蔣清華

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083）

建黨百年之際，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。新的歷史起點(diǎn)上，為實(shí)現(xiàn)形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)法典編纂的設(shè)想被提了出來(lái)。2019年修訂頒行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱：《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）第39條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的編纂、匯編、出版等事宜，由制定機(jī)關(guān)所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定辦理?！边@是以法規(guī)形式首次提出了黨內(nèi)法規(guī)編纂任務(wù)。權(quán)威機(jī)構(gòu)在解讀該條文時(shí)明確指出“對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行編纂，是借鑒了法典化思維”。〔1〕中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第115頁(yè)。在實(shí)踐中，有觀點(diǎn)主張： “一部民法典解決了多少問(wèn)題，而目前一個(gè)問(wèn)題有多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為什么不能學(xué)學(xué)民法典呢？”〔2〕轉(zhuǎn)引自孟濤：《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。在理論界，宋功德提出“進(jìn)一步增強(qiáng)制度的集成性集約性”目標(biāo)，并指出其重要途徑就是“探索通過(guò)法典化等形式”?！?〕宋功德：《黨規(guī)之治的自信與理性》，載《黨內(nèi)法規(guī)研究》2022年第1期。王偉國(guó)等提出“適時(shí)開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)編纂工作”。〔4〕習(xí)近平法治思想研究中心（執(zhí)筆：王偉國(guó)、肖金明）：《深入推進(jìn)依規(guī)治黨 加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系》，載《光明日?qǐng)?bào)》2021年8月12日，第6版。呂品提出“前瞻性地探索在某些部分領(lǐng)域規(guī)劃較高層次的黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作”。〔5〕呂品：《加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2021年第8期。薛剛凌較早從法典化的角度提出“黨的組織法體系化構(gòu)想”。〔6〕薛剛凌：《黨的組織法基本問(wèn)題研究》，載《法學(xué)雜志》2020年第5期。肖金明也提出“選擇黨的組織法規(guī)法典化為突破口，啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作”。〔7〕肖金明：《推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022年4月20日，第4版。孟濤比較系統(tǒng)地分析了黨內(nèi)法規(guī)法典化的必要性和可行性，編纂的思路和方案?！?〕參見(jiàn)孟濤：《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。不過(guò)，探討黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中法典化問(wèn)題的專題論文，目前僅有前引孟濤發(fā)表的這一篇。在有關(guān)研究者的交流中，也存在不贊成黨內(nèi)法規(guī)法典化的鮮明觀點(diǎn)。

黨內(nèi)法規(guī)是獨(dú)立于國(guó)家法律、自成一體的大規(guī)模成文規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的法典化問(wèn)題分為總論和分論兩大板塊，總論重在回答黨內(nèi)法規(guī)要不要法典化、能不能法典化、采用何種模式法典化等問(wèn)題，分論則要解決在黨務(wù)關(guān)系各大領(lǐng)域如何具體進(jìn)行法典編纂的問(wèn)題。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)法典化問(wèn)題剛被提出，首先需要在總論方面加強(qiáng)研究以尋求共識(shí)，故本文的主體內(nèi)容屬于總論范疇。同時(shí)，總論服務(wù)于分論，兩者不可截然分開(kāi)，故筆者于本文第四部分第二節(jié)中也將初步探索分論問(wèn)題。需指出的是，從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是兩大規(guī)范體系的意義上看，正如沒(méi)有“法律法典（化）”、只有××部門法法典（化）的提法，“黨內(nèi)法規(guī)法典（化）”的提法存在歧義，但考慮行文方便，筆者于本文中亦使用這一表述，但其絕非指將整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系編纂成一部法典，而是指分領(lǐng)域（或部門）的編纂。

一、法典編纂是黨內(nèi)法規(guī)高質(zhì)量發(fā)展所需

“黨內(nèi)法規(guī)編纂，是指對(duì)某一領(lǐng)域的全部現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行編訂纂修，使之成為一部系統(tǒng)化的黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)，這其中包括創(chuàng)制新的規(guī)范，修改不合適的規(guī)范，廢除過(guò)時(shí)的規(guī)范，從而編制成內(nèi)容和諧一致、體例完整合理的系統(tǒng)化的新的黨內(nèi)法規(guī)?！薄?〕中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第115頁(yè)。法典化是深入推進(jìn)依規(guī)治黨的法治工程，源于黨內(nèi)法規(guī)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。

（一）成文制度規(guī)范的發(fā)展趨勢(shì)

國(guó)家法律的法典化歷史規(guī)律為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了重要啟示。歷史法學(xué)派集大成者梅因（Henry Sumner Maine）斷言，正因?yàn)橛辛耸~表法這樣的古代法典，羅馬文明才避免了像印度文明那樣無(wú)力和惡化的不幸遭遇。盡管梅因十分清楚十二銅表法僅僅是對(duì)習(xí)慣法的成文匯編，但他依然采用了“古代法典”的說(shuō)法，實(shí)際上是要揭示人類社會(huì)的法律發(fā)展歷程：觀念時(shí)代——判決時(shí)代——“習(xí)慣法時(shí)代”——“法典時(shí)代”（包括成文法的匯編、編纂）?！?0〕參見(jiàn)［英］梅因：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印書館1959年版，第1-12頁(yè)。中國(guó)具有悠久的成文法傳統(tǒng)，兩千年來(lái)創(chuàng)制了諸多法典。近代法制轉(zhuǎn)型以來(lái)，法典化仍是法治建設(shè)的重要目標(biāo)。中華人民共和國(guó)成立后，頒布了憲法典、刑法典等。進(jìn)入新時(shí)代，民法典的誕生為當(dāng)代中國(guó)法系〔11〕“當(dāng)代中國(guó)法系”語(yǔ)出栗戰(zhàn)書的《習(xí)近平法治思想是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南》一文（載《求是》2021年第2期）。再添新豐碑。如今，“法典是成文法的高級(jí)形式”〔12〕封麗霞：《法典編纂論——一個(gè)比較法的視角》，清華大學(xué)出版社2002年版，第4頁(yè)。這一命題已為世人所公認(rèn)。雖不能說(shuō)各個(gè)部門或領(lǐng)域的成文法的最終歸宿都是法典，但總體上看，“法典化是人類法治文明的最重要成果，也是現(xiàn)代國(guó)家走向法治之路的最佳選擇之一”?！?3〕何勤華：《法典化的早期史》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。

黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律，為何也可以進(jìn)行法典化？對(duì)此疑問(wèn)，筆者認(rèn)為可從如下三個(gè)方面來(lái)理解。其一，從法理來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)具有權(quán)威性、抽象性、普遍性、反復(fù)適用性等規(guī)范特質(zhì)。“黨內(nèi)法規(guī)也是法”，是一種成文的“法治規(guī)范”，應(yīng)當(dāng)接受法治精神的支配，遵循法治基本規(guī)律?！?4〕參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第600-604頁(yè)。黨規(guī)具有“法屬性”在我國(guó)學(xué)界已形成共識(shí)。對(duì)此的集中性論證，參見(jiàn)王偉國(guó)：《黨內(nèi)法規(guī)作為新時(shí)代中國(guó)法學(xué)新范疇論綱》，載《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2021年第1期；黃文藝、張旭：《論黨規(guī)的“法”屬性——基于新法律多元主義的考察》，載《比較法研究》2022年第4期。這是黨規(guī)法典化的立論根基。黨中央已把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系這一宏偉目標(biāo)的組成部分，黨規(guī)規(guī)范必須實(shí)現(xiàn)更高水平的協(xié)調(diào)性、周延性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，從而在管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)中更優(yōu)地發(fā)揮指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育、強(qiáng)制等作用。其二，從歷史發(fā)展來(lái)看，從不成文的習(xí)慣和規(guī)矩到它們的成文化，從規(guī)范密度的比較粗疏到精細(xì)化，從規(guī)范事項(xiàng)的急用先行到全域化，從規(guī)范形態(tài)以零散為主到逐步系統(tǒng)化，黨內(nèi)法規(guī)的進(jìn)化歷程已經(jīng)表明它事實(shí)上的確受到成文制度不斷趨向系統(tǒng)集成的規(guī)律支配。如今，成文化、全覆蓋已基本完成，精細(xì)化正在深入推進(jìn)，“散裝”制度的集成化法典化可提上日程，這是百年黨規(guī)史向我們昭示的前進(jìn)方向。其三，從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨是擁有9600多萬(wàn)黨員、領(lǐng)導(dǎo)14多億國(guó)民的世界第一大執(zhí)政黨，制定實(shí)施3700多部黨內(nèi)法規(guī)、〔15〕“截至2022年6月，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3718部?！币灾泄仓醒朕k公廳法規(guī)局：《充分發(fā)揮依規(guī)治黨的政治保障作用——以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)紀(jì)實(shí)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年6月26日，第1版。18000多份規(guī)范性文件?！?6〕該數(shù)據(jù)通過(guò)北大法寶的黨內(nèi)法規(guī)專題庫(kù)（https://cpc.pkulaw.com/）檢索得到。在如此龐大體量的制度體系中，無(wú)論是對(duì)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步協(xié)調(diào)和完善，還是以有關(guān)規(guī)范性文件為基礎(chǔ)制定、修訂黨內(nèi)法規(guī)，〔17〕黨的規(guī)范性文件曾是黨內(nèi)法規(guī)的主要淵源，十九大之后已降至從屬地位，但仍有不少黨規(guī)規(guī)范見(jiàn)于規(guī)范性文件。關(guān)于“文件造規(guī)”的成因分析和功能收縮，參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第830-851頁(yè)。都要求開(kāi)展更高程度和水平的體系化工作。

2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’”；〔18〕習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。2021年12月，在主持十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，提高立法效率，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！薄?9〕習(xí)近平：《堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 更好推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》，載《求是》2022年第4期。統(tǒng)籌立改廢釋纂的要求已寫入黨的二十大報(bào)告。這些重要指示精神也適用于黨內(nèi)法規(guī)。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展新征程上，“立、改、廢、釋”必然發(fā)展為“立、改、廢、釋、纂”，既要繼續(xù)查漏補(bǔ)缺，盡快出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)的“小塊頭”黨規(guī)；又要著力整合提升，研究部署“大塊頭”黨規(guī)，以再創(chuàng)政黨治理制度文明的新輝煌。

（二）黨內(nèi)法規(guī)法典化的重要價(jià)值

歷史上，法典化倡議往往首先以一種理論言說(shuō)的形式出現(xiàn)，例如從13世紀(jì)起展開(kāi)的歐洲大陸習(xí)慣法成文化和統(tǒng)一化，最初是私人（具有深厚羅馬法知識(shí)的學(xué)者或者行政長(zhǎng)官）完成的作品，〔20〕參見(jiàn)劉春田、許煒：《法國(guó)民法典制定的歷史背景》，載《法學(xué)家》2002年第6期。因而容易被視為一種“理性的自負(fù)”“專家的妄想”。然而，法典化運(yùn)動(dòng)之所以能夠從書齋走向議會(huì)、從呼吁變?yōu)樾袆?dòng)，歸根結(jié)底是出于實(shí)踐需要，即是為了更好地治國(guó)理政，而不是為了鍛煉思維。國(guó)家立法如是，政黨立規(guī)亦如是。

筆者于本文中將黨內(nèi)法規(guī)法典化的重要價(jià)值概括為三個(gè)方面。

第一，深入推進(jìn)依規(guī)治黨。擇其要者而言，一是法規(guī)統(tǒng)一價(jià)值。全面整理同一領(lǐng)域中的黨規(guī)規(guī)范，加強(qiáng)類型化建構(gòu)，清除立規(guī)冗余，消除既有法規(guī)文本之間的不一致或矛盾，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨制度依據(jù)的和諧統(tǒng)一，以良規(guī)促善治。二是教育價(jià)值。法典化要求將管黨治黨各個(gè)重要領(lǐng)域乃至重要環(huán)節(jié)的基本原則和基礎(chǔ)規(guī)范提取出來(lái)，起到綱舉目張、推導(dǎo)具體規(guī)則源頭的作用，這有利于進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的理性權(quán)威宣示，增強(qiáng)“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”的共識(shí)。三是效率價(jià)值。就如同為方便群眾辦事而推行“只進(jìn)一扇門，最多跑一次”，在黨務(wù)關(guān)系各個(gè)重要方面形成若干部支柱性黨規(guī)法典，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨制度依據(jù)的高度系統(tǒng)集成，有利于廣大黨員及黨外群眾更好地學(xué)習(xí)和了解、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地掌握和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度，即不僅實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依，而且實(shí)現(xiàn)“找規(guī)”更加便利，從而顯著提高守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)效率。

第二，更好保障依法治國(guó)。作為整個(gè)法治體系的重要組成部分，黨規(guī)與國(guó)法必須相輔相成。以依法行政這個(gè)法治建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)為例。我國(guó)的法治政府建設(shè)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要黨政機(jī)構(gòu)共同作用才可最終正式對(duì)外行使的“復(fù)合性行政權(quán)力”，受黨的機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)性影響的“受輻射行政權(quán)力”等都離不開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范?！?1〕參見(jiàn)林華：《通過(guò)依法執(zhí)政實(shí)現(xiàn)依法行政的制度邏輯》，載《政法論壇》2020年第6期。十九屆三中全會(huì)推動(dòng)黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)改革，使得一些黨內(nèi)法規(guī)成了行政法的法源。〔22〕關(guān)于黨規(guī)成為行政法淵源，參見(jiàn)王鍇、于潔：《論黨內(nèi)法規(guī)的法源屬性》，載《理論與改革》2020年第6期；歐愛(ài)民、李政洋：《黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成行政法淵源——以新時(shí)代二元法治規(guī)范體系為分析視角》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2020年第5期。所以，為全面實(shí)現(xiàn)依法行政，對(duì)于直接或者間接作用于國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他行政主體行使職權(quán)的黨規(guī)規(guī)范，亟需進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理、優(yōu)化和整合。進(jìn)言之，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)由法典化實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)促進(jìn)和保障國(guó)法體系的高效運(yùn)行具有不容忽視的積極意義。

第三，推動(dòng)交叉學(xué)科發(fā)展。開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)編纂工作必然要求實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界就思想建黨、理論強(qiáng)黨、制度治黨等問(wèn)題進(jìn)行深入交流互動(dòng)，黨史黨建學(xué)、法學(xué)、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等專家學(xué)者都需參與其中，從而有益于黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)新興交叉學(xué)科建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，提高其理論產(chǎn)出質(zhì)量。在此過(guò)程中，“黨內(nèi)法規(guī)職業(yè)共同體”也將迎來(lái)更大發(fā)展。

（三）黨內(nèi)法規(guī)法典化的必要性

以上諸項(xiàng)價(jià)值中，何者關(guān)乎必要性？法典化是否必須要搞，不搞是否就不利于深入推進(jìn)依規(guī)治黨？對(duì)此詰問(wèn)，筆者的看法是，其必要性主要在于彌補(bǔ)既有黨規(guī)規(guī)范碎片化、枝節(jié)化、不一致等缺陷，提升相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)制度的體系化效應(yīng)，〔23〕關(guān)于法典的體系化效應(yīng)，參見(jiàn)孫憲忠：《中國(guó)民法典國(guó)家治理職能之思考》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第6期。為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一正確適用黨內(nèi)法規(guī)提供更優(yōu)制度遵循，促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)現(xiàn)相關(guān)法規(guī)制度的和諧統(tǒng)一，這也是許多法學(xué)家對(duì)法典編纂活動(dòng)最重要的目的和意義的認(rèn)識(shí)?！?4〕參見(jiàn)封麗霞：《法典編纂論——一個(gè)比較法的視角》，清華大學(xué)出版社2002年版，第244-245頁(yè)。

應(yīng)當(dāng)看到，一方面，2012年至2014年、2018年至2019年先后兩次對(duì)1949年10月1日以來(lái)出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，有效解決了制度存量上的不適應(yīng)、不一致等問(wèn)題；另一方面，在制度增量上，還需綜合運(yùn)用前置審核、備案審查、清理、編纂等多種方式維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。對(duì)目前的黨規(guī)建設(shè)情況，宋功德教授認(rèn)為存在“制度規(guī)定交叉重復(fù)、疊床架屋”等問(wèn)題，〔25〕宋功德：《黨規(guī)之治的自信與理性》，載《黨內(nèi)法規(guī)研究》2022年第1期。劉紅凜教授認(rèn)為存在“各條各線各行其是、就事論事”的傾向，〔26〕劉紅凜：《百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：發(fā)展圖景與基本啟示》，載《人民論壇》2021年第12期（下）。這實(shí)際是指立規(guī)系統(tǒng)化還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。這種情況有其客觀背景，因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)首先要補(bǔ)齊空缺，突出針對(duì)性和實(shí)用性，也就難免出現(xiàn)不同黨規(guī)涉及同類事項(xiàng)，卻又規(guī)定不一的問(wèn)題。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱：《問(wèn)責(zé)條例》）第8條規(guī)定對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)方式之一是“組織調(diào)整或者組織處理”，具體包括“停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職等措施”。《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱：《組織處理規(guī)定（試行）》）第3條對(duì)“組織處理”作出界定，指出其“包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職”。對(duì)比這兩條規(guī)定就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn)：《問(wèn)責(zé)條例》規(guī)定的“組織調(diào)整”具體指什么措施？又如，《組織處理規(guī)定（試行）》第7條在“誡勉”之前規(guī)定了“批評(píng)教育”“責(zé)令檢查”?！秵?wèn)責(zé)條例》第8條在“誡勉”之前寫的是：“通報(bào)。進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)，責(zé)令作出書面檢查、切實(shí)整改，并在一定范圍內(nèi)通報(bào)?！蹦敲?，《組織處理規(guī)定（試行）》所講的“批評(píng)教育”“責(zé)令檢查”是屬于《問(wèn)責(zé)條例》中“通報(bào)”這一問(wèn)責(zé)方式的具體表現(xiàn)呢（這一答案顯得勉強(qiáng)），還是輕于“通報(bào)”的非問(wèn)責(zé)方式呢（這一答案無(wú)法解釋《組織處理規(guī)定（試行）》為何沒(méi)寫“通報(bào)”）？再如，工作責(zé)任制方面相繼出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等之間不統(tǒng)一的問(wèn)題有：（1）在基本原則上，前兩部黨內(nèi)法規(guī)未使用“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的術(shù)語(yǔ)，而后兩部黨內(nèi)法規(guī)使用了，但《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》又沒(méi)寫《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》中的“權(quán)責(zé)一致”“盡職免責(zé)”；（2）在具體規(guī)則上，比如對(duì)于問(wèn)責(zé)情形，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》寫了“阻撓、干涉安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法或者生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理工作的”，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》寫了“違規(guī)插手、干預(yù)食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”，而這兩種情形有交叉重疊的部分，也有相互未涵蓋的部分，本該都列入問(wèn)責(zé)情形。

諸如此類的規(guī)范不協(xié)調(diào)、不融貫問(wèn)題，固然可以通過(guò)修改單個(gè)黨規(guī)予以處理，但在根本上還得依靠法典化思維，對(duì)某一領(lǐng)域的黨規(guī)規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整理、通盤考慮來(lái)高質(zhì)量解決?？傊?，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，形成若干部集成性的黨規(guī)法典，是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的重要標(biāo)志。無(wú)論是為了規(guī)范整合協(xié)調(diào)，還是為了形式意義的考慮，一個(gè)完善的規(guī)范體系如果沒(méi)有幾個(gè)“大塊頭”，恐怕難以稱得上完善。

二、黨內(nèi)法規(guī)法典化可行性的審慎研判

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)法典化的重要性，可說(shuō)幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議；對(duì)其必要性，通過(guò)深入分析研究也能達(dá)成較高共識(shí)。證成了重要性和必要性，不等于證成了可行性。著眼現(xiàn)階段，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)法典化的可行性問(wèn)題，應(yīng)審慎地分析判斷。

（一）客觀層面的可行性

如前所述，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已提到編纂工作。權(quán)威機(jī)構(gòu)在作解讀時(shí)專門指出：“當(dāng)然，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行法典化，需要滿足一些基本條件，主要是該領(lǐng)域黨內(nèi)關(guān)系比較穩(wěn)定、黨內(nèi)法規(guī)制度已經(jīng)成熟?！薄?7〕中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第115頁(yè)。這就指出了法典化應(yīng)具備的客觀條件。陳金釗教授強(qiáng)調(diào)：“不是說(shuō)法典不能變化，但變化太快的法律不宜凝練為法典?！薄?8〕陳金釗：《法典化語(yǔ)用及其意義》，載《政治與法律》2021年第11期。在相關(guān)交流討論中，人們提出的最大質(zhì)疑即是認(rèn)為黨務(wù)關(guān)系尚不夠穩(wěn)定，黨內(nèi)法規(guī)的變動(dòng)性比較大，法典化將導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)封閉、滯后，影響其靈活性、適應(yīng)性。對(duì)此，應(yīng)辯證地看待，進(jìn)行深入具體的分析：哪類黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性較低？其規(guī)范易變性主要是由于哪些因素？曾經(jīng)出現(xiàn)的易變性是否都確屬必要？進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)確定的黨內(nèi)法規(guī)制度是否應(yīng)當(dāng)具有較長(zhǎng)時(shí)期的穩(wěn)定性、延續(xù)性？筆者于本文中暫且從宏觀層面開(kāi)展一些思考。

首先，從事實(shí)來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)似乎沒(méi)有想象的那樣“變動(dòng)頻繁”。以條例為例。截至2022年8月底，現(xiàn)行有效的條例共46部，其中，十八大之后新制定（含“試行”）24部，十八大之后修改（含“試行”“暫行”的修訂）19部。筆者抽樣20部條例（黨規(guī)體系四大板塊均有涉及，且以十八大之前出臺(tái)的為主），其變動(dòng)情況如下表。

表1 抽樣20部黨內(nèi)法規(guī)中的條例的變動(dòng)情況

不難看出，有些黨內(nèi)法規(guī)修改次數(shù)多一點(diǎn)，有些修改次數(shù)少一點(diǎn)；從制定到修改的間隔時(shí)長(zhǎng)不一，最長(zhǎng)達(dá)到30年，最短3年；其中，目前只經(jīng)歷1次修改的14部條例變動(dòng)的平均間隔時(shí)長(zhǎng)為13.8年，經(jīng)歷2次修改的5部條例變動(dòng)的平均間隔時(shí)長(zhǎng)為8.6年，總體計(jì)算，這19部條例變動(dòng)的平均間隔時(shí)長(zhǎng)為12.4年。且需注意的是，有16部條例初次修改都在黨的十八大之后，其中3部條例在新時(shí)代已歷經(jīng)兩次修改。進(jìn)而，從現(xiàn)行有效的221部中央黨內(nèi)法規(guī)來(lái)看，十八大以來(lái)制定修訂的占70.5%，其中，準(zhǔn)則、條例更是高達(dá)90%?！?9〕中共中央辦公廳法規(guī)局：《充分發(fā)揮依規(guī)治黨的政治保障作用——以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)紀(jì)實(shí)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年6月26日，第1版。因而可以預(yù)見(jiàn)的是，黨內(nèi)法規(guī)制度在今后一段時(shí)期內(nèi)應(yīng)該會(huì)保持較強(qiáng)的穩(wěn)定性。何況，法典編纂本義還包括對(duì)既有規(guī)定進(jìn)行修改（含微調(diào)、更新、增補(bǔ)、刪除等），而非直接沿用既有規(guī)定。

其次，從法理來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法規(guī)范，必然具備基本的穩(wěn)定性、可預(yù)期性。反過(guò)來(lái)講，要深入推進(jìn)依規(guī)治黨，堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)就必須建立在必要的穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上。依靠法規(guī)制度來(lái)保障全面從嚴(yán)治黨，這是由法治的優(yōu)勢(shì)所決定的；關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、堅(jiān)持依規(guī)治黨的重要思想是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容?！?0〕參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第98頁(yè)、第464頁(yè)。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，就是要運(yùn)用法治思維和法治方式管黨治黨。法治的要義在于使制度規(guī)范“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。〔31〕《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第146頁(yè)。這一經(jīng)典論述被黨的十五大報(bào)告、習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒行三十周年講話、慶祝全國(guó)人大成立六十周年大會(huì)講話等反復(fù)引用。黨內(nèi)法規(guī)法典化在一定意義上就是要通過(guò)法典編纂，鞏固和發(fā)展新時(shí)代黨的建設(shè)領(lǐng)域理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果，使之在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都能持續(xù)發(fā)揮作用，進(jìn)一步增強(qiáng)全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

再次，從改革進(jìn)展來(lái)看，黨內(nèi)治理的基本理念、基本原則、基本制度和重要制度隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化推進(jìn)而不斷成熟定型。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并回應(yīng)鄧小平同志1992年南方談話關(guān)于制度建設(shè)的期待，即“到2020年……使各方面制度更加成熟更加定型”。2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出，到建黨百年時(shí)“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效”。2020年12月30日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十七次會(huì)議上指出“十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)任務(wù)總體如期完成”。〔32〕中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《中國(guó)共產(chǎn)黨一百年大事記（1921年7月-2021年6月）》，人民出版社2021年版，第241頁(yè)。就黨內(nèi)法規(guī)而言，按照習(xí)近平總書記在十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上作出的概念界定，〔33〕“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！绷?xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第46頁(yè)。這里講的“黨的建設(shè)”是包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)在內(nèi)的“大黨建”范疇。黨的建設(shè)領(lǐng)域的制度屬于國(guó)家治理體系、中國(guó)特色社會(huì)主義制度的范疇，故十八屆三中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)所指“各方面制度”當(dāng)然包括黨內(nèi)法規(guī)制度。由此可見(jiàn)，建黨百年大會(huì)上鄭重宣告“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，其深刻內(nèi)涵就不僅指在黨的建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了有規(guī)可依，而且指在該領(lǐng)域完成了“制度更加成熟更加定型”之目標(biāo)。

按照黨的二十大修改后的黨章以及十九屆六中全會(huì)決議，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想具有根本性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性（在此基礎(chǔ)上才是不斷豐富和發(fā)展），而依規(guī)治黨思想是其重要組成部分。所以，新時(shí)代以來(lái)黨中央確立的管黨治黨理念、原則、基本制度和重要制度，將會(huì)比之前的黨內(nèi)法規(guī)制度具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。當(dāng)然，這并不是說(shuō)，當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)制度就相當(dāng)成熟了。隨著新時(shí)代黨的建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展前進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須守正創(chuàng)新。十九屆四中全會(huì)提出，“到2035年，各方面制度更加完善”；到建國(guó)百年時(shí)全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。照此規(guī)劃，2035年之后，將是黨內(nèi)法規(guī)高度成熟、定型的時(shí)期。

然而，即便在那時(shí)，也不可能制定出“萬(wàn)世不易”之法典，因?yàn)槌晌姆ǖ墓潭ㄐ耘c社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展性之間的矛盾必然存在。那種認(rèn)為制定了法典就意味著不要（或阻礙）制度向前發(fā)展的觀點(diǎn)，是偏頗的。國(guó)外法典編纂經(jīng)驗(yàn)表明，法典的穩(wěn)定性與及時(shí)修改之間并非水火不容。例如，2012年俄羅斯出臺(tái)的新《教育法》，整合了100多部法律法規(guī)規(guī)章，初步完成教育法的體系化，到2021年該法已修改20多次?！?4〕參見(jiàn)黃翔：《法典化進(jìn)程中的俄羅斯教育立法》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。又如，2000年法國(guó)《教育法典》、2015年法國(guó)《公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》等的鮮明特點(diǎn)之一就是動(dòng)態(tài)性，既對(duì)原有規(guī)定進(jìn)行修改更新，又不斷吸收新出臺(tái)的規(guī)定，這種動(dòng)態(tài)性還由專門的條文編碼技術(shù)來(lái)保障，以使增、修、刪有關(guān)條文時(shí)不影響其他章之中的條文序號(hào)。〔35〕法國(guó)的法典編纂者對(duì)條文采用十進(jìn)制的編碼方式，即條文順序在各編、卷、章之中單獨(dú)定位，于各章之內(nèi)編排序號(hào)，從而使條文在法典中的結(jié)構(gòu)性位置既清晰、又穩(wěn)固。參見(jiàn)陳天昊：《法國(guó)行政法的法典化：起源、探索與借鑒》，載《比較法研究》2021年第5期；李世剛：《關(guān)于〈法國(guó)教育法典〉若干特點(diǎn)的解析》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。

（二）主觀層面的可行性

法典化的主觀條件是指人的因素?？梢詮狞h內(nèi)法規(guī)編纂的行動(dòng)指南、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和智力支撐三方面來(lái)考察。智力支撐是指黨規(guī)研究隊(duì)伍日益壯大、水平逐漸提高，此點(diǎn)不再展開(kāi)。

第一，擁有新時(shí)代依規(guī)治黨重要思想這一行動(dòng)指南。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記就依規(guī)治黨作出一系列重要論斷和深刻論述，深化了對(duì)黨的建設(shè)和黨長(zhǎng)期執(zhí)政的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，這些重要論斷和深刻論述是對(duì)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)豐富實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是在制度軌道上推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的基本遵循，是發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、堅(jiān)定制度自信的有力支撐?！?6〕習(xí)近平總書記關(guān)于依規(guī)治黨的重要論述，在2021年12月第二次全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議上被集中概括為“十個(gè)堅(jiān)持”。其理論內(nèi)涵詳見(jiàn)中共中央辦公廳法規(guī)局：《堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的行動(dòng)指南》，載《民主與法制》2022年第2期。新征程上，包括法典化在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷發(fā)展新時(shí)代依規(guī)治黨重要思想。這一重要思想既是關(guān)于黨建的學(xué)說(shuō)，也是有關(guān)法治的理論；既有戰(zhàn)略上的頂層謀劃，也有戰(zhàn)術(shù)上的明確要求。例如，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國(guó)家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，使實(shí)體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)?！薄?7〕習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第152頁(yè)。這一關(guān)于加強(qiáng)制度建設(shè)的系統(tǒng)性、提升體系化效應(yīng)的要求，無(wú)疑是黨內(nèi)法規(guī)法典化的基本遵循。

第二，已有黨內(nèi)法規(guī)體系化立規(guī)的初步經(jīng)驗(yàn)。對(duì)黨的制度建設(shè)而言，法典化并非全新之事。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱：《紀(jì)律處分條例》）就是一部黨規(guī)法典。1997年黨中央印發(fā)《紀(jì)律處分條例（試行）》之后，中央紀(jì)委負(fù)責(zé)人指出，在此前黨的歷史上，還沒(méi)有制定過(guò)“全面的”黨紀(jì)處分規(guī)定，而只有一些“單項(xiàng)的”規(guī)定，“這些規(guī)定比較零散，不夠系統(tǒng)。同時(shí)，受文件體例的限制，對(duì)于黨的紀(jì)律和紀(jì)律處分工作中的一些重大原則和具體運(yùn)用規(guī)則等問(wèn)題，難以作出詳盡的規(guī)定。因此，中央紀(jì)委在制定發(fā)布一些應(yīng)急的單項(xiàng)黨紀(jì)處分規(guī)定的同時(shí)，于1988年3月開(kāi)始起草《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》，經(jīng)反復(fù)征求意見(jiàn)和研究修改，將以前的零散規(guī)定加以集中、修訂，對(duì)一些新出現(xiàn)的情況作出規(guī)定”?！?8〕《就〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）〉的發(fā)布實(shí)施 中紀(jì)委負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》1997年4月1日，第4版。這一背景介紹清楚地表明，當(dāng)年制定《紀(jì)律處分條例（試行）》的過(guò)程就是對(duì)若干單項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行法典編纂的過(guò)程。現(xiàn)行《紀(jì)律處分條例》設(shè)3編，下轄11章，共142條，19100多字，在目前公開(kāi)的黨規(guī)文本中是篇章結(jié)構(gòu)最復(fù)雜，條文序號(hào)和字?jǐn)?shù)最多的一部，其地位好比國(guó)法體系中的刑法典。

不過(guò)，這樣的立規(guī)經(jīng)驗(yàn)還很少，更多的需借鑒民法典等法典的編纂工作經(jīng)驗(yàn)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在概念化、類型化、體系化等編纂技術(shù)上是共通的，但黨規(guī)畢竟有自己的特性，國(guó)法的法典化經(jīng)驗(yàn)難以完全照搬。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)已然采取了“法典的立法技術(shù)”，表現(xiàn)為：創(chuàng)設(shè)規(guī)范性的基礎(chǔ)概念，借鑒“總則—分則”的法律結(jié)構(gòu)，采納“原則—規(guī)則”的規(guī)范構(gòu)造形式和“假定條件—行為模式—法律后果”的規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)，以及語(yǔ)言表達(dá)日趨規(guī)范，認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)工作者對(duì)于體系方法等法典編輯技術(shù)的掌握比較熟練”。〔39〕孟濤：《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。但這實(shí)際上只是黨內(nèi)法規(guī)為提升其作為一種法治規(guī)范的品質(zhì)而采納的成文法立法技術(shù)，還不等于法典立法技術(shù)，恐怕不可簡(jiǎn)單將其作為黨規(guī)法典編纂經(jīng)驗(yàn)已足的論據(jù)。

綜上，根據(jù)目前客觀上的制度成熟度、編纂主觀條件的成就度，可以作出黨內(nèi)法規(guī)法典化已經(jīng)初步具備可行性的審慎判斷。這構(gòu)成現(xiàn)階段選擇法典化模式的認(rèn)識(shí)前提。

三、以適度體系型法典模式為當(dāng)下選擇

法典化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程?；谇笆鲫P(guān)于重要性、必要性和可行性的分析，在現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)法典化的目標(biāo)不是匯編型法典，也不是規(guī)模宏大的體系型法典，而是規(guī)模適中的體系型法典。

（一）體系型還是匯編型

近代以來(lái)的法典一般以某個(gè)法律部門或者領(lǐng)域?yàn)閱挝唬瑢⒄{(diào)整其所屬社會(huì)關(guān)系的法規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)集成，形成一個(gè)明確、穩(wěn)定、統(tǒng)一的融貫體系，且在外部獨(dú)立于其他法文本。何勤華指出，法典的內(nèi)涵和外延如今都已定型，即指一個(gè)“具有完備性、體系化的法律文件”，嚴(yán)格意義上的法典即為“體系型法典”。〔40〕何勤華：《法典化的早期史》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。學(xué)者朱明哲詳細(xì)考察了“匯編型法典”的社會(huì)基礎(chǔ)和法哲學(xué)依據(jù)。體系型法典旨在通過(guò)部門法的橫向建構(gòu)和“規(guī)則/原則”的縱向建構(gòu)而形成一個(gè)評(píng)價(jià)無(wú)矛盾的融貫體系。匯編型法典則不承擔(dān)體系整合的任務(wù)，對(duì)于已有法典的部門法采取“袖珍法典+特別法”模式，對(duì)于準(zhǔn)備法典化的部門法采取“一般規(guī)范+特殊規(guī)范”模式（其一般規(guī)范不同于體系型法典的“總則”，特殊規(guī)范是指原有法律文本繼續(xù)保留），所用概念的抽象程度更低。在朱明哲看來(lái)，二者是分別適應(yīng)近代社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)需要的對(duì)立物。匯編型法典更適合現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)法律碎片化、強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)和各種因素有機(jī)互動(dòng)的法律時(shí)空觀的現(xiàn)實(shí)，既更有利于高效率的個(gè)別調(diào)整，也更利于有效處理不同法律淵源之間的互動(dòng)。〔41〕參見(jiàn)朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期。他發(fā)掘了體系型法典與“自治型法治”、匯編型法典與“回應(yīng)型法治”之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。在自治型法治中，規(guī)范的制定與適用截然分離，立法機(jī)關(guān)和法學(xué)家群體主導(dǎo)著規(guī)范的制定權(quán)，法官只做解釋和適用工作，這種法治類型適用于人們可以較為容易地就外部效應(yīng)、識(shí)別行為人、確定利益、表達(dá)偏好、分配責(zé)任等達(dá)成共識(shí)的治理領(lǐng)域，例如犯罪治理，需以體系型法典來(lái)調(diào)控。在回應(yīng)型法治中，規(guī)范適用與制定的界線變得模糊，法官通過(guò)個(gè)案裁判參與規(guī)范創(chuàng)制，法學(xué)家并不必然具有優(yōu)越于其他學(xué)科專家乃至大眾的知識(shí)權(quán)威，這種法治類型適合于對(duì)抗性、多中心、充滿爭(zhēng)議的治理領(lǐng)域，例如生態(tài)環(huán)境治理，需通過(guò)匯編型法典來(lái)滿足?！?2〕參見(jiàn)朱明哲：《法典化模式與規(guī)范制定權(quán)的分配》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。

那么，中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨適用哪種模式呢？且不論我國(guó)悠久的成文法傳統(tǒng)文化基因，關(guān)鍵是就黨內(nèi)治理而言，并無(wú)所謂多元價(jià)值難以統(tǒng)一和融貫的語(yǔ)境。提出回應(yīng)型法治類型的西方學(xué)者也坦陳，通往回應(yīng)型的道路必定是充滿危險(xiǎn)的，這些危險(xiǎn)在于為了追求合目的性而挑戰(zhàn)具體規(guī)則的權(quán)威、擴(kuò)大裁量權(quán)的范圍；因探求更靈活的規(guī)則，公民的服從義務(wù)就隨之減少；法律權(quán)威的分散化與法律多元主義的出現(xiàn)，將導(dǎo)致主權(quán)的削弱?！?3〕參見(jiàn)［美］諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第87-116頁(yè)。回應(yīng)型法治對(duì)于一些社會(huì)領(lǐng)域的治理是有優(yōu)勢(shì)的，但不適用于馬克思主義政黨的黨內(nèi)治理，這至少可以從黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和自我革命兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)明。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體，黨內(nèi)治理的重要目標(biāo)是全黨團(tuán)結(jié)成“一塊堅(jiān)硬的鋼鐵”。習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上指出：“這次全會(huì)《決議》特別強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要性，就是要求全黨堅(jiān)定不移向黨中央看齊，在黨的旗幟下團(tuán)結(jié)成‘一塊堅(jiān)硬的鋼鐵’，步調(diào)一致向前進(jìn)?！薄?4〕習(xí)近平：《以史為鑒、開(kāi)創(chuàng)未來(lái)，埋頭苦干、勇毅前行》，載《求是》2022年第1期。黨的第三個(gè)歷史決議指出“保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一是黨的生命”。保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致的基本途徑就是嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì)，這些規(guī)矩和紀(jì)律不能是來(lái)源多元的，只能出自體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志的黨內(nèi)法規(guī)，并首先是中央黨內(nèi)法規(guī)。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)治理必然要求高度的規(guī)范確定性和可識(shí)別性，那種多元利益對(duì)峙、多中心治理、規(guī)范來(lái)源分散化的現(xiàn)象，恰好是要通過(guò)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系化乃至法典化予以避免的。同時(shí)，為保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，需要全面貫徹民主集中制。“只有民主或只有集中都不能達(dá)到統(tǒng)一團(tuán)結(jié)。統(tǒng)一不只是集中，而是民主的集中?！薄?5〕劉少奇：《論黨員在組織上和紀(jì)律上的修養(yǎng)》，載中共中央文獻(xiàn)研究室、中共中央黨校編：《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第327頁(yè)。通過(guò)發(fā)揚(yáng)多種形式的黨內(nèi)民主，可以防范和化解自治型法治、體系型法典模式在運(yùn)行中可能帶來(lái)的僵化問(wèn)題。

其次，中國(guó)共產(chǎn)黨必須保持高度的自我革命精神，黨內(nèi)治理的重要目標(biāo)是確保黨“不變質(zhì)、不變色、不變味”。習(xí)近平總書記指出，自我革命是我們黨對(duì)于跳出治亂興衰的歷史周期率問(wèn)題所給出的“第二個(gè)答案”，強(qiáng)調(diào)要“以正視問(wèn)題的勇氣和刀刃向內(nèi)的自覺(jué)推進(jìn)黨的自我革命”?！?6〕習(xí)近平：《以史為鑒、開(kāi)創(chuàng)未來(lái)，埋頭苦干、勇毅前行》，載《求是》2022年第1期。黨的第三個(gè)歷史決議將“堅(jiān)持自我革命”明確為百年奮斗積累的十大歷史經(jīng)驗(yàn)之一，強(qiáng)調(diào)這是區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志，要求通過(guò)勇于自我革命來(lái)保持黨的先進(jìn)性和純潔性，確保黨始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。推進(jìn)黨的自我革命的基本方式就是依靠制度的力量，通過(guò)紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法貫通來(lái)實(shí)現(xiàn)猛藥去疴、重典治亂，通過(guò)執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究來(lái)達(dá)到刀刃向內(nèi)、自剜腐肉。黨內(nèi)治理必須警惕打著“實(shí)質(zhì)法治”的幌子掩蓋執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)“寬松軟”，至于黨規(guī)實(shí)施中討價(jià)還價(jià)、爭(zhēng)論不休等現(xiàn)象，更是需要通過(guò)高質(zhì)量的依規(guī)治黨予以清除。

總之，對(duì)黨內(nèi)治理來(lái)說(shuō)，并不存在回應(yīng)型法治的社會(huì)基礎(chǔ)，因而沒(méi)有充分理由采取回應(yīng)型法治所必需的匯編型法典。至于因某一領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)多樣性或者變動(dòng)性較大而需選擇匯編模式的考慮，〔47〕例如孟濤認(rèn)為，黨的組織法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)因穩(wěn)定性強(qiáng)，適于采用體系型模式；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)因調(diào)整領(lǐng)域最廣、內(nèi)容千差萬(wàn)別，黨的自身建設(shè)法規(guī)因變動(dòng)性強(qiáng)，適于采用匯編型模式。參見(jiàn)孟濤：《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。則可以轉(zhuǎn)換為體系型法典的程度問(wèn)題。

（二）何種程度的體系型

法典概念有實(shí)質(zhì)和形式雙重要件，實(shí)質(zhì)要件是指體系性，形式要件是指完備性。然而，究竟達(dá)到何種程度方可稱為“完備”？史上那些著名法典的結(jié)構(gòu)層次多、條文數(shù)量大，故人們談及法典，首先想到的是一種篇幅巨大的厚重感。然而，如今已非“諸法合體”時(shí)代，法典的本質(zhì)屬性絕非“篇幅大”（完備性），而在于“集成化”（體系性）。集成化既體現(xiàn)在構(gòu)成法典的制度規(guī)范層面，即靜態(tài)層面的體系性，也體現(xiàn)于創(chuàng)制法典的過(guò)程環(huán)節(jié)之中，即動(dòng)態(tài)層面的立法者對(duì)大量知識(shí)、信息和資源等的集中整合。〔48〕參見(jiàn)瞿鄭龍：《新時(shí)代法典化的法理——“法典化時(shí)代的法理研究”學(xué)術(shù)研討會(huì)暨“法理研究行動(dòng)計(jì)劃”第十五次例會(huì)述評(píng)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第2期。實(shí)踐中，同一部門法在不同國(guó)度，同一國(guó)度的不同部門法，其集成的規(guī)模和程度是不同的。例如，2281條的法國(guó)民法典是法典，1260條的中國(guó)民法典也是法典，還有452條的中國(guó)刑法、291條的中國(guó)民事訴訟法等，也都是法典。以進(jìn)化的眼光來(lái)看，可以說(shuō)成文法就是對(duì)習(xí)慣法的法典化，〔49〕石佳友就認(rèn)為，法律最初是非理性的，“以書面形式存在的法典是法律理性化的第一個(gè)要素”。參見(jiàn)石佳友：《解碼法典化：基于比較法的全景式觀察》，載《比較法研究》2020年第4期?！按髩K頭”又是對(duì)“小快靈”的法典化，最后可能走向幾部“大塊頭”的再集成。這就提出了體系型法典的程度性問(wèn)題——集小成和集大成。馬懷德教授指出：“法典內(nèi)容越抽象，法典體量越小；法典內(nèi)容越具體，法典體量越大?！薄?0〕馬懷德：《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》，載《政法論壇》2022年第3期。那么，可否將法典劃分為低度、中度、高度三種程度類型？若認(rèn)為沒(méi)有所謂“低度法典化”，亦可換作“體系化”來(lái)論說(shuō)。例如，江必新、葉必豐教授就對(duì)“法典”作集大成的高度法典化之解，而以“行政法體系化”來(lái)指稱其他學(xué)者討論的行政法法典化?！?1〕江必新等提出“行政法體系化的中間道路”，認(rèn)為“適度體系化應(yīng)是我國(guó)行政法體系化的基本定位。”參見(jiàn)江必新、曹夢(mèng)嬌：《行政法的體系化建構(gòu)》，載《民主與法制》2021年第47期。葉必豐提出“體系化有多種選項(xiàng)，包括法典和分層分類體系”。參見(jiàn)葉必豐：《行政法的體系化：“行政程序法”》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。王萬(wàn)華教授則采用“完全法典化”與“有限法典化”的概念。〔52〕王萬(wàn)華指出，域外行政法典編纂的一般進(jìn)路是選擇對(duì)行政組織法、實(shí)體法、救濟(jì)法的部分內(nèi)容實(shí)現(xiàn)法典化，這是“對(duì)行政法體系進(jìn)行有限法典化”。參見(jiàn)王萬(wàn)華：《我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期。

高度法典化即高度體系化加完備化，指將調(diào)整某個(gè)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法規(guī)范全部或者絕大部分都集中于一個(gè)文件之中，特點(diǎn)是篇幅宏大、內(nèi)容全面而精細(xì)，如當(dāng)時(shí)世界上包含內(nèi)容最全的荷蘭民法典。我國(guó)民法典不包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)編和涉外民事關(guān)系法律適用編，但也算高度法典化。低度法典化即初步體系化，是指對(duì)調(diào)整某個(gè)具體領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法規(guī)范進(jìn)行專門的體系性立法，其要害不在于缺乏體系性，而是規(guī)范密度小，原則性規(guī)范、制度框架性規(guī)定居多，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性作用。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》（以下簡(jiǎn)稱：《組織工作條例》）作為黨史上第一部關(guān)于組織工作的統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性基礎(chǔ)主干法規(guī)，人們閱讀它就能便捷而系統(tǒng)地了解黨的組織工作的地位作用、基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、保障機(jī)制，組織部門的主要職責(zé)，組織工作的總體布局和基本要求，組織體系建設(shè)、干部工作、人才工作的總方針和制度框架，但其主要是綱領(lǐng)性、原則性的規(guī)定，具體規(guī)定很少，是一個(gè)簡(jiǎn)版的通則，其從無(wú)到有被創(chuàng)制出臺(tái)，就是一種體系化的產(chǎn)物。

中度法典化又稱適度法典化，即中度或適度體系化。首先，適度法典化是指對(duì)調(diào)整某個(gè)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法規(guī)范采用法典與單行法并行的模式，其中，對(duì)基本原則、基本制度、普通亞部門制度等內(nèi)容進(jìn)行編纂，同時(shí)保留特定亞部門的單行法，而不求面面俱到的單一法典模式。適度法典化模式一般適用于牽涉面很廣的法律部門，例如一般認(rèn)為行政法不可能像民法那樣實(shí)現(xiàn)高度法典化，所以立法部門的說(shuō)法是“行政基本法典”而非“行政法典”。學(xué)界多年來(lái)一直呼吁的“行政程序法”，江必新提議的“行政法通則”，〔53〕參見(jiàn)江必新、曹夢(mèng)嬌：《行政法的體系化建構(gòu)》，載《民主與法制》2021年第47期。都屬適度法典化的思路。其次，適度法典化主張對(duì)法典之外的單行法也應(yīng)盡量進(jìn)行體系化整合，而非保持分散立法現(xiàn)狀。例如，薛剛凌、章志遠(yuǎn)提出對(duì)專門領(lǐng)域的行政法如稅法、行政調(diào)查法等進(jìn)行編纂，〔54〕薛剛凌提出制定稅法典、教育法典、衛(wèi)生法典等專門行政法典，亦采總則加分則的模式進(jìn)行開(kāi)放式立法。參見(jiàn)薛剛凌：《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期。章志遠(yuǎn)提出制定統(tǒng)一的“行政編制法”“行政調(diào)查法”“行政申訴法”等分屬行政組織法編、活動(dòng)法編、救濟(jì)法編的編纂任務(wù)。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色行政法法典化的模式選擇》，載《法學(xué)》2018年第9期。另外，任海濤主張我國(guó)教育法法典化宜采體系型模式，同時(shí)指出這并不排斥教育單行法的存在。參見(jiàn)任海濤：《論教育法法典化的實(shí)踐需求與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期。而這些“專門行政法典”未必都有很大的篇幅。所以，適度法典化或曰適度體系化在篇幅上的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)則具有較大彈性。最后，不求規(guī)范內(nèi)容的高度精細(xì)，也是適度法典化的表現(xiàn)。典型如刑法典有不少空白罪狀，其主要不是為了使相關(guān)條文顯得精煉，而是為了增強(qiáng)刑法典的開(kāi)放性和適應(yīng)性。張明楷教授更是反對(duì)單一刑法典模式，主張將變易性較小的自然犯規(guī)定于刑法典以保證穩(wěn)定性，將變易性較大的行政犯規(guī)定于單行刑法與附屬刑法以便及時(shí)修改，并強(qiáng)調(diào)主要規(guī)定自然犯的刑法依然是法典?！?5〕參見(jiàn)張明楷：《刑法修正案與刑法法典化》，載《政法論壇》2021年第4期。顯然這也是一種適度法典化思維。在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，如前所述，《紀(jì)律處分條例》無(wú)論從體例和篇幅之形式特征來(lái)看，還是從總則規(guī)定加分則行為類型化之內(nèi)容特征來(lái)看，它已然是法典化的成果；同時(shí)，它也包含大量的“違反有關(guān)規(guī)定”的表述，所以屬于適度法典化的范疇。

此外，就黨內(nèi)法規(guī)而言，還有一個(gè)法典化程度的制約因素是公開(kāi)度。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》提出“加大黨內(nèi)法規(guī)公開(kāi)力度”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，法典化有利于加大黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)力度。〔56〕參見(jiàn)孟濤：《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。也有人提出，總有一些黨內(nèi)法規(guī)不會(huì)公開(kāi)發(fā)布，這將對(duì)編纂法典產(chǎn)生消極影響。筆者認(rèn)為，一方面，既然有些黨規(guī)是可以不向全社會(huì)公布的——無(wú)需黨外群眾乃至基層黨員知曉并不影響其執(zhí)行，那么也就可以有不向全社會(huì)公布的黨規(guī)法典，畢竟法典化主要是為了便于“找法”〔57〕“從法律技術(shù)的角度看，法典化的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)法律的簡(jiǎn)化，消除法律主體‘找法’的困難?！眳⒁?jiàn)石佳友：《解碼法典化：基于比較法的全景式觀察》，載《比較法研究》2020年第4期。而非普法，故關(guān)鍵問(wèn)題不在于是否法典化，而在于是否應(yīng)當(dāng)公布；另一方面，如果某個(gè)領(lǐng)域的黨規(guī)確屬不宜公開(kāi)，則需用法典化的程度性理論來(lái)解決，例如，在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)域，《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》等黨領(lǐng)導(dǎo)文化建設(shè)方面的法規(guī)大多沒(méi)有公開(kāi)，在未到解密時(shí)機(jī)的條件下，要編纂一部向全社會(huì)公布的高度集成的“領(lǐng)導(dǎo)工作法典”就不合適，但這并不影響領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的部分領(lǐng)域的編纂工作。

總之，結(jié)合筆者于文中所進(jìn)行的可行性分析，高度法典化是未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度成熟定型之后的遠(yuǎn)大理想，現(xiàn)階段應(yīng)以適度法典化為目標(biāo)。不必認(rèn)為編纂法典之后還存在單行法、修正案便是法典化的失敗。從國(guó)法的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，因成文法的穩(wěn)定性與社會(huì)生活變動(dòng)性之間的固有矛盾，“二戰(zhàn)”后西方世界出現(xiàn)“解法典化”現(xiàn)象，這又導(dǎo)致各領(lǐng)域立法分散化、碎片化等問(wèn)題不斷加重，故21世紀(jì)開(kāi)始又出現(xiàn)“再法典化”運(yùn)動(dòng)?！敖?jīng)過(guò)上述法典化、解法典化和再法典化的曲折歷程，學(xué)術(shù)界慢慢達(dá)成了共識(shí)：治國(guó)理政的比較好的法治模式是法典與法律，綜合法與單行法，基礎(chǔ)法與專門法的結(jié)合，共同組成一個(gè)比較系統(tǒng)完備的法律體系?！薄?8〕何勤華：《法典化的早期史》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。

四、積極穩(wěn)妥加大黨規(guī)體系化整合力度

無(wú)論采用“法典化”還是“體系化”的修辭，“規(guī)模適度”作為現(xiàn)階段目標(biāo)是可行的，這就需要我們以積極、穩(wěn)妥的態(tài)度加大黨內(nèi)法規(guī)的體系化整合力度。筆者謹(jǐn)提出如下建議。

（一）制定工作規(guī)劃

黨內(nèi)法規(guī)法典化是完善黨的制度建設(shè)的重要舉措，屬于重大的政治活動(dòng)，應(yīng)由黨中央研究決定，并始終置于黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。建議中央就此議題研究制定專門工作規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

建議對(duì)表法治建設(shè)總體規(guī)劃來(lái)設(shè)計(jì)目標(biāo)任務(wù)。按《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》所提目標(biāo)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系到2025年“初步形成”，此時(shí)黨內(nèi)法規(guī)體系“更加完善”；到2035年“基本形成”。據(jù)此，對(duì)未來(lái)十余年實(shí)現(xiàn)適度法典化目標(biāo)，可作出“三階段”的任務(wù)安排：一是從現(xiàn)在到2025年，推動(dòng)編纂一兩部黨規(guī)法典，實(shí)現(xiàn)零的突破；二是從2025年到2030年，全面開(kāi)展編纂工作，完成有關(guān)領(lǐng)域法典的總則；三是從2030年到2035年，黨內(nèi)法規(guī)體系四大板塊都各自擁有標(biāo)志性的法典，乃至有跨板塊的適度規(guī)模法典。2035年之后以高度法典化為目標(biāo)。

在黨中央決策部署下，中央辦公廳可制定規(guī)劃的實(shí)施方案。明確“先易后難”的工作策略，先就某一黨務(wù)關(guān)系領(lǐng)域成熟度相對(duì)更高的制度規(guī)范進(jìn)行編纂，積累工作經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)不同領(lǐng)域的情況，分別設(shè)計(jì)“一步走”或“分步走”的編纂步驟。編纂難度較小的，制定、修訂有關(guān)單行法規(guī)和體系整合可以同步進(jìn)行。難度較大的，實(shí)行“分步走”，先確定法典構(gòu)成的關(guān)節(jié)性法規(guī)（總則，或者分則中的重要部分），將其作為第一步抓緊完成。分步走具體又分“兩步走”“三步走”，視各自具體情況而定?！胺植阶摺备诩芯?，以保證質(zhì)量。

（二）編纂的方向和思路

按黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+4”基本框架，在四大板塊之內(nèi)以及跨板塊之間如何進(jìn)行法典化，筆者提出一些基本方向和初步思路。

1.黨的組織法規(guī)板塊

目前有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)法典化的討論涉及具體建議方案時(shí)，均首推黨的組織法規(guī)。筆者于本文中從適度法典化出發(fā)，亦建議對(duì)規(guī)范各級(jí)各類黨的組織機(jī)構(gòu)之產(chǎn)生、組成、權(quán)責(zé)等的法規(guī)制度進(jìn)行編纂，但不包括機(jī)構(gòu)編制、黨的干部等內(nèi)容，〔59〕肖金明提出黨的組織法典包括機(jī)構(gòu)編制編、黨的干部編。參見(jiàn)肖金明：《推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022年4月20日，第4版。起草黨的“組織機(jī)構(gòu)法典”。如前所述，《組織工作條例》是一個(gè)簡(jiǎn)版的通則，其第三章“黨的組織體系建設(shè)”中的9個(gè)條文（另有1條屬于黨員隊(duì)伍建設(shè)）規(guī)定得十分原則，不足以作為黨的組織機(jī)構(gòu)法典的總則。所以，編纂黨的組織機(jī)構(gòu)法典，可從起草總則開(kāi)始。

如果把黨組織的產(chǎn)生、組成、權(quán)責(zé)等作為黨的組織機(jī)構(gòu)法典第一層級(jí)框架結(jié)構(gòu)，則“產(chǎn)生”這一編就是統(tǒng)一的選舉工作條例。歷史地看，黨的基層組織、地方組織的選舉工作條例變動(dòng)間隔較長(zhǎng)，近兩年剛修訂，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性；且篇幅都較小，編纂可以較快實(shí)現(xiàn)，有利于積累經(jīng)驗(yàn)。并且，民主集中制是黨內(nèi)法規(guī)體系的核心，黨內(nèi)民主選舉是民主集中制的基本原則之一，所以，先制定統(tǒng)一的選舉工作條例有利于彰顯發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、健全民主集中制的精神，可作為黨的組織法規(guī)法典化的第一步。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)板塊

黨的十八大以來(lái)，中央制定了不少領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化達(dá)到新高度。按照中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作“二五”規(guī)劃，目前要抓緊出臺(tái)黨的群團(tuán)工作、外事工作、人才工作等條例，完成黨對(duì)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)制度的低度法典化。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)走向適度法典化?？筛鶕?jù)“五位一體”總體布局，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)制度分別編纂。例如，在黨領(lǐng)導(dǎo)政治建設(shè)方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作、法治政府建設(shè)、政法工作、機(jī)構(gòu)編制工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、外事工作等單行黨規(guī)可集成化。

目前，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的立規(guī)現(xiàn)狀存在“散的多、整合少”及“個(gè)性化制度多、共性制度少”等問(wèn)題?！?0〕參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第790頁(yè)。為此，有必要研究起草黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的一般規(guī)定，即“領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)總則”，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本概念、基本原則、基本體制、基本制度安排等重大問(wèn)題“提取公因式”，作出集中統(tǒng)一規(guī)定，并對(duì)各領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度作出總領(lǐng)性規(guī)定，以進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化程度，為將來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)高度法典化奠定基礎(chǔ)。

3.黨的自身建設(shè)法規(guī)板塊

黨的自身建設(shè)法規(guī)在數(shù)量上非常多，有必要分領(lǐng)域研究制定若干“龍頭性條例”，例如“紀(jì)律條例”等，作為對(duì)相關(guān)領(lǐng)域予以全面規(guī)范的“一般法”?！?1〕參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第794頁(yè)。此構(gòu)想實(shí)際上就是為黨的自身建設(shè)法規(guī)法典化準(zhǔn)備“小總則”。根據(jù)新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局，可對(duì)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)法規(guī)制度分別編纂。例如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》可以整合為一部。又如，在黨的作風(fēng)建設(shè)方面，密切聯(lián)系群眾，精簡(jiǎn)文件、會(huì)議，規(guī)范公務(wù)接待、用車、用房，規(guī)范節(jié)慶、評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰、示范創(chuàng)建活動(dòng)等法規(guī)制度可以集成化。

4.黨的監(jiān)督保障法規(guī)板塊

其一，監(jiān)督類法規(guī)。例如，可對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等進(jìn)行整合。又如，可從健全工作責(zé)任制的角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件關(guān)于黨建工作、黨風(fēng)廉政建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行等的責(zé)任制規(guī)定，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在食品安全、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保等黨領(lǐng)導(dǎo)各方面工作中的責(zé)任制規(guī)定進(jìn)行整合，制定“工作責(zé)任制條例”。其二，保障類法規(guī)。例如，可將《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》等整合成新的黨內(nèi)法規(guī)，形成一部更加系統(tǒng)完備的“黨內(nèi)立法法”。

5.跨板塊的法典化思路

如果更加聚焦于“對(duì)象”“事項(xiàng)”，還可進(jìn)行跨板塊的法典編纂。例如，聚焦抓住“關(guān)鍵少數(shù)”、造就高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，可研究制定統(tǒng)一的“領(lǐng)導(dǎo)干部條例”，即對(duì)黨的自身建設(shè)法規(guī)中關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、教育培訓(xùn)、交流工作、任職回避、辭職、能上能下等規(guī)定，以及中央企業(yè)、中管金融企業(yè)、高等學(xué)校、中小學(xué)校、公立醫(yī)院等的領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定，和黨的監(jiān)督保障法規(guī)中關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部考核、述職述廉、報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以及函詢、通報(bào)、誡勉、組織處理等規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)化整理，形成關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部選、育、管、用、評(píng)的全鏈條法典。類似地，可考慮制定統(tǒng)一的“公務(wù)員條例”。國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部之后，中辦、中組部制發(fā)了關(guān)于公務(wù)員范圍、錄用、調(diào)任、登記、培訓(xùn)、平時(shí)考核、職務(wù)職級(jí)與級(jí)別等一系列規(guī)定、辦法，對(duì)這些法規(guī)可進(jìn)行編纂。又如，聚焦管好“絕大多數(shù)”、造就高素質(zhì)黨員隊(duì)伍，可研究制定統(tǒng)一的“黨員條例”，對(duì)黨的自身建設(shè)法規(guī)中關(guān)于發(fā)展入黨、黨員教育管理、黨的監(jiān)督保障法規(guī)中關(guān)于黨員權(quán)利保障、交納黨費(fèi)、關(guān)懷幫扶、功勛榮譽(yù)表彰等規(guī)定，以及其他法規(guī)對(duì)黨員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定等進(jìn)行編纂。

（三）名稱問(wèn)題

法典化的黨內(nèi)法規(guī)采用何種名稱，雖是形式問(wèn)題，但繞不開(kāi)。對(duì)此，有兩個(gè)方案。一是使用“條例”，孟濤即持這一觀點(diǎn)?！?2〕參見(jiàn)孟濤：《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。二是使用體現(xiàn)法典特征的專門名稱。在國(guó)法中，這兩種方案都有先例。例如，《中華人民共和國(guó)刑法》就屬于普通名稱，而《中華人民共和國(guó)民法典》則凸顯其法典性質(zhì)。預(yù)計(jì)環(huán)境法、教育法、勞動(dòng)法等編纂成果都會(huì)使用“法典”這一專門名稱。筆者認(rèn)為，法典化的黨內(nèi)法規(guī)使用專門名稱，無(wú)疑更具標(biāo)志性。

這個(gè)專門名稱如何設(shè)計(jì)？“法典”一詞能否用于不屬于國(guó)法的黨規(guī)？從操作上看，“民法典”“刑法典”其實(shí)是在“民法”“刑法”之“法”字后面直接增寫“典”字。也就是說(shuō)，對(duì)法律而言，不是“法典”一詞入名稱，只是“典”字入名稱。英文、法文“code”一詞也不帶“法”的詞根。但對(duì)黨內(nèi)法規(guī)而言，單以“典”字入名稱，會(huì)出現(xiàn)“××條例典”或“組織機(jī)構(gòu)典”的不順暢修辭。其實(shí)，黨規(guī)雖非國(guó)法，但也是一種特殊的法，正如“法規(guī)”“條例”等詞非為國(guó)法專用，“法典”一詞也并非只能用于國(guó)法。特別是，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，其黨內(nèi)法規(guī)在法治體系中的地位和作用是民主黨派內(nèi)部規(guī)范、社會(huì)規(guī)范所不能比擬的，所以，黨規(guī)名稱中使用“法典”一詞是可行的，例如“中國(guó)共產(chǎn)黨組織機(jī)構(gòu)法典”，它突出這部黨規(guī)是法典編纂的結(jié)果，完全不必?fù)?dān)心人們會(huì)誤認(rèn)其為國(guó)法。當(dāng)然，在適度法典化模式下，大多數(shù)經(jīng)編纂后的法規(guī)的名稱不必使用“法典”一詞。