)，英國(guó)就形成了以煤為主體的能源體系[3](p52)。到了19世紀(jì)，英國(guó)的煤炭消耗更是達(dá)到了空前的地步，在倫敦和曼徹斯特等工業(yè)城市中，排放著的黑色濃煙的密集的煙囪成為城市的標(biāo)志性景觀。類似的情況在德國(guó)的魯爾區(qū)，以及美國(guó)的匹茲堡和芝加哥等以煤炭資源為主的工業(yè)地區(qū)中相繼出現(xiàn)。煤煙污染成為19世紀(jì)末20世紀(jì)初資本主義國(guó)家面臨的普遍性問(wèn)題。

到20世紀(jì)中葉，隨著第二次工業(yè)革命接近完成，石油取代煤炭成為主要能源，這一時(shí)期的標(biāo)志性污染物也轉(zhuǎn)變?yōu)楣饣瘜W(xué)煙霧。這種煙霧是由成品油燃燒產(chǎn)生的碳?xì)浠衔?、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)化合物等在陽(yáng)光照射下發(fā)生化學(xué)反應(yīng)而形成的一種混合有害煙霧。美國(guó)的加利福尼亞州在20世紀(jì)下半葉飽受其困擾。當(dāng)20世紀(jì)接近尾聲，隨著人類對(duì)溫室氣體與氣候變化的認(rèn)識(shí)逐漸深入，人類向大氣中排放的碳氧化物又成了新的熱門污染物。除了對(duì)能源的使用，危險(xiǎn)化學(xué)品的泄漏、人類生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的粉塵顆粒以及農(nóng)藥的漂移等，也會(huì)在某些條件下形成嚴(yán)重的空氣污染事件。由此可見(jiàn)，由不同的物質(zhì)基礎(chǔ)所引發(fā)的空氣污染，始終伴隨著工業(yè)化以來(lái)的人類社會(huì)。

除了人類所排放的廢棄物，城市環(huán)境污染的另一物質(zhì)基礎(chǔ)是承載污染的自然環(huán)境。城市的地理環(huán)境若有利于污染物的形成和聚集，較為顯著的污染問(wèn)題便會(huì)更容易發(fā)生。其中，空氣污染是受地理環(huán)境影響的最典型的污染形式。倫敦多雨多霧、常年潮濕的氣候，為大氣污染物的低空聚集提供了極佳環(huán)境。匹茲堡位于兩河交匯的河谷地帶，污染物不易擴(kuò)散且經(jīng)常出現(xiàn)逆溫現(xiàn)象，十分有利于煤煙的聚集。加利福尼亞州位于山谷地帶，污染物不易擴(kuò)散且多發(fā)逆溫，其地中海氣候又使夏季陽(yáng)光照射尤為強(qiáng)烈，這些都為光化學(xué)煙霧的產(chǎn)生和聚集提供了有利條件。

（二）建構(gòu)空氣污染認(rèn)知的社會(huì)文化基礎(chǔ)

單有物質(zhì)基礎(chǔ)，環(huán)境污染的概念還無(wú)法成立。只有當(dāng)主流社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到污染對(duì)人類社會(huì)所造成的負(fù)面影響并加以重視，環(huán)境污染的概念才得以形成。比如，排放廢氣的行為古已有之，農(nóng)業(yè)時(shí)代的人類在從事各種生產(chǎn)和生活活動(dòng)時(shí)都會(huì)以各種形式排放污染物。當(dāng)今的考古證據(jù)也已表明，古代尸體中存在著大量因暴露于充斥著煙氣的環(huán)境而導(dǎo)致的肺部組織變黑問(wèn)題[3](p3)。這些現(xiàn)象雖然存在，古人卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其負(fù)面影響，那時(shí)的社會(huì)也并不會(huì)把這些污染當(dāng)作需要解決的問(wèn)題。社會(huì)對(duì)污染的認(rèn)知，在一定程度上決定了人們對(duì)污染的嚴(yán)重程度的評(píng)判及應(yīng)對(duì)策略。在這個(gè)意義上，我們甚至可以說(shuō)，環(huán)境污染問(wèn)題是被社會(huì)所建構(gòu)的。

我們可以從歷史上人類對(duì)空氣污染的認(rèn)知過(guò)程來(lái)理解這一建構(gòu)行為。工業(yè)化初期，人類社會(huì)對(duì)空氣污染的認(rèn)知有著曲折的過(guò)程。早在17世紀(jì)，英國(guó)就有人指出倫敦?zé)熿F的危害性和治理的必要性[4]，但這種聲音在當(dāng)時(shí)幾乎沒(méi)有得到社會(huì)認(rèn)同。相反，那時(shí)的社會(huì)共識(shí)是：煙霧是有益的。首先，當(dāng)時(shí)的人們認(rèn)為煤煙對(duì)身體是有益的。當(dāng)時(shí)的醫(yī)學(xué)界流行的瘴氣論認(rèn)為，各種物質(zhì)腐爛所產(chǎn)生的瘴氣是疾病的根源，而煤煙可以預(yù)防瘴氣感染甚至治療疾病。直到19世紀(jì)，這一觀念仍然在流行[5](p18)。其次，工業(yè)革命后煤炭所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)繁榮讓人們把煙霧與財(cái)富關(guān)聯(lián)起來(lái)。在英國(guó)，19世紀(jì)末的曼徹斯特市民把冒煙的煙囪同自己的就業(yè)與溫飽看成密不可分的事物，把它解讀為進(jìn)步和繁榮的征兆[6](p39，41)。在美國(guó)，匹茲堡的早期居民認(rèn)為，煤煙是工業(yè)發(fā)展中無(wú)法避免的副產(chǎn)品。它甚至成了一個(gè)讓市民們引以為豪的標(biāo)志物——灰暗的天空象征著繁榮和辛勤勞作，而煤煙的缺席則同經(jīng)濟(jì)下滑密切相關(guān)[7](p27)。在這些錯(cuò)誤認(rèn)知的影響下，人們不把煤煙當(dāng)作有害的污染物，污染的認(rèn)定和治理也就無(wú)從談起。

19世紀(jì)后半葉，英美兩國(guó)出現(xiàn)了一批致力于環(huán)境改革的進(jìn)步人士，他們開(kāi)始挑戰(zhàn)對(duì)煤煙的錯(cuò)誤認(rèn)知。中上階層的婦女們首先發(fā)起了反煙運(yùn)動(dòng)，她們對(duì)清潔與美麗的追求催生出了環(huán)境改革意識(shí)，黑煙籠罩的骯臟環(huán)境與她們所向往的美好生活完全背道而馳[8](p4)。在這之后，各類專業(yè)人士紛紛從技術(shù)角度揭露煤煙的危害。在英國(guó)，科學(xué)家研究測(cè)量了煙塵的成分，分析了其來(lái)源，新的醫(yī)學(xué)理論也證明了空氣污染對(duì)健康的危害[9](p29)。在美國(guó)，匹茲堡大學(xué)的梅隆研究所于20世紀(jì)初開(kāi)展了一項(xiàng)對(duì)煤煙的全面研究，內(nèi)容涵蓋煙的來(lái)源，燃燒和減煙的設(shè)備，煤煙對(duì)建筑、氣候、植被、經(jīng)濟(jì)以及人的身體與心理健康的影響等，全面分析了煙霧的危害性[10]。除了科學(xué)界的努力，煤煙對(duì)人們生活的負(fù)面影響也始終無(wú)法忽視：黑煙遮擋了陽(yáng)光影響視線，污染了建筑、植物和人們的衣物。這一切最終瓦解了人們先前的錯(cuò)誤認(rèn)知。在20世紀(jì)初，主要資本主義國(guó)家基本上達(dá)成了煤煙具有顯著危害性這一共識(shí)，空氣污染開(kāi)始成為全社會(huì)所關(guān)注的共同問(wèn)題。

空氣污染的概念和宏觀共識(shí)雖已建立，但不同地域的經(jīng)濟(jì)文化差異仍然影響著人們對(duì)空氣污染的定義。20世紀(jì)70年代，在美國(guó)印第安納州的加里市，由于鋼鐵企業(yè)把控了其經(jīng)濟(jì)命脈并具有政治上的話語(yǔ)權(quán)，沒(méi)有人會(huì)以環(huán)保的名義去阻止其生產(chǎn)行為。而同州的東芝加哥市有著多樣化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并不依賴某一家大公司，所以該市很早就把空氣污染認(rèn)定為一個(gè)需要解決的問(wèn)題，并采取了較為激進(jìn)的治理政策[11](p277-278)。雖然加里市的空氣污染在客觀上比東芝加哥市更嚴(yán)重，但只有后者才把空氣污染作為社會(huì)問(wèn)題來(lái)對(duì)待。加利福尼亞州的農(nóng)藥漂移污染問(wèn)題也很好地說(shuō)明了空氣污染認(rèn)知的社會(huì)建構(gòu)性。該州曾在1999年和2000年兩次發(fā)生因富含農(nóng)藥的云團(tuán)飄臨居民區(qū)而造成的群體中毒事件。但當(dāng)?shù)孛襟w往往只把農(nóng)藥漂移當(dāng)作偶發(fā)的意外事故，而非長(zhǎng)期存在的空氣污染。這些媒體的目光僅聚焦于那些偶然遭受侵害的居民區(qū)，卻無(wú)視農(nóng)業(yè)區(qū)和農(nóng)場(chǎng)工人在農(nóng)藥環(huán)境中的長(zhǎng)期暴露。在這樣的情況下，當(dāng)?shù)氐囊恍┭芯咳藛T和環(huán)保主義者開(kāi)始重新把農(nóng)藥漂移問(wèn)題作為空氣污染問(wèn)題而非個(gè)別的意外事故來(lái)對(duì)待[12](p244-253)，并嘗試解決這一問(wèn)題。從歷史上這些環(huán)境污染的案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境的變化其實(shí)也是社會(huì)關(guān)系的變化，環(huán)境問(wèn)題的自然屬性背后隱藏著社會(huì)屬性。

如今，人類所排放的二氧化碳也面臨著如同以往污染物一樣的認(rèn)知建構(gòu)過(guò)程。二氧化碳本是地球大氣的固有成分，并普遍參與到生命的代謝過(guò)程中。正常情況下，它并不是一種污染物。但問(wèn)題在于，人類已經(jīng)向地球大氣中額外排放了巨量的二氧化碳等溫室氣體，隨著我們對(duì)自然界認(rèn)識(shí)的加深，這些排放帶來(lái)的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始浮出水面。世界氣象組織最新發(fā)布的“2021全球氣候狀況”臨時(shí)報(bào)告顯示，2021年全球平均氣溫較1850至1900年高出約1.09攝氏度，2020年全球溫室氣體濃度已達(dá)到新高，二氧化碳、甲烷和氧化亞氮的濃度分別比工業(yè)化前高出149%、262%和123%，而這種增長(zhǎng)在2021年仍在繼續(xù)[13]。這可能給地球環(huán)境帶來(lái)深刻影響，海平面上升、海水性質(zhì)改變、各種極端天氣現(xiàn)象頻發(fā)等后果都會(huì)給人類帶來(lái)難以預(yù)估的威脅。于是，二氧化碳開(kāi)始被視為大氣污染物，“碳達(dá)峰”與“碳中和”也成為當(dāng)今世界主流的環(huán)保理念和目標(biāo)，人類對(duì)大氣污染的治理進(jìn)入了新的階段。

總之，在人類的歷史中，空氣污染從來(lái)都不只是單純的自然問(wèn)題，也沒(méi)有一成不變的具體解釋，而是伴隨著不同污染物、不同歷史時(shí)期和不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境而不斷變化的動(dòng)態(tài)概念。我們只有把握到引發(fā)空氣污染的物質(zhì)基礎(chǔ)和建構(gòu)空氣污染認(rèn)知的社會(huì)文化基礎(chǔ)，才能正確地認(rèn)識(shí)它，并尋求解決之道。

二、近現(xiàn)代城市空氣污染治理的多重路徑

空氣污染具有普遍性、長(zhǎng)期性、嚴(yán)重性和典型性，對(duì)空氣污染治理的探索集中體現(xiàn)了城市環(huán)境污染治理發(fā)展歷程的特點(diǎn)。雖然治理空氣污染的具體措施不能照搬至其他污染物，但在宏觀的方法論上，空氣污染的治理無(wú)疑能提供最大的借鑒意義。因?yàn)槲廴厩闆r和具體國(guó)情的不同，各個(gè)國(guó)家對(duì)空氣污染治理策略的探索道路體現(xiàn)出復(fù)雜的多樣性，但也有相通的共性。

（一）空氣污染治理的政策和法律手段

從歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，工業(yè)化國(guó)家治理空氣污染的主要路徑是：以政策和法律手段為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)全社會(huì)共同完成治理目標(biāo)。但這一自上而下的方式并非一開(kāi)始就存在，最早完成工業(yè)化并遭遇嚴(yán)重空氣污染的英美兩國(guó)在治理模式上都經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的探索，呈現(xiàn)出由民間發(fā)起再到政府主導(dǎo)，由地方治理再到國(guó)家宏觀把控的過(guò)程。如上所述，女性組織和專業(yè)技術(shù)人員先后成為民間反煙運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者。他們一方面通過(guò)社會(huì)活動(dòng)和政治請(qǐng)?jiān)负粲鯇?duì)空氣污染的關(guān)注與治理，另一方面以自己的專業(yè)技術(shù)能力開(kāi)發(fā)和改進(jìn)設(shè)備，在多個(gè)工業(yè)城市開(kāi)展了治理煤煙的探索[8](p111-118)。但民間力量有所局限，無(wú)法對(duì)污染排放行為產(chǎn)生足夠的約束力。在19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)初，倫敦、曼徹斯特和匹茲堡等煤煙污染嚴(yán)重的城市的執(zhí)政者紛紛開(kāi)始發(fā)揮作用，他們出臺(tái)了一系列限制污染物排放的規(guī)定，但由于在科學(xué)性和全面性等方面的欠缺、執(zhí)行上的寬松以及工業(yè)企業(yè)的抵制，這些規(guī)定往往收效甚微①英國(guó)城市的相關(guān)立法可參見(jiàn)彼得·索爾謝姆：《發(fā)明污染：工業(yè)革命以來(lái)的煤、煙與文化》，啟蒙編譯所譯，上海社會(huì)科學(xué)出版社2016年版。匹茲堡的相關(guān)立法參見(jiàn)Cliff I.Davidson.Air Pollution in Pittsburgh:A Historical Perspective[J].Journal of the Air Pollution Control Association，1979，29（10）:1035-1041.。

20世紀(jì)中葉，英美兩國(guó)的煤煙治理迎來(lái)新進(jìn)展。1952年，英國(guó)發(fā)生了震驚世界的倫敦?zé)熿F事件，導(dǎo)致數(shù)千人死亡。英國(guó)痛定思痛，最終于1956年通過(guò)了《清潔空氣法》，以此嚴(yán)格限制劣質(zhì)煙煤的使用，并在城市中劃定無(wú)煙區(qū)，將重污染的企業(yè)搬遷，同時(shí)推動(dòng)能源和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，最終走上了扭轉(zhuǎn)空氣質(zhì)量的正確道路。美國(guó)的圣路易斯和匹茲堡在20世紀(jì)四五十年代也成為成功治理煤煙污染的典型案例。圣路易斯在20世紀(jì)40年代初通過(guò)了自己的控?zé)煼ò?，將燃料替換為較清潔的無(wú)煙煤，并改進(jìn)燃燒設(shè)備，取得了良好效果。很快匹茲堡學(xué)習(xí)了該經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)了相似的法案。而且，得益于二戰(zhàn)中修建的油氣運(yùn)輸管道，匹茲堡獲得了大量的天然氣供應(yīng)，極大減少了煤炭消耗，使空氣質(zhì)量有了明顯的好轉(zhuǎn)[14](p561-588)。匹茲堡也成為由煤炭向清潔能源成功轉(zhuǎn)型的重工業(yè)城市的典范。這種由民間發(fā)起，到地方政府主導(dǎo)，最后憑借嚴(yán)格有效的法律以及能源與產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型解決問(wèn)題的模式，成為英美兩國(guó)早期治理空氣污染的一般性規(guī)律。

而另一個(gè)老牌工業(yè)國(guó)德國(guó)對(duì)煤煙污染的治理與英美有著明顯不同的特征。德國(guó)政府掌握著較為集中的國(guó)家權(quán)力，并擁有強(qiáng)大的官僚機(jī)構(gòu)，且較早認(rèn)識(shí)到治理煙霧的必要性。德國(guó)的工業(yè)化時(shí)間晚于英國(guó)，對(duì)空氣污染的防范已經(jīng)有了前車之鑒。所以，不同于英美兩國(guó)早期的治理遲緩和法律方面的執(zhí)行困難，德國(guó)的煤煙防治法律早在其工業(yè)化的初期就已奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，官員們?cè)趫?zhí)行的過(guò)程中也能夠嚴(yán)格貫徹法律法規(guī)，因此德國(guó)并沒(méi)有像英美兩國(guó)那般有著污染極為嚴(yán)重的工業(yè)城市。且因?yàn)檎允贾两K的主導(dǎo)作用，德國(guó)也沒(méi)有出現(xiàn)市民發(fā)起的反煙運(yùn)動(dòng)和英美那樣的民間環(huán)保團(tuán)體[1](p98-100)。這種從一開(kāi)始就由中央政府和全國(guó)性法律推動(dòng)的污染治理模式，主要源自德國(guó)不同于英美的政治體制。從過(guò)程上來(lái)看，德國(guó)模式顯得更加高效有序。

伴隨著產(chǎn)業(yè)和能源的更新，工業(yè)國(guó)家的空氣污染排放源在20世紀(jì)下半葉發(fā)生了變化。煤炭逐漸式微，石油取而代之，新的污染物開(kāi)始產(chǎn)生。發(fā)達(dá)國(guó)家的空氣污染治理進(jìn)入了第二階段的探索。在倫敦，當(dāng)籠罩城市的黑煙散去，更多的陽(yáng)光進(jìn)入街道，和汽車尾氣發(fā)生作用，又產(chǎn)生了危險(xiǎn)的光化學(xué)煙霧[1](p97)。一個(gè)先污染后治理，再污染再治理的循環(huán)出現(xiàn)了。作為煤煙的接替者，光化學(xué)煙霧不似過(guò)去從煙囪里冒出的黑煙那般直觀，它的形成機(jī)制更復(fù)雜，對(duì)它的正確認(rèn)識(shí)和有效治理在難度上超過(guò)了以往。美國(guó)加利福尼亞州的洛杉磯在20世紀(jì)40年代初遭遇這種污染困擾時(shí)，其地方行政部門在第一時(shí)間就作出了應(yīng)對(duì)，但卻囿于舊時(shí)經(jīng)驗(yàn)，在頭十年中把矛頭指向工廠企業(yè)和家庭焚化爐這些傳統(tǒng)的固定污染源[15](p1474-1498)，忽視了真正的源頭——汽車。此時(shí)的行政當(dāng)局已經(jīng)有了擔(dān)起污染治理責(zé)任的自覺(jué)，但對(duì)污染形成機(jī)制的認(rèn)識(shí)卻落后了。直到20世紀(jì)50年代中葉，美國(guó)科學(xué)界才達(dá)成共識(shí)，確認(rèn)了光化學(xué)煙霧的原理，將汽車認(rèn)定為洛杉磯煙霧的源頭。此后從洛杉磯直到整個(gè)美國(guó)，一場(chǎng)維持至今的針對(duì)汽車尾氣排放的治理運(yùn)動(dòng)開(kāi)始了。加利福尼亞州也借此在空氣污染治理領(lǐng)域扮演了探路者的角色，開(kāi)始制定一系列針對(duì)機(jī)動(dòng)車排放的法令。此前，空氣污染在美國(guó)基本上只屬于各個(gè)城市和州的內(nèi)部事務(wù)，但加利福尼亞州的實(shí)踐開(kāi)啟了政府全面介入環(huán)保事業(yè)并進(jìn)行大規(guī)模立法的一次探索，為整個(gè)美國(guó)提供了參考，后來(lái)許多國(guó)家層面的措施就是得益于它的推動(dòng)和啟發(fā)[16](p168)。1970年美國(guó)的《清潔空氣法》就是在加利福尼亞州地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上訂立的全國(guó)性法律。至此，空氣污染治理上升為全國(guó)性事務(wù)，并由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌管理。

空氣污染問(wèn)題治理由地方走向全國(guó)是大勢(shì)所趨。大氣污染物的流動(dòng)性極高，不可能被單獨(dú)限制在某一地區(qū)，單個(gè)城市對(duì)污染排放的限制也可能會(huì)導(dǎo)致污染源向外轉(zhuǎn)移，實(shí)際上排放并未減少。把治理行為局限于一城一地?zé)o法解決問(wèn)題，需要進(jìn)行全局的統(tǒng)籌治理。由國(guó)家立法機(jī)關(guān)訂立全國(guó)性大氣污染防治法律以取代地方法規(guī)的現(xiàn)象，在二戰(zhàn)后的主要工業(yè)國(guó)家中普遍發(fā)生，并在20世紀(jì)六七十年代形成了一個(gè)防治空氣污染的立法高峰。英國(guó)在20世紀(jì)50年代的《清潔空氣法》之后，又于20世紀(jì)70年代通過(guò)了《污染控制法》，在原有基礎(chǔ)上增加了限制機(jī)動(dòng)車和燃油的措施。德國(guó)為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后魯爾工業(yè)區(qū)的空氣污染，于20世紀(jì)六七十年代先后頒布了《霧霾法令》和《聯(lián)邦污染防治法》。日本在20世紀(jì)60年代也頒布了《煤煙排放管理法》《公害對(duì)策基本法》《大氣污染防治法》等一系列法律。法律手段成為現(xiàn)代化工業(yè)國(guó)家治理空氣污染的核心策略。中國(guó)也于1988年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，并在之后的幾十年中根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化進(jìn)行了數(shù)次修訂。

（二）空氣污染治理的經(jīng)濟(jì)因素與手段

經(jīng)濟(jì)因素是政策和法律制定過(guò)程中的重點(diǎn)考量對(duì)象，經(jīng)濟(jì)手段是主流治理策略的重要補(bǔ)充。對(duì)污染物排放的限制不可避免會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突，這是政策制定者們無(wú)法回避的問(wèn)題。對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的算計(jì)在早期反煤煙宣傳中就是一種常用方式，比如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾計(jì)算過(guò)，煤煙平均每年會(huì)給匹茲堡造成9944740美元的經(jīng)濟(jì)損失[17](p154)，從經(jīng)濟(jì)收益的角度來(lái)看，治理煙霧也是十分必要的。在匹茲堡反煙法規(guī)的制定過(guò)程中，不因治理煙霧而損害經(jīng)濟(jì)利益成了改革者們的一致目標(biāo)。他們預(yù)言，治理污染催生出的新產(chǎn)業(yè)完全可以彌補(bǔ)煤炭行業(yè)的損失[18](p29)。匹茲堡能克服本地煤炭工業(yè)的阻礙成功推行治煙法規(guī)，也得益于其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。當(dāng)?shù)刂?cái)團(tuán)梅隆家族一直支持反煙運(yùn)動(dòng)，而該家族很早就擺脫了對(duì)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)工業(yè)部門的依賴，大量涉足冶金、石油化工等工業(yè)領(lǐng)域[19](p222-224)，所以對(duì)煤煙的管控并未觸及其核心利益。在法規(guī)執(zhí)行的過(guò)程中，匹茲堡當(dāng)局也盡可能采取溫和的方式，以合作教育為主，減少對(duì)污染主體的硬性懲罰，保障經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)行[14](p561-588)。最終天然氣能夠在匹茲堡取代煤炭，主因就是它足夠便宜，供應(yīng)量又充足，人們自然作出了更經(jīng)濟(jì)的選擇。

在加利福尼亞州，對(duì)光化學(xué)煙霧的治理也面臨著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境。由于汽車已成為美國(guó)人民生活的必需品，在經(jīng)濟(jì)與文化的雙重依賴面前，設(shè)計(jì)一種限制民眾使用汽車的制度幾乎不會(huì)被考慮也難以實(shí)現(xiàn)。加利福尼亞州選擇了另外的方案：一是讓汽車生產(chǎn)商承擔(dān)起主要責(zé)任；二是采用一種折中避險(xiǎn)措施，在多數(shù)群體中分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，使其只付出較輕代價(jià)就能緩解污染。具體來(lái)說(shuō)，一是制定強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要求出廠新車安裝各種廢氣處理設(shè)備以降低排放；二是對(duì)使用中的舊車設(shè)計(jì)一套關(guān)于汽車檢驗(yàn)、保養(yǎng)、報(bào)廢的計(jì)劃，以維持較好的車況[20](p22-28)。加利福尼亞州能對(duì)汽車企業(yè)施以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上是因?yàn)楫?dāng)?shù)貨](méi)有汽車工業(yè)，本地商業(yè)精英對(duì)治理煙霧普遍持支持態(tài)度。而汽車企業(yè)愿意配合并投入大量資金研發(fā)減排設(shè)備，其原因也值得從經(jīng)濟(jì)角度深思。首先，加利福尼亞州作為美國(guó)人口最多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的州，擁有巨大的新車市場(chǎng)，廠商對(duì)其十分重視。且自20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)以來(lái)，低油耗、小排量的汽車有了越來(lái)越強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，日本和歐洲的廠商在這方面給了美國(guó)同行極大的壓力，使美國(guó)車企不得不在激烈的競(jìng)爭(zhēng)下改進(jìn)技術(shù)，節(jié)能減排。其次，加利福尼亞州的政策制定者們尊重技術(shù)專家的意見(jiàn)，其所制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)往往能夠考慮汽車廠商的現(xiàn)實(shí)情況并留有緩沖時(shí)間，同時(shí)還能給廠商的技術(shù)研發(fā)提供有效的建議和咨詢。所以，經(jīng)濟(jì)利益在很大程度上左右了美國(guó)對(duì)汽車尾氣污染的治理策略，如今，世界多個(gè)國(guó)家都以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的形式推動(dòng)電動(dòng)汽車對(duì)傳統(tǒng)燃油車的取代。這仍是以經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)能源的更新，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的雙贏。

如今，經(jīng)濟(jì)手段被越來(lái)越多地運(yùn)用到空氣污染治理中，排放權(quán)交易就是其中一個(gè)逐漸流行的新興概念。20世紀(jì)70年代中葉，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署采納了第一個(gè)大的排放權(quán)交易計(jì)劃[1](p136)，這個(gè)機(jī)制延續(xù)發(fā)展至今，已經(jīng)開(kāi)始向著一個(gè)新的國(guó)內(nèi)和全球市場(chǎng)的方向發(fā)展。目前，碳排放權(quán)也開(kāi)始代替?zhèn)鹘y(tǒng)大氣污染物排放權(quán)，成為最核心的交易對(duì)象。但這種機(jī)制仍舊處于摸索階段，離成熟尚早，環(huán)保市場(chǎng)該如何運(yùn)行和監(jiān)管，環(huán)境問(wèn)題能否由市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)，這些需要經(jīng)受更多的追問(wèn)。此外，經(jīng)濟(jì)手段還涉及公平正義的問(wèn)題：社會(huì)中相對(duì)貧困的階層往往更容易受到污染的侵害，也更難以擺脫污染籠罩的環(huán)境，而他們卻是制造污染較少的群體。這種階層間不平等涉及更為深層的政治和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，或許比污染本身更難以消除。這要求人們?cè)谥卫聿呗陨暇哂嗅槍?duì)性的同時(shí)，進(jìn)行更高層級(jí)的統(tǒng)籌和調(diào)整，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公平正義。

（三）空氣污染治理的新形勢(shì)

在全球化的新時(shí)期，國(guó)際合作是空氣污染治理的必由之路，這也是空氣污染治理從地方走向全國(guó)之后的進(jìn)一步延伸。在后起的工業(yè)國(guó)家和第三世界國(guó)家，空氣污染不似發(fā)達(dá)國(guó)家那樣呈現(xiàn)明顯的階段性，這些國(guó)家往往會(huì)面對(duì)多種污染物混雜的情況。在技術(shù)和資金方面的困難、政治的動(dòng)蕩等，都會(huì)使這些國(guó)家在污染面前更加脆弱。比如，墨西哥市就因?yàn)楦叨燃械娜丝诤凸I(yè)，以及復(fù)雜多樣的污染物，一度成為全球空氣污染最嚴(yán)重的城市之一[21](p21-22)。這些困難的解決有賴于國(guó)家間的合作。比如，作為西歐后起工業(yè)國(guó)的西班牙，在20世紀(jì)最后的25年里集中經(jīng)歷了煙塵、硫化物和光化學(xué)煙霧三重污染。得益于歐盟的一體化進(jìn)程，西班牙在20世紀(jì)90年代得到了歐盟的資金援助。這些資金雖未直接用于污染治理項(xiàng)目，但資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后西班牙的天然氣輸送能力得以提升。西班牙由此完成了燃料轉(zhuǎn)型，空氣質(zhì)量大為好轉(zhuǎn)。西班牙還將分散在地方的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力集中于中央政府，其環(huán)境政策也逐漸向歐盟的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)靠攏[22](p206-215)。歐盟在其成員國(guó)范圍內(nèi)的干預(yù)和統(tǒng)籌是在環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際合作進(jìn)程中邁出的重要一步，但這距離理想化的全球合作仍然還有很遠(yuǎn)的距離。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任和義務(wù)，還是一個(gè)有待達(dá)成的共識(shí)。

而且，即使是經(jīng)過(guò)了百年探索的發(fā)達(dá)國(guó)家，其空氣污染的治理仍是一個(gè)未竟的事業(yè)，各類新舊污染物仍舊困擾著人們的生活。2015年，世界上只有12%的城市居民吸入的空氣符合世衛(wèi)組織標(biāo)準(zhǔn)，世界上有一半超大城市的空氣污染水平超過(guò)了標(biāo)準(zhǔn)的2.5倍，而且多數(shù)城市的空氣質(zhì)量正在惡化[23]。而更為嚴(yán)峻的是，城鎮(zhèn)居民的數(shù)量在未來(lái)40年將增長(zhǎng)一倍[24]，對(duì)清潔空氣的追求依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、城市空氣污染治理史對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的啟示

如今，人類面臨著治理碳排放的新形勢(shì)，回顧以往治理空氣污染的曲折過(guò)程，能夠預(yù)見(jiàn)當(dāng)前可能遇到的各種困難中，首要的困難就在于對(duì)污染概念的認(rèn)定，或是說(shuō)社會(huì)對(duì)碳排放的認(rèn)知。如今的主流觀點(diǎn)已經(jīng)承認(rèn)了人為的溫室氣體排放與氣候變化之間的直接聯(lián)系，但由于確鑿科學(xué)證據(jù)的不充分以及各種現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)原因，對(duì)這一論斷的質(zhì)疑也一直存在，這種懷疑最終也指向了各國(guó)的碳減排政策。面對(duì)這種因科學(xué)證據(jù)尚不完全明確而反對(duì)采取針對(duì)性措施的觀點(diǎn)，我們可以援引環(huán)保理論中的預(yù)防原則來(lái)反駁。預(yù)防原則是在20世紀(jì)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)中被提出的一種主張，它認(rèn)為我們不應(yīng)只關(guān)注證據(jù)確鑿的案例，還應(yīng)該關(guān)注潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其采取預(yù)防性的治理措施。在20世紀(jì)70年代美國(guó)廢除含鉛汽油的斗爭(zhēng)中，預(yù)防原則就已經(jīng)得到了認(rèn)可。歐美社會(huì)曾長(zhǎng)期存在含鉛汽油不會(huì)導(dǎo)致人類鉛中毒的觀點(diǎn)，醫(yī)學(xué)界也一直沒(méi)有給出確鑿證據(jù)。但一些環(huán)保人士提出了反駁，指出以前的研究只針對(duì)健康男性青年，而兒童和體弱者等大量高危人群被忽視了。他們認(rèn)為，“機(jī)械地等待臨床證據(jù)是不必要乃至不道德的，當(dāng)健康危害的概率已經(jīng)很高時(shí)，就應(yīng)當(dāng)采取必要的措施”[25](p110)。因?yàn)閷?duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，含鉛汽油最終被禁止使用。而相比含鉛汽油的危害，氣候變化的潛在風(fēng)險(xiǎn)是空前的，它可能會(huì)影響整個(gè)人類文明的命運(yùn)，這種風(fēng)險(xiǎn)我們無(wú)法承受。因而在全球變暖和碳排放的問(wèn)題上，預(yù)防原則也應(yīng)被遵循，二氧化碳理應(yīng)被認(rèn)定為一種空氣污染物，管控刻不容緩。如今，在社會(huì)文化層面，低碳環(huán)保的理念已經(jīng)成為一種得到世界范圍內(nèi)的共識(shí)和認(rèn)可的價(jià)值觀，對(duì)碳污染認(rèn)知的社會(huì)建構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)我們把氣候變化問(wèn)題轉(zhuǎn)化為碳污染問(wèn)題來(lái)看待，可以發(fā)現(xiàn)，它遵循著空氣污染形態(tài)的變化規(guī)律。在傳統(tǒng)污染物的治理取得成效后，二氧化碳成為新的污染物，其污染機(jī)制更加復(fù)雜，以往污染物治理的難處，可能會(huì)在此加倍體現(xiàn)出來(lái)。這種復(fù)雜性和困難來(lái)自各個(gè)方面，首先，以往的空氣污染都有一個(gè)較為明確的污染源，但人類幾乎所有的生產(chǎn)和生活活動(dòng)都會(huì)進(jìn)行碳排放，這給治理策略的制定和實(shí)施帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。其次，以往空氣污染的影響范圍局限于一地一國(guó)，而碳排放是一個(gè)真正意義上的全球性問(wèn)題，不是任何一個(gè)國(guó)家可以獨(dú)立解決的，解決此問(wèn)題有賴于全人類的共同合作。再次，降低碳排放以及扭轉(zhuǎn)氣候變化涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，任何一種調(diào)控和監(jiān)管措施都可能對(duì)生產(chǎn)與生活產(chǎn)生影響。這要求治理手段必須更加科學(xué)合理，健全法律、建立長(zhǎng)效機(jī)制、擺脫對(duì)于行政手段的過(guò)度依賴，都是需要加大努力的方向[26]。最后，碳排放與氣候變化還觸及人類的科學(xué)技術(shù)尚未完全到達(dá)的領(lǐng)域。地球大氣作為一個(gè)極其復(fù)雜的混沌系統(tǒng)，人類還無(wú)法明確碳排放對(duì)其作用的具體機(jī)制，其間的各種變化更是難以掌握，成功的治理還有待科技的突破。

類似的困難在人類治理空氣污染的歷程中多有發(fā)生，只是表現(xiàn)形式不同。人們?cè)谥卫砜諝馕廴镜臍v程中取得過(guò)巨大的進(jìn)步，累積了足夠的經(jīng)驗(yàn)，這些或許無(wú)法直接給予我們實(shí)現(xiàn)碳中和的具體方式，但可以給我們指引方向。一直以來(lái)，城市都是治理空氣污染的主戰(zhàn)場(chǎng)，是污染排放的主要場(chǎng)所，未來(lái)的碳中和自然還需以城市為中心開(kāi)展。正如空氣污染是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，減碳的核心也是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的平衡。無(wú)論是政策與法律方面的宏觀引領(lǐng)，還是經(jīng)濟(jì)與技術(shù)方面的微觀調(diào)整，減排的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)以人為本，循序漸進(jìn)。

國(guó)際社會(huì)對(duì)全球合作實(shí)現(xiàn)碳減排的必要性有著充分的認(rèn)識(shí)，在過(guò)去幾十年中朝著這個(gè)方向作出了諸多巨大努力，先后訂立了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（1992）、《京都議定書》（1997）、《哥本哈根協(xié)定》（2009）、《巴黎協(xié)定》（2015）以及最新的《格拉斯哥氣候協(xié)議》（2021）等一系列國(guó)際公約。這些公約雖有各自的不足和困難之處，但都是向最終的目標(biāo)所邁出的一步。如今，世界上已經(jīng)有數(shù)十個(gè)國(guó)家和地區(qū)以政策或立法的形式提出了自己的碳中和目標(biāo)[27]。其中最早探索空氣污染治理的英國(guó)，于2008年通過(guò)了《氣候變化法案》，規(guī)定到2050年，英國(guó)溫室氣體排放量要比1990年減少80%[28](p231)。中國(guó)也同樣積極參與了應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)，分別于2015年和2020年提出了自己的“雙碳”目標(biāo)：在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。2021年10月，中國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，對(duì)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)給出了宏觀的全面的指導(dǎo)。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)作出這樣的承諾體現(xiàn)了對(duì)于推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)[29]。

從歷史的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，空氣污染治理常常能帶來(lái)全新發(fā)展機(jī)遇。從倫敦、匹茲堡和洛杉磯等城市的案例中，我們可以看出，治污減排雖然在短期會(huì)對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)部門帶來(lái)挑戰(zhàn)，但也是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)。環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不存在絕對(duì)的對(duì)立關(guān)系，而是可以共存的。碳中和這項(xiàng)前所未有的工程帶來(lái)的機(jī)遇將遠(yuǎn)超過(guò)去，它不僅是一個(gè)環(huán)保的概念，更是下一次能源革命的核心。如能抓住這個(gè)機(jī)遇，完成技術(shù)和能源的革新與產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，就能大大提升國(guó)家自身的實(shí)力與競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)文明的躍遷。這也是中國(guó)積極投身碳中和事業(yè)的重要原因。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境史可以幫我們了解過(guò)去，也可以為現(xiàn)實(shí)服務(wù)，使我們更好更全面地認(rèn)識(shí)當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題，了解其社會(huì)文化根源，并給出更有智慧的解決方案。正如美國(guó)環(huán)境史先驅(qū)唐納德·沃斯特（Donald Worster）所指出的：環(huán)境史可以幫助生態(tài)學(xué)以及其他環(huán)境科學(xué)提出更富有創(chuàng)見(jiàn)、更加成熟的解決問(wèn)題的方法，有助于更深刻、更富批判性地了解我們的經(jīng)濟(jì)文化和制度及其對(duì)地球的影響，還可以令我們更深刻地了解我們所居住的地方，并尋求更好的生存方式[30](p7)?？諝馕廴驹谌祟愇拿鞯臍v程中反復(fù)發(fā)生，舊的污染物消失，新的污染物又出現(xiàn)，呈現(xiàn)為一個(gè)難以跳出的循環(huán)。這在一定程度上與城市興起及發(fā)展過(guò)程中缺乏環(huán)?？剂颗c規(guī)劃有關(guān)，城市一旦成型，也就難以徹底更改其設(shè)計(jì)規(guī)劃以根治污染。未來(lái)的新城市應(yīng)當(dāng)吸取這一教訓(xùn)，在規(guī)劃之初就全方位考慮到環(huán)境問(wèn)題。設(shè)計(jì)一種全新的綠色城市或許比治理已經(jīng)存在的污染要更為容易。此外，在二氧化碳之后是否會(huì)有全新的空氣污染等著我們，碳中和實(shí)現(xiàn)后的全球溫度下降又會(huì)給人類社會(huì)帶來(lái)哪些新的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，這些都值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>