浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院 田泓冰

我國耕地占補平衡政策自1988年實行以來，在把握“耕地紅線”上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。然而不可辯駁的是由于政策執(zhí)行的偏移，“占優(yōu)補劣”“實占虛補”的現(xiàn)象頻發(fā)，致使耕地質(zhì)量下滑、生態(tài)退化問題愈演愈烈[1]，使得我國耕地占補平衡政策實施與“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的耕地保護要求相去甚遠。

一、困境：占補政策的法治缺失

（一）占補權(quán)責(zé)主體錯位

《土地管理法》四十四條將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的審批權(quán)賦予了地方政府，并在三十條規(guī)定中將對新墾耕地驗收監(jiān)督權(quán)力賦予了地方政府。仔細推敲會發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的央地財政分權(quán)機制下，土地財政誘惑極大，土地所能帶來的外部資源頗豐，比起收益甚少的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，非農(nóng)發(fā)展成為地方財政收入的支柱。為謀求土地利益最大化，政府傾向于在審批環(huán)節(jié)減少對招商引資主體的限制，在驗收環(huán)節(jié)減少對于其過分的懲戒，造成了耕地占用審批不嚴、耕地回補監(jiān)管放任的情勢。

此外耕地回補義務(wù)主體的輕易轉(zhuǎn)換，使得政府在占補平衡實施中扮演了多個角色。耕地補充通常需要借助行政力量進行宏觀調(diào)控，一般商事主體很難獨立完成，所以《土地管理法》中規(guī)定可以通過繳納耕地開墾費用，讓政府代替企業(yè)進行補地。可想而知，具有補地義務(wù)的商事主體通常會選擇一勞永逸的補償方式——繳費，讓政府對耕地進行回補。這也輕易將補地義務(wù)主體從用地單位變?yōu)榱苏?，由此形成的制度實施閉環(huán)：政府批地——政府補地——政府驗收。至此，政府成了耕地占補平衡政策執(zhí)行中的權(quán)利主體與義務(wù)主體甚至還兼具監(jiān)督主體。當(dāng)政府陷入多元主體利益沖突的矛盾之中時，直接導(dǎo)致其在政策實施中采取利于自身的偏差行為。具體的偏差表現(xiàn)便是濫用其土地規(guī)劃權(quán)，讓“占優(yōu)補劣”成為“政績智慧”，優(yōu)先出讓區(qū)位條件更佳的優(yōu)質(zhì)耕地，將回補耕地置于偏遠區(qū)位，來謀取更大的商業(yè)利益。但政府卻忽略了這些偏遠區(qū)域往往水源、交通條件不佳，生態(tài)環(huán)境脆弱。不僅造成回補耕地質(zhì)量普遍低下，且盲目開墾極易導(dǎo)致生態(tài)破壞。顯然，這與追求耕地質(zhì)量與生態(tài)雙平衡的占補政策要求背道而馳。

（二）占補激勵機制粗疏

在耕地占補平衡政策落實中，土地開墾與管護責(zé)任均是由村集體或農(nóng)戶承擔(dān)，但由于制度設(shè)置中對于新耕土地產(chǎn)權(quán)不明、農(nóng)業(yè)補貼力度不大，生態(tài)補償規(guī)范粗疏，使得農(nóng)戶游離在占補平衡措施之外。首先對新開墾耕地收益分配權(quán)被賦予了村集體，村集體的普遍操作是將耕地面積的增加與農(nóng)戶社保收益相互勾連，以期達到農(nóng)戶收益增加的激勵效果。但一方面大部分的村集體成員早已外出打工，農(nóng)村土地資源也在村集體內(nèi)外部不斷地進行流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，不僅造成確權(quán)困難，也讓村集體成員對于耕地管護既無認同感也無責(zé)任感。另一方面簡單將新增土地數(shù)量折算成社保發(fā)放，混淆了政府提供公共服務(wù)的義務(wù)與對農(nóng)戶管護土地提供經(jīng)濟補貼的激勵，難以激發(fā)農(nóng)戶管護耕地的熱情。

同時政府經(jīng)濟補貼長效性不足與耕地生態(tài)補償機制的缺位直接導(dǎo)致農(nóng)民管護耕地的積極性不高。目前與耕地生態(tài)補償有關(guān)的規(guī)定，散布在不同法律文件和不同部門與地方政府的規(guī)范性文件中，缺乏權(quán)威性，在實踐中難以有效落實。故地方政府以種植補貼的方式進行生態(tài)補償，普遍將土地產(chǎn)出等經(jīng)濟價值作為補償依據(jù)，即耕地是否在耕種，是否有所產(chǎn)出。這樣大大降低生態(tài)補償?shù)臉藴屎娃r(nóng)民可能獲得的補償性收入，不利于調(diào)動農(nóng)民參與耕地生態(tài)保護的積極性。單純的經(jīng)濟直補，未重視水田設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也未讓因管護耕地帶來的收益轉(zhuǎn)化到保護耕地生態(tài)價值上，以至于一旦補貼中止，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收益低下，支出大于收益的農(nóng)戶必然會選擇擱荒土地。

（三）占補外部監(jiān)管乏力

土地督察是我國對耕地占補平衡政策實施情況進行外部監(jiān)督的主要方式。該制度脫胎于《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，升華于新《土地管理法》，但現(xiàn)今仍舊未有單獨立法，使得該制度在督察程序、土地違法行為糾正、法律責(zé)任方面的操作性規(guī)范缺失[2]。土地督察通過整改、約談等方式約束政府的土地管理行為，其所采取的問責(zé)糾錯方式依舊能擺脫行政內(nèi)部監(jiān)督模式的束縛[3]，這也意味著對于耕地占補平衡政策實施監(jiān)管仍舊只能依靠行政力量。缺乏外部力量（司法權(quán)）的介入，讓占補平衡政策實施如同霧里看花，消失在民眾的視野中。在耕地保護領(lǐng)域中，司法力量的介入具有天然壁壘，一是耕地占補平衡實質(zhì)上偏向于公益性，其實施目的在于保障我國糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定，所以在實施中很少涉及個人利益，導(dǎo)致公眾司法參與性低?！锻恋毓芾矸ā返谄邨l中對于公眾監(jiān)督給予了制度支撐，但相關(guān)配套的司法程序仍未落實，當(dāng)出現(xiàn)外部監(jiān)管私主體缺乏相關(guān)利益激勵，行政主體以內(nèi)部約束作為主要監(jiān)督方式的情況，導(dǎo)致了司法程序在耕地占補平衡制度運行中很難介入，未形成行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)在耕地保護領(lǐng)域的合力。

二、成因：占補執(zhí)行結(jié)構(gòu)桎梏

從占補平衡政策的實施結(jié)構(gòu)與過程來看，該政策內(nèi)嵌于“以縣為主”的經(jīng)濟發(fā)展體制和項目制實施模式。為謀求土地財政，縣域經(jīng)濟體往往選擇性地執(zhí)行中央占補政策，再加上項目制下農(nóng)民參與和動員程度的不足，造成了監(jiān)督不嚴、激勵不足的運行窘境。

（一）央地利益博弈：地方機會主義泛濫

自分稅制改革以來，“以縣為主”的經(jīng)濟發(fā)展模式推動地方經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也促使地方政府開始追求“非預(yù)算收入”和“預(yù)算外收入”財政轉(zhuǎn)移，使得“土地財政”成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的抓手[4]。地方受到地區(qū)性需求的刺激與晉升錦標賽理論的誘導(dǎo)，其利益追求往往與中央存在偏差。當(dāng)耕地資源已經(jīng)是地方政府“以地謀發(fā)展”的土地財政及土地金融模式中的核心要素時，盡管中央政府建立了以耕地保護為核心的土地管控機制，設(shè)置了禁止逾越的政策“紅線”，但在以GDP為核心的晉升錦標賽體系下，地方政府并不會形成耕地保護的錦標競爭，卻會在經(jīng)濟發(fā)展的壓力與政績評價機制的錯位中迷失。當(dāng)?shù)胤秸幱凇岸嘤玫亍钡慕?jīng)濟驅(qū)動與土地嚴控形成的“用地風(fēng)險”的矛盾之下時，便產(chǎn)生了扭曲的執(zhí)行思路——把握用地底線下多用地。這種地方機會主義思想的泛濫，造成了地方往往選擇采取通過在數(shù)據(jù)上造假（占多補少）、低水平完成補充項目（占優(yōu)補劣）等方式，選擇性執(zhí)行中央占補平衡政策。

（二）“項目制”執(zhí)行方式：實施持續(xù)性難兼顧

在我國，耕地占補平衡政策一般采取項目制的組織方式進行土地開發(fā)整理復(fù)墾。“項目制”作為國家財政資金再分配形式，已經(jīng)成為當(dāng)前最主要的財政支付手段[5]。在此過程中，相當(dāng)大的一部分的財政轉(zhuǎn)移資金被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子[6]。但“項目制”實施模式在占補平衡政策落實過程中卻極易出現(xiàn)篩選機制不公，農(nóng)戶參與度不高等問題。

一方面，項目具有稀缺性與競爭性，具有自上而下的篩選機制。為體現(xiàn)政府政績，通常這些項目分配具有極端性，即富裕村莊與貧苦村莊會偏向性成為示范與典型。其結(jié)果是富裕村莊基于其豐厚的資源，項目扎堆卻難以兼顧；為博政績工程，貧困村莊只能迎難而上卻積極性不高。另一方面，項目作為一種要求在特定時間完成的任務(wù)，同樣具有階段性與臨時性，僅將完成項目任務(wù)作為獲得財政支付的方式，使得項目完成之后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的后期管護以及項目區(qū)內(nèi)土地（包括新增土地）的有效利用一般無人問津。同時，在項目設(shè)立時，往往會對所需要的資金進行預(yù)設(shè)，但后續(xù)管控成本卻難以計也無法納入資金預(yù)算，導(dǎo)致項目資金難以負擔(dān)后續(xù)維護成本，只能將“驗收后的耕地”閑置。數(shù)據(jù)研究顯示，浙江、江西、湖南、廣西、重慶、四川等多個省份的山區(qū)縣撂荒率均已超過20%[7]。

三、糾偏：占補偏差的消解路徑

針對法律制度疏漏與監(jiān)管模式單一的法律困境，一是通過完善政策執(zhí)行的保障措施即壓實主體責(zé)任；二是要完善生態(tài)補償以激發(fā)農(nóng)民耕地保護熱情；三是破解一元制監(jiān)督模式，引入司法力量形成外部合力。

（一）壓實耕地保護行政主體責(zé)任

耕地作為公共物品，其私人保護效率遠不及公共部門，故要做好耕地保護，便需要公共部門挺身而出。采取耕地保護管制模式的我國，政府承包從土地審批、流轉(zhuǎn)、回補、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的工作無可厚非。但囿于部門分工復(fù)雜、責(zé)任承擔(dān)不明，讓責(zé)任人員輕松逃脫追責(zé)，便會放任政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。所以當(dāng)占補權(quán)力過于集中時，政府所受到的監(jiān)督也應(yīng)愈發(fā)嚴格。隨著最嚴耕地保護制度的落地，《土地管理法實施條例》明確了耕地保護的第一責(zé)任人員。但為了杜絕謀求短期經(jīng)濟效益，創(chuàng)造虛假政績而尋找制度漏洞違規(guī)占地補地，將爛攤子留給繼任者的現(xiàn)象產(chǎn)生，將應(yīng)用于建筑工程領(lǐng)域的責(zé)任終身制引入行政領(lǐng)域，對耕地保護實施負責(zé)人終身追責(zé)更能彰顯耕地保護的重要性。同時為提高對占補決策的重視，必須將其納入重大行為決策目錄，以此規(guī)范占補決策程序并銜接適用終身追究制度，抑止決策層面的占補平衡異化現(xiàn)象產(chǎn)生，敲響政府合理行政的警鐘。此外，嚴格落實政府權(quán)責(zé)清單，明確占補責(zé)任劃分，避免一職多用，也避免相互扯皮，對于壓實政府占補責(zé)任有著重要意義。

（二）完善占補生態(tài)補償機制

盡管我國制定了最嚴格的耕地資源保護制度，依舊沒有避免耕地數(shù)量減少、質(zhì)量不高、生態(tài)惡化的現(xiàn)象發(fā)生，主要原因是國家過于依賴剛性的行政約束機制，卻未認識到經(jīng)濟激勵措施的重要性。農(nóng)戶作為耕地的直接使用者，其對耕地保護的認知度、意識與行為在耕地保護尤其是質(zhì)量保護中起關(guān)鍵性作用。

政府僅通過計算耕種年限進行補貼的方式，并不能激發(fā)農(nóng)戶對新開墾耕地進行質(zhì)量提升，生態(tài)維護的積極性。且缺少市場機制加入的土地出讓方式，讓僅需一次性支付土地出讓金的商業(yè)主體傾向于選擇區(qū)位更優(yōu)的土地，而對于回補的劣的情況事不關(guān)己高高掛起。落實農(nóng)業(yè)補貼措施首先需要引入市場機制，形成市場與政府聯(lián)動的占補平衡模式，可依照 “誰受益，誰補償”原則，讓土地受讓方成為耕地保護的補貼主體。同時需要豐富多元化農(nóng)業(yè)補貼方式，補貼不應(yīng)局限于依據(jù)耕種時長進行經(jīng)濟直補，更可以通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼的方式對農(nóng)業(yè)集約化水平進行調(diào)節(jié)，探索耕地提質(zhì)補貼新方式。此外，可根據(jù)耕地生態(tài)建設(shè)情況、耕地利用集約程度、耕地使用者農(nóng)業(yè)收入狀況來確定耕地生態(tài)價值，使之與補貼指標掛鉤。耕地生態(tài)價值越高，補貼力度越大，讓耕地生態(tài)保護成為農(nóng)戶管護的重心[8]。

（三）探索環(huán)境公益訴訟助力占補監(jiān)管

針對司法難以介入占補平衡政策實施過程的難題，需要嘗試探索實施以檢察院為訴訟主體，對占補平衡中占地規(guī)劃不合理、耕地回補忽視生態(tài)等問題提起環(huán)境公益訴訟[9]。檢察院作為國家的監(jiān)督機關(guān)，天然具有司法監(jiān)督的威信與執(zhí)行力，并且第十二屆全國人大常委會會議中就曾提到檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域有提起公益訴訟的法定職責(zé)，這也為檢察機關(guān)監(jiān)督占補平衡實施的各個環(huán)節(jié)提供了法律依據(jù)。但目前檢察院通過環(huán)境公益訴訟的方式對耕地占補進行監(jiān)管還停留在督促義務(wù)人或行政機關(guān)恢復(fù)遭受破壞的耕地，這是遠遠不夠。檢察機關(guān)提起占補平衡公益訴訟的難點在于現(xiàn)階段案件來源單一，都需要依靠公安機關(guān)移送，再者對于后續(xù)的耕地生態(tài)與質(zhì)量恢復(fù)對檢察機關(guān)的專業(yè)知識也提出了新挑戰(zhàn)。故需要檢察機關(guān)一方面主動接收公民與公益組織的舉報、檢舉，作為占補案件的來源，形成司法與社會的監(jiān)督合力；另一方面與土地督察部門做好工作銜接，將土地督察監(jiān)測數(shù)據(jù)與檢察機關(guān)共享的同時，也可以將檢察公益訴訟案件作為土地例行督察的重點，形成司法權(quán)與行政權(quán)的雙向循環(huán)，彌補占補平衡政策執(zhí)行過程中監(jiān)督主體單一所造成的監(jiān)管缺位，助力耕地占補平衡政策的有效落實。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段我國耕地占補平衡政策在實施中，政府是責(zé)任者與監(jiān)督者，農(nóng)民被動地成為旁觀者與政府補貼政策吸引下的敷衍管護者。但農(nóng)民生于土地、長于土地，是最了解土地的最佳保護者，其在耕地開墾與農(nóng)田保護中應(yīng)當(dāng)擁有更加重要的地位。政府部門應(yīng)當(dāng)認識到農(nóng)戶（農(nóng)村集體組織）在占補平衡政策實施中的重要地位，采取措施提高農(nóng)戶的農(nóng)田保護意識，從而突出個體在耕地占補平衡中的主體作用。同時加強公眾在政策實施中的參與感，實現(xiàn)耕地保護的“人文發(fā)展”。探索農(nóng)民作為耕地保護的實施者，公眾作為耕地保護的監(jiān)督者是未來探索耕地保護的新路徑。