中國船級社質(zhì)量認證公司四川分公司 賀 梟 許仁科
2015 年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故發(fā)生后,習近平總書記就切實做好安全生產(chǎn)作出重要指示,明確提出了要堅決落實安全生產(chǎn)責任制,切實做到黨政同責、一崗雙責、失職追責。從2014 年12 月29 日清華附中鋼筋倒排重大事故開始,安全生產(chǎn)領域基本按照“以最嚴厲的手段,嚴肅事故責任追究”的原則以死亡1 人刑罰1 人的比例進行追責,至此掀開了“盡職履責、失職追責”的序幕。多年來建筑行業(yè)發(fā)生的事故數(shù)量和死亡人員高居各行業(yè)前列,而因為事故受到追究刑事責任的人員不在少數(shù)。因此如何能夠做到盡職履責,則需引起我們安全管理人員的注意。
1963 年,國務院頒布《關于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》(244 號文件)中明確規(guī)定,企業(yè)應建立“安全生產(chǎn)責任制”,這是第一次以國家文件的形式提出了各生產(chǎn)經(jīng)營單位建立“安全生產(chǎn)責任制”的要求。2002 年頒布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第十七條第一款規(guī)定:“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作負有建立、健全本單位安全生產(chǎn)責任制的職責。2004 年在《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》中進一步要求“依法加強和改進生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理,強化生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體地位,進一步明確安全生產(chǎn)責任?!本C上所述,國家從1963 年起,通過法律法規(guī)、政策文件等明確了企業(yè)及從業(yè)人員需要履行相應的安全職責。
“盡職履責、失職追責”是目前安全生產(chǎn)領域的真實寫照。以2016 年6 月27 日湖南省洞口縣高沙廉租房項目物料提升機墜落導致1 人死亡的事故為例,事故調(diào)查組認定這是一起生產(chǎn)安全責任事故。2017 年2 月20 日,洞口縣人民檢察院以涉嫌玩忽職守罪對安監(jiān)站的人員孫傳峰、彭小濤進行立案調(diào)查,對其發(fā)現(xiàn)的嚴重的安全隱患未提交洞口建設局執(zhí)法大隊進行立案查處,將二人起訴至洞口縣人民法院。但2017 年7 月13 日宣告判決前,公訴機關認為該案證據(jù)不足,申請撤回起訴。最終兩人因為執(zhí)法不嚴,僅僅受到行政警告處分。分析兩人未被追究刑事責任的原因,首先,孫傳峰、彭小濤嚴格按照監(jiān)管要求開展了監(jiān)管工作,高沙廉租房項目自2015 年開工以來,共計六次到施工現(xiàn)場進行監(jiān)督檢查;其次,檢查到位且能夠發(fā)現(xiàn)關鍵性隱患,針對物料提升機存在的隱患,兩人先后下發(fā)了五份整改通知書,并在物料提升機電源箱上又張貼了停工整改封條;最后,能夠保存自己的履職痕跡,在受審期間,兩人先后提交了整改通知書、停工整改封條在內(nèi)的一系列履職證據(jù),有效地證明了自己盡到了相關的安全監(jiān)管職責,最終有效地保護了自己。
再看另外一起事故,2020 年深圳市應急管理局公布的《“7.8”較大坍塌事故調(diào)查報告》,其中項目領導小組辦公室副主任馮詠鋼、施工單位總經(jīng)理向武明、勞務公司實際控制人朱軍平、拆除工程項目部實際負責人毛浣林、拆除工程施工隊負責人王平等5 人均被追究刑責。而兩位安全管理人員朱愛群和李文因為建立了完善的安全管理體系,安全生產(chǎn)制度與責任制有效落到實處,按職責開展了安全教育培訓,并組織開展了安全檢查、發(fā)現(xiàn)事故隱患及時監(jiān)督整改,最終未被追究刑事責任。
在安全履職過程中,由于安全生產(chǎn)責任制中的責任描述不清晰、安全生產(chǎn)責任制中的責任范圍被擴大、安全生產(chǎn)責任制的責任內(nèi)容不全、缺失、安全生產(chǎn)責任制的責任來源不明確等原因,導致員工履職不到位、工作種類較多,無法顧及重要安全工作;責任不明時,官大一級壓死人,造成工作任務較重、權、責、利不匹配,從而導致消極怠工,讓本就未能實現(xiàn)的全員安全管理的現(xiàn)狀雪上加霜。
(1)法律法規(guī)規(guī)定的安全職責不能全部覆蓋企業(yè)所有崗位
目前,我國法律法規(guī)規(guī)定了企業(yè)、企業(yè)負責人、安全管理機構、安全管理人員、工會人員等安全職責,但由于各行各業(yè)千差萬別,諸如財務人員、辦公室人員、技術人員、材料員、工長、班組長等崗位工作內(nèi)容不一,企業(yè)應根據(jù)實際情況,制定出具體各個崗位的安全職責諸如企業(yè)總工、財務總監(jiān)、工程、技術、財務、合同、人事等其他崗位的安全職責。
(2)法律法規(guī)規(guī)定的安全職責未能有效辨識
根據(jù)安全生產(chǎn)法的要求,企業(yè)均會建立安全生產(chǎn)責任制,覆蓋各個崗位。由于目前我國的法律法規(guī)、技術標準規(guī)范、政策文件、會議精神等種類繁多,且有多個部門監(jiān)管,同時省市區(qū)等地方性的文件要求,導致一般規(guī)模的企業(yè)很難將本單位所有涉及的法律法規(guī)中的相關安全職責要求辨識全面,更何談如何去安全履職。
(1)有效履職的方式方法未固化
目前,一般各個崗位均有6-15 條不等的安全職責,但這些職責是否與崗位相一致,往往很難界定。同時,履職的具體方式是什么,是檢查、培訓還是演練,多久進行一次,一般難以明確。此外,按要求進行了履職,那么履職的痕跡有哪些,如何形成,形成的記錄是否有統(tǒng)一格式。這些都是需要實踐并固化到制度文件中。
(2)安全管理人員責任心不強,未履職
作業(yè)現(xiàn)場安全管理人員是安全生產(chǎn)管理中最后一道關卡,也是最重要的一環(huán),但任然存在責任心不強,對發(fā)現(xiàn)的隱患不夠重要,機械化按照上級單位要求開展工作,對安全管理缺乏主動性,安全檢查工作大多是為了應付檢查。
作為安全管理重要一環(huán)的安全管理人員尚且違章指揮、不履職,那么不難想象的是,其他崗位的安全履職情形更加堪憂。
在我國目前的情況下,事故調(diào)查的目的之一,便是追究事故責任者的法律責任。而追究責任,又分為兩方面:對于安監(jiān)部門來說,就是順利結(jié)案、實施行政處罰;對于司法機關來說,就是揪出涉嫌犯罪的人,讓他們接受審判和刑罰。事故調(diào)查有一個很重要的環(huán)節(jié)—做詢問筆錄,整個詢問過程,調(diào)查組往往會想方設法把你往“你有問題”這個已設定的結(jié)論上引,即通過詢問來證明沒有履職。但如果我們的人員能夠拿出證明自己履職的證據(jù),那么就能減少乃至規(guī)避自己的責任。因此,基于安全生產(chǎn)清單制的履職管理,則顯得尤為必要。
(1)安全生產(chǎn)清單制的目的
為認真貫徹落實黨中央國務院關于安全生產(chǎn)的決策部署,深刻汲取江蘇省響水“3·21”特別重大爆炸事故等事故教訓,學習借鑒國內(nèi)外清單管理成功經(jīng)驗,進一步明確安全生產(chǎn)監(jiān)管責任,堅決遏制重特大事故,故實行安全生產(chǎn)清單制管理工作。安全生產(chǎn)清單就是把安全生產(chǎn)政策、法律法規(guī)、標準、規(guī)范等要求和實際工作的需要以清單形式固化下來,將責任和工作要求落實到單位和每一個責任人,實行照單履責、按單辦事,減少工作失誤和推諉扯皮。全面系統(tǒng)地厘清每個人的安全生產(chǎn)責任,有助于壓實責任,守住安全生產(chǎn)的底線。在安全生產(chǎn)領域,以往將各類事項簡單羅列的方式,不夠全面、系統(tǒng),缺乏針對性和可操作性,清單制就是要解決安全生產(chǎn)責任的“最后一公里問題”,讓安全生產(chǎn)“層層負責、人人有責、各負其責”。
(2)安全生產(chǎn)清單制的主要內(nèi)容
通常來說,企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任清單,包括《企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任清單》、不同崗位的《安全生產(chǎn)崗位責任清單》、《日常安全檢查清單》和《風險管控清單》,從而督促落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任和全員安全生產(chǎn)責任制。當然,不同類型的企業(yè),可能在日常安全檢查清單這個部分可以結(jié)合本單位的實際情況進行完善。
(3)安全生產(chǎn)清單制的編制過程
安全生產(chǎn)責任清單的制作一般分為六個步驟,包括:收集法律法規(guī)、解讀法律法規(guī),摘錄安全責任、安全責任分類、安全責任分解、安全責任轉(zhuǎn)化、匯總各類人員的條文內(nèi)容,形成責任清單。
①收集法律法規(guī)
首先,我們企業(yè)一般都開展過法律法規(guī)清單識別工作,建立了包含憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、條例、行政規(guī)章、國際條約(如涉及)、行業(yè)公約、地方政府通知、企業(yè)規(guī)章制度在內(nèi)的法律法規(guī)清單。由于法律法規(guī)在不斷更新和完善,因此,收集過程中應注意確保準確性和有效性。收集途徑應以全國人大、政府部門官方網(wǎng)站(如生態(tài)環(huán)保部官網(wǎng)、應急管理部官網(wǎng)、市場監(jiān)督總局官網(wǎng)等)為準,百度、360 等搜索引擎搜索得到的信息只作為參考;同時,一般以掃描版和書籍為準,WORD 版本和PDF 版本的一定需要進行鑒別。此外,每月更新法律法規(guī)清單,同時,在得知法律法規(guī)的修訂發(fā)布后及時更新,確?,F(xiàn)有的法律法規(guī)清單均處于有效狀態(tài)。
②解讀法律法規(guī)、摘錄安全責任
在解讀法律法規(guī)時通常有兩種方法摘錄出對應的安全責任條文,一是從與企業(yè)相關的法律法規(guī)中,將與企業(yè)相關的安全責任條文摘錄出來;二是根據(jù)企業(yè)或崗位要求,去解讀相對應的法律法規(guī),摘錄出與企業(yè)或崗位相關的安全責任。
③安全責任分類
由于安全責任條文非常多,所涉及的類型也較多,考慮到建筑工程無專門的標準化考評實施細則,建議按交通運輸行業(yè)建設工程標準化16個要素進行分類,這樣便于系統(tǒng)、全面的對責任進行分解。
④安全責任分解
如何將安全責任明確到各個部門、各個崗位上,這是目前各單位在編制安全生產(chǎn)職責過程中遇到最大的困難。因為,從法律法規(guī)規(guī)定來說,一般只會規(guī)定企業(yè)負責人、安全管理人員、工會主席的職責,而其他崗位的安全職責則無法界定。尤其是在當今形勢下,安全追責時可能承擔比較嚴重的后果,因此,在評審、通過崗位安全職責過程中,實施難度很大。這里,便需要企業(yè)結(jié)合內(nèi)外部經(jīng)驗,合理地根據(jù)崗位工作職責和內(nèi)容,來明確各個崗位的安全職責,從而真正實現(xiàn)安全責任的分解。因此,一般建議由安全管理部門組織編寫崗位安全職責清單初稿,經(jīng)內(nèi)部評審后,發(fā)各部門征求意見。收集、整理各部門的意見和建議,組織公司領導層、各部門負責人進行討論,最終達成一致(如存在分歧的,可根據(jù)行業(yè)、其它企業(yè)的慣例進行職責分工,也可由企業(yè)主要負責人指定)。
⑤安全責任轉(zhuǎn)化
目前,安全生產(chǎn)清單制形成的清單,基本上做到了責任來源明確、責任內(nèi)容全面(需對法律法規(guī)進行系統(tǒng)解讀)、責任內(nèi)容描述清晰和責任范圍不會隨意擴大或縮小,但什么時候做、誰去做、怎么做、做到什么程度、形成什么記錄,便是最重要的一環(huán),即安全責任的轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)等。因此,需要企業(yè)根據(jù)法律法規(guī)和本單位的實際情況,來明確履職的具體內(nèi)容及工作成果(履職痕跡)、履職的頻次等,從而讓各個崗位能夠在規(guī)定時間內(nèi)做出規(guī)定動作,實行“一崗一單、一人一單”,做到風險明、職責清。
⑥安全責任分類匯總
一般來說,通過篩選的方法,羅列出各個部門、崗位的安全生產(chǎn)責任,匯總便形成了一個安全生產(chǎn)責任清單,隨后發(fā)布實施,并由安全管理部門監(jiān)督指導實施。(見圖1)
圖1 企業(yè)主體安全生產(chǎn)清單制的分類示意圖
(4)安全生產(chǎn)清單制的運用
①編制、審核和發(fā)布清單
成立領導組織機構,編制清單編制活動實施方案。組織專業(yè)小組,完成《企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任清單》《重大安全風險管控清單》《安全生產(chǎn)崗位責任清單》《日常安全工作清單》4 個清單的編制任務。清單經(jīng)內(nèi)部評審后,組織外部專家進行評審,確保高質(zhì)量,最終發(fā)布實施。
②加強培訓、宣傳和指導、有效落地
清單制發(fā)布后,應由專門的小組組織開展如何有效將4 個清單落地的專項培訓,確保所有崗位掌握清單制如有落實的措施。
同時,印發(fā)相關標語、崗位安全職責清單小冊子的宣傳資料,強化所有崗位認知。
加強現(xiàn)場指導,通過“以點帶面”等方式,使各部門、各崗位真正將本部門、崗位的安全職責進行落地。
③加強考核、督促落實
實施過程中,由考核小組定期、不定期抽查各部門、崗位的履職痕跡,并進行監(jiān)督考核,從而確保全員能夠履職。
目前,企業(yè)的安全生產(chǎn)履職方面存在職責不清、履職不到位等現(xiàn)象,對企業(yè)的安全生產(chǎn)帶來了一定的影響。本文通過介紹部分省市區(qū)推行的安全生產(chǎn)清單制工作經(jīng)驗,來提出一種新的履職方法,從而為安全生產(chǎn)職責有效履行提供參考。