截至2021 年底中老昆萬鐵路(昆明—萬象，以下簡稱“中老鐵路”)開通運營，中國與周邊6 個國家(俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮、老撾)通過12 對鐵路口岸開展國際鐵路聯(lián)運，分別為中俄間滿洲里(中)—后貝加爾(俄)、綏芬河(中)—格羅迭科沃(俄)、琿春(中)—卡梅紹娃亞(俄) 3 對；中哈間阿拉山口(中)—多斯特克(哈)、霍爾果斯(中)—阿騰科里(哈) 2 對；中蒙間二連(中)—扎門烏德(蒙) 1 對；中越間憑祥(中)—同登(越)、山腰(中)—老街(越) 2 對；中朝間丹東(中)—新義州(朝)、圖們(中)—南陽(朝)、集安(中)—滿浦(朝) 3 對；中老間磨憨(中)—磨丁(老) 1 對。

為了保證國際聯(lián)運順利開展，中國與以上6 個國家先后都簽署了《國境鐵路協(xié)定》。6 份協(xié)定中，我國國家鐵路局和老撾公共工程和運輸部共同研究編制、并代表兩國政府簽署的《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》，是鐵路領域第一個雙邊政府間協(xié)定。

盡管《國境鐵路協(xié)定》問世已70 多年，但關于其理論研究和探索基本處于空白。目前已有的關于“一帶一路”的研究主要集中在技術規(guī)章體系構(gòu)建[1-2]、技術標準研究[3]、發(fā)展對策建議[4]、貨物交付問題[5]等方面。事實上，一個國際法意義上的法律文件，其中涉及很多法律和法學問題。因此，結(jié)合《國境鐵路協(xié)定》的歷史沿革，從多個角度對《國境鐵路協(xié)定》進行初步分析研究，希望可以為完善國際聯(lián)運規(guī)章體系開辟新的方向。

1 《國境鐵路協(xié)定》的主要內(nèi)容及發(fā)展沿革

1.1 概念

國境站是國際聯(lián)運的重要節(jié)點，是雙方鐵路運輸企業(yè)完成貨物、商務、車輛等交接作業(yè)的發(fā)生地點，也是海關、邊防等聯(lián)檢部門履行國家行政權利的場所，雙方聯(lián)檢部門、鐵路行政機關、鐵路運輸企業(yè)等主體在國境站間產(chǎn)生大量的活動和相互關系。因此，為了規(guī)范兩國境站間的聯(lián)運辦理，劃定各方不同主體責任，各國鐵路主管部門間都簽訂了《國境鐵路協(xié)定》，規(guī)定國境鐵路聯(lián)運辦理的原則性問題，運輸企業(yè)可以在此基礎上進一步細化后簽署協(xié)議或議定書。基于此，將《國境鐵路協(xié)定》定義為：開展聯(lián)運的相鄰兩國協(xié)商制定的旅客、貨物或列車跨境運輸時在國境站之間的辦理規(guī)則，是具有契約性質(zhì)的雙邊條約。需要說明的是，《國境鐵路協(xié)定》僅規(guī)定相鄰兩國國境站之間的運輸事宜，協(xié)調(diào)國際聯(lián)運整個運輸過程的法律規(guī)范主要是鐵路合作組織(以下簡稱“鐵組”)和國際鐵路運輸政府間組織制定的關于鐵路聯(lián)運的多邊協(xié)定。因此，《國境鐵路協(xié)定》具有以下特征：其一，是國際法意義上的雙邊條約，除中老兩國簽訂的《國境鐵路協(xié)定》是政府間協(xié)定外，中國與其他國家簽署的均為政府部門間協(xié)定；其二，是國際鐵路聯(lián)運規(guī)章體系框架的一部分，是國際合作組織制定的多邊聯(lián)運規(guī)章的補充；其三，兩國國境站之間辦理的聯(lián)運業(yè)務雜，涉及部門多，因此《國境鐵路協(xié)定》既包括聯(lián)運具體作業(yè)問題，也包括行政管理問題，還涵蓋了兩國聯(lián)檢部門等國家行政機關通關作業(yè)的原則性要求。

1.2 主要內(nèi)容

從目前已簽署的6 份《國境鐵路協(xié)定》看，主要規(guī)定以下內(nèi)容：國境站、雙方車輛及貨物交接條件和方法，交接列車和列車運行辦法及服務方法，國境站上線路及站場設備和公務房舍的使用條件和辦法，鐵路人員通過國境和在他方境內(nèi)駐留辦法，對列車服務辦法，調(diào)車工作，運轉(zhuǎn)中斷，機車車輛和鐵路設備的整備和修理，事故處理辦法，救援列車和除雪車等相關要求，客運相關要求，雙方對損失的責任、關于互相提供勞務的清算；并規(guī)范了公務用具和設備的運送、收發(fā)公務電報、辦理電報和電話、通話和函件、票據(jù)的翻譯、票據(jù)的簽署等內(nèi)容。

1.3 發(fā)展沿革

從中國與周邊6 個國家制修訂《國境鐵路協(xié)定》的歷史看，《中蘇國境鐵路協(xié)定》于1951 年實行，之后經(jīng)過27 次修訂；《中哈國境鐵路協(xié)定》于1992年實行，之后經(jīng)過1 次修訂；《中蒙國境鐵路協(xié)定》于1956 年實行，之后經(jīng)過4 次修訂；《中越國境鐵路協(xié)定》于1955 年實行，之后經(jīng)過3 次修訂，并于1992 年重簽；《中朝國境鐵路協(xié)定》于1954 年實行，之后經(jīng)過24 次修訂，并于1959 年和1973 年重簽2 次；《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》于2021 年年底簽訂并實行。

對于除《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》以外的5 個協(xié)定，每一次的修訂目的都是使協(xié)定條文進一步簡化，在協(xié)定中盡量只留下長期性和原則性內(nèi)容，至于一般性的由企業(yè)可自行談判確定的有關行車組織、運輸條件、交接手續(xù)、費用清算、損失賠償?shù)确矫娴募毣瘑栴}，由企業(yè)間簽訂協(xié)議或列入每年企業(yè)間簽訂的國境鐵路會議議定書中。

2 《國境鐵路協(xié)定》的法律地位

從《國境鐵路協(xié)定》的沿革以及發(fā)展看，可以根據(jù)聯(lián)運規(guī)章的3 種構(gòu)成體系分析《國境鐵路協(xié)定》的法律地位。

2.1 第一種：雙邊條約下與聯(lián)運協(xié)定并立

目前我國開展國際客貨聯(lián)運主要依據(jù)的《國際鐵路貨物聯(lián)運協(xié)定》和《國際旅客聯(lián)運協(xié)定》(即規(guī)定運輸合同、運送規(guī)則、運送各方責任和義務等內(nèi)容的法律文件)于1951 年11 月施行，而中國于1953 年才加入這兩個協(xié)定，對于1953 年之前開辦的國際聯(lián)運以及與我國相鄰的另一國鐵路未加入上述協(xié)定時，雙方辦理聯(lián)運必須既簽署聯(lián)運協(xié)定又簽署國境鐵路協(xié)定，如1951 年3 月14 日，中國鐵道部和蘇聯(lián)交通部在北京簽署的《中蘇鐵路聯(lián)運協(xié)定》和《中蘇國境鐵路協(xié)定》，1955 年中越兩國鐵路在北京簽署的《中越鐵路聯(lián)運協(xié)定》和《中越國境鐵路協(xié)定》。

另外，由于老撾至今未加入鐵組，因此中老鐵路聯(lián)運法律規(guī)章均為雙邊簽署，包括《中國和老撾兩國鐵路旅客聯(lián)運規(guī)程》《中國和老撾兩國鐵路貨物聯(lián)運規(guī)程》《中老鐵路客貨運輸清算協(xié)議》《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》《中老國境鐵路協(xié)議》。

此種模式下，兩國間開展聯(lián)運時雙方需協(xié)商制定所有聯(lián)運規(guī)章。盡管短期內(nèi)能夠滿足兩國間跨境運輸需求，但不適用于有第三國加入時的過境運輸，適用范圍的局限性使線路難以成為國際運輸通道。

2.2 第二種：鐵組多邊條約+雙邊《國境鐵路協(xié)定》體系下的從屬地位

隨著20 世紀后期亞歐大陸上鐵組和國際鐵路運輸政府間組織兩大鐵路專業(yè)性國際組織的興起和合作，中國作為鐵組的成員國，與周邊俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮5 國開展國際聯(lián)運時客貨運輸辦理、清算、車輛使用等方面執(zhí)行鐵組和國際鐵路運輸政府間組織制定的關于鐵路聯(lián)運的多邊協(xié)定，如《國際鐵路貨物聯(lián)運協(xié)定》及辦事細則、《國際鐵路貨物聯(lián)運統(tǒng)一過境運價規(guī)程》《國際聯(lián)運貨車使用規(guī)則》《國際旅客聯(lián)運和鐵路貨物聯(lián)運清算規(guī)則協(xié)約和清算規(guī)則》等[6]。

以上多邊條約為國際鐵路聯(lián)運頂層規(guī)章，對于國境站設備的使用、貨物交接、鐵路人員的駐留等具體問題，相鄰兩國簽署《國境鐵路協(xié)定》進行商定。俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮5個國家中，各國的鐵路管理體制有所區(qū)別，鐵路技術設備和聯(lián)運條件也有不同，鐵路規(guī)章的完善程度有差異。另外，從5 國聯(lián)運的技術條件看，中朝間軌距相同，具備直通過軌條件，中越間可部分直通，中俄、中哈、中蒙間軌距不同。因此，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮5 國的《國境鐵路協(xié)定》各具特點，條目與內(nèi)容存在差異。

2.3 第三種：鐵組多邊條約+雙邊《國境鐵路協(xié)定》+企業(yè)雙邊協(xié)議體系下的居中地位

除中老間簽署的《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》外，其余5 個《國境鐵路協(xié)定》簽訂時間早，近些年隨著各國鐵路改革和發(fā)展變化，對《國境鐵路協(xié)定》產(chǎn)生了修訂的訴求。如5 個《國境鐵路協(xié)定》簽訂時都是政府部門間協(xié)定，與《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》[7]規(guī)定的涉及多個部門時應以中華人民共和國政府名義談判和簽署的要求相矛盾；再如中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、越南等國都實現(xiàn)了政企分開，各國要求對政府和企業(yè)的職責進行更清晰的劃分。因此，我國鐵道部時期對外簽署的《國境鐵路協(xié)定》將面臨迫切的修訂需求。

此種模式中，頂層與第二種相同，仍然是鐵組和國際鐵路運輸政府間組織制定的關于鐵路聯(lián)運的多邊協(xié)定，下層的雙邊規(guī)則分兩級，一是相鄰兩國鐵路主管部門簽訂的《國境鐵路協(xié)定》；二是相鄰兩國鐵路運輸企業(yè)根據(jù)《國境鐵路協(xié)定》簽署的《國境鐵路協(xié)議》。此種模式為3 層法律體系架構(gòu)，《國境鐵路協(xié)定》處于第二層次，主要用于保障鐵路口岸的通關效率和運輸安全，并對雙方辦理聯(lián)運提出原則性要求。因此，第三種模式將成為《國境鐵路協(xié)定》簽署和修訂的發(fā)展方向。

3 “一帶一路”倡議對《國境鐵路協(xié)定》內(nèi)容的需求

3.1 將《國境鐵路協(xié)定》升級為政府間協(xié)定

從民航、海運、郵政等其他交通行業(yè)看，與別國簽署的協(xié)定歷來都為政府間協(xié)定，即以中華人民共和國政府名義同外國締結(jié)條約和協(xié)定，由部長(副部長)代表兩國政府互換外交照會并簽署聯(lián)合聲明[7]。如《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府汽車運輸協(xié)定》[8]《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府民用航空運輸協(xié)定》[9]。然而我國早期簽署的《國境鐵路協(xié)定》都為部門間協(xié)定，即以中華人民共和國政府部門名義同別國締結(jié)條約和協(xié)定。由于鐵路聯(lián)運涉及人員簽證、貨物及車輛海關手續(xù)和檢疫手續(xù)、交通安全和運輸管理等諸多方面，從涉及到的部門看，除運輸部門外，還涉及外交、海關、邊防檢查等部門，需要政府對各部門強有力的協(xié)調(diào)和溝通，有必要將國境鐵路協(xié)定由部門間協(xié)定升級為政府間協(xié)定，以《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》為起點，若我國與其他國家開通新的國際鐵路通道，則新簽的《國境鐵路協(xié)定》應為政府間協(xié)定，同時陸續(xù)實現(xiàn)將中俄、中哈、中蒙、中越、中朝間《國境鐵路協(xié)定》修訂為政府間協(xié)定。

3.2 協(xié)定中增加便利化通關內(nèi)容

便利化通關是貿(mào)易便利化的重要舉措，也是加快國際物流體系建設、優(yōu)化口岸營商環(huán)境、助力國際貿(mào)易降成本的關鍵手段。對鐵路而言，通關是影響國際聯(lián)運效率的主要環(huán)節(jié)。國境鐵路范圍內(nèi)的便利化通關分3 種情況：一是國際聯(lián)運旅客運輸便利化通關方面，應倡導采用聯(lián)檢部門工作人員上車辦理出入境手續(xù)方式，或優(yōu)化查驗人員、設備和流程，最大限度壓縮旅客通關時間，同時預留未來實施“一地兩檢”的可能。二是國際聯(lián)運貨物運輸便利化通關方面，對于集裝箱和煤炭、鐵礦石等礦產(chǎn)資源品類，有條件地采用先放后驗的通關作業(yè)模式，需在口岸提供高效的便捷通關措施。三是鐵路工作人員和設備物品通關方面，以中老鐵路為例，老撾段委托中國鐵路昆明局集團有限公司(以下簡稱“昆明局集團公司”)運營管理，對于昆明局集團公司赴老撾工作人員和入境老撾的設備物品通關，應對鐵路工作人員開放綠色通道以滿足短時間多人次的出境需求，對設備物品應劃定特定查驗區(qū)域并簡化申報和查驗手續(xù)，尤其是搶險救災的人員、設備和物資需設置更高優(yōu)先級，必要或緊急情況下，設備和人員需通過公路口岸出入境，雙方聯(lián)檢部門應為人員和設備通過公路口岸出入境創(chuàng)造條件，保證人員使用證件和設備免征稅收的規(guī)定與鐵路口岸一致。

3.3 協(xié)定中要規(guī)定機車車輛駕駛?cè)藛T資格問題

我國國家鐵路局制定的《鐵路機車車輛駕駛?cè)藛T資格許可辦法》(交通運輸部令[2019]第43 號)和《鐵路機車車輛駕駛?cè)藛T資格許可實施細則》(國鐵設備監(jiān)規(guī)[2020] 15 號)[10]對中國境內(nèi)鐵路營業(yè)線上的機車車輛駕駛?cè)藛T的資格做出了規(guī)定，然而以上規(guī)定并未涵蓋開展國際聯(lián)運時需到達中方國境站的其他國家的機車車輛駕駛?cè)藛T。中老鐵路則更為特殊，老撾段初期需要認可持有中國發(fā)放的機車車輛駕駛證人員的駕駛資格，遠期應實現(xiàn)兩國對于機車車輛駕駛?cè)藛T的資格互認。

3.4 接軌點及單證無紙化

（1）協(xié)定中應明確接軌點具體位置。接軌點是兩國鐵路聯(lián)運中劃定財務清算、設備檢修等責任事宜的基點，目前鐵路口岸開通前雙方外交部門聯(lián)合確定接軌點，以避免日后產(chǎn)生糾紛。因此，應在《國境鐵路協(xié)定》中明確接軌點位置。

（2）協(xié)定中增加單證無紙化需求。近年來信息預報機制、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)字化鐵路、區(qū)塊鏈技術等在國際聯(lián)運中的應用逐步廣泛，中老鐵路更是具備全線由中方建設、雙方共同運營的特點，協(xié)定中應統(tǒng)籌考慮中老鐵路全線數(shù)據(jù)、信息的互聯(lián)互通。

4 《國境鐵路協(xié)定》實施建議

4.1 國內(nèi)立法層面需補充和完善與《國境鐵路協(xié)定》相關的內(nèi)容

首先，《國境鐵路協(xié)定》屬于國際雙邊條約，關于該條約的國內(nèi)法效力問題，從法理上來說，自我國政府簽署并正式生效之日起，就成為中國法律體系的組成部分。其次，就《國境鐵路協(xié)定》法律性質(zhì)而言，既有民商事領域中的私法內(nèi)容，也有行政法意義上的公法內(nèi)容。關于民商事法律規(guī)定，可以在我國國內(nèi)直接適用或者并入實施；而對于其中的行政法律規(guī)定，則需要與我國相關國內(nèi)法銜接，或者說不能與現(xiàn)行有效的行政法律規(guī)范相抵觸。目前，國內(nèi)相關的法律、法規(guī)和部門規(guī)章都沒有涉及國際鐵路聯(lián)運的內(nèi)容，盡管相鄰兩國鐵路運輸企業(yè)每年召開國境鐵路聯(lián)合委員會達成議定書，但只限于企業(yè)間的運輸具體約定，行政許可、事故調(diào)查處理、稅收、海關、出入境管理等事項的細則都未涉及。因此，建議結(jié)合《中華人民共和國鐵路法》修訂進程，在其中增加關于國際聯(lián)運的條款，作為總的上位法指引，并在制定其他條例和部門規(guī)章時一并考慮，這反過來也有助于規(guī)范《國境鐵路協(xié)定》的原則與內(nèi)容。

4.2 落實爭端解決機制

和平解決國際爭端的方式分為政治方法和法律方法2 種，政治方法包括談判、協(xié)商、調(diào)查、斡旋、調(diào)停、和解等；法律方法則主要包括仲裁和司法裁判2 種。就目前已簽署的6 份《國境鐵路協(xié)定》而言，實施較早的5 份協(xié)定重業(yè)務條款，輕法律條款，對于爭端解決機制均沒有涉及。2021 年簽署的《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》才開始有了關于爭端解決機制的表述，“對本協(xié)定的解釋或執(zhí)行產(chǎn)生的任何爭議，協(xié)定雙方應首先通過負責部門友好協(xié)商予以解決。如果上述爭議無法在六個月之內(nèi)得到解決，協(xié)定雙方可同意將上述爭議通過外交途徑友好解決?！笨梢娫趨f(xié)定實施過程中出現(xiàn)爭議或者需要修訂改進的時候，首要的解決方式是友好協(xié)商，但協(xié)定中未明確如果談判和協(xié)商不能解決爭議后的處理方式?？紤]到國際聯(lián)運本身是一項商業(yè)合同行為，其行為主體應該是締約國雙方的鐵路運輸企業(yè)，所以可以考慮在談判協(xié)商的方式外，再增加仲裁條款，即對于爭議解決，如果協(xié)商不成，可以將爭議提交仲裁，具體仲裁機構(gòu)和仲裁員的選擇由雙方具體約定。

4.3 加強兩國外交、海關、出入境管理等部門的協(xié)調(diào)合作

《國境鐵路協(xié)定》在編制過程中，涉及到工作人員簽證、貨物及車輛海關查驗和檢驗檢疫手續(xù)等內(nèi)容，雖然在編制過程中反復征求外交、海關、邊防檢查等部門意見，但《國境鐵路協(xié)定》只規(guī)定了原則性內(nèi)容，并未有進一步的實施細則，相鄰兩國對應部門也沒有直接溝通機制，導致實施過程中的一些特定事項無從解決，如空集裝箱出入境的海關申報流程、免除關稅的運輸工具及其相關設備的范圍界定、發(fā)生事故時兩國負責部門的協(xié)商機制等。因此，建議雙方負責協(xié)定的主管機關牽頭建立《國境鐵路協(xié)定》定期溝通機制，負責外交、海關、邊防檢查、運輸安全、行業(yè)管理等部門參加，對于兩國國際聯(lián)運中存在的各種問題及時跟蹤解決。

5 結(jié)束語

1951 年最早制定的《中蘇國境鐵路協(xié)定》距今已70 多年，不管從形式還是內(nèi)容方面都無法滿足規(guī)范的國際外交公約的發(fā)展進程。《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》是近年來鐵路領域內(nèi)簽署的第一個國際法范疇內(nèi)的政府間協(xié)定，也是見證“將中老鐵路建成友誼路”的標志性成果。以此為開端，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、越南、朝鮮、蒙古5 個國家簽署的國境鐵路協(xié)定將逐步啟動重新談判和簽署的進程。