平 健

(中共遼寧省委黨校 社會(huì)建設(shè)與生態(tài)文明教研部， 遼寧 沈陽 110004)

當(dāng)今世界，正在經(jīng)歷瞬息萬變、錯(cuò)綜復(fù)雜的大變革，人口的高速增長與頻繁遷徙使得人類生活空間與野生動(dòng)物的生存空間出現(xiàn)交疊，極大地增加了人與野生動(dòng)物攜帶的病毒接觸的幾率，導(dǎo)致重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生。比較典型的公共衛(wèi)生事件包括：2003年SARS疫情、2010年H1N1甲型流感疫情、2012年MERS疫情、2014年埃博拉病毒疫情，以及2019年新冠肺炎疫情。新冠肺炎疫情已經(jīng)在我國暴發(fā)并肆虐了一段時(shí)間，我們黨和政府抗擊新冠肺炎疫情措施有力、行動(dòng)高效，取得的成績有目共睹。從整個(gè)疫情的應(yīng)急響應(yīng)過程來看，最重要的就是快速地識(shí)別出預(yù)警信息，并將之有效地傳遞。

已有的關(guān)于突發(fā)公共事件信息傳遞制度研究，把“制度”等同于“法制”，從優(yōu)化法律法規(guī)的角度討論提高信息傳遞能力。本文的創(chuàng)新之處是，把“制度”界定為“一案三制”中的“三制”(即法制、體制、機(jī)制)，研究對(duì)象是“預(yù)警信息”，并運(yùn)用整體性治理理論，將有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的法制、體制、機(jī)制視為一個(gè)整體。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件研究的整體性治理理論

“整體性治理”由英國學(xué)者佩里·希克斯提出，也稱為“全局治理”“全觀型治理”“整體型治理”?！罢w性治理是相對(duì)于傳統(tǒng)官僚型行政而言的一種行政典范的轉(zhuǎn)移，是行政學(xué)的第三個(gè)典范。”[1]“整體性治理與當(dāng)前我國公共突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)應(yīng)急中部門利益梗阻的治理有很大的契合性，其倡導(dǎo)的理念對(duì)于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過程中部門利益梗阻的治理具有一定的指導(dǎo)意義?！盵2]運(yùn)用整體性治理理論可以解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞制度的三方面問題：一是法制方面?！拔覈话l(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳遞的基本矛盾是：在立法技術(shù)上，制度分散、規(guī)范疊加、法律條文表述不準(zhǔn)確造成法律規(guī)則間不協(xié)調(diào)且適用困難；在立法目的上，忽視信息公開和社會(huì)預(yù)警，導(dǎo)致法律制度的效率性和應(yīng)急功能不足?！盵3]因此，“克服跨界危機(jī)治理中府際合作困境，需要完善法律框架”[4]，“調(diào)整履行發(fā)布預(yù)警信息職權(quán)的制度、采取預(yù)警措施職權(quán)的制度和實(shí)施預(yù)警信息風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職權(quán)的制度”[5]。二是體制方面。參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞的主體多元、邊界模糊，“進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定困難與指向不明，在共享權(quán)力的同時(shí)也將帶來責(zé)任相互推諉或責(zé)任轉(zhuǎn)嫁等問題”[6]?！罢w性治理的組織結(jié)構(gòu)不再以特定功能為基礎(chǔ),而是以結(jié)果和目標(biāo)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)和創(chuàng)新,需要在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實(shí)行跨部門合作”[7]，整體性治理可以“扭轉(zhuǎn)各自為政、煙囪林立的局面，推動(dòng)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，讓技術(shù)通過內(nèi)在機(jī)制優(yōu)化和外在手段創(chuàng)新來支撐社會(huì)大協(xié)同治理，讓制度通過頂層設(shè)計(jì)提高統(tǒng)籌規(guī)劃的層級(jí)，形成‘全國一盤棋’的治理格局”[8]。三是機(jī)制方面?！罢⒖绮块T信息共享與交流機(jī)制是信息時(shí)代的必然要求，也是適應(yīng)復(fù)雜多變的災(zāi)害環(huán)境的要求”[9]，“整體性治理精準(zhǔn)指向是策略和方向的統(tǒng)一、宏觀和微觀的統(tǒng)一、過程與結(jié)果的統(tǒng)一”[10]，這種系統(tǒng)性思維有助于“建立多維、立體有效的信息傳播系統(tǒng)；構(gòu)建公共衛(wèi)生安全事件信息反饋系統(tǒng)，使信息的走向、傳遞與反饋形成多維閉循環(huán)，從而可查、可追溯；建立醫(yī)療與疾控系統(tǒng)溝通機(jī)制，作為疫情防控排頭兵的疾控中心和作為疫情監(jiān)測前哨的醫(yī)院，應(yīng)加強(qiáng)信息溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享，構(gòu)建應(yīng)急快速反應(yīng)機(jī)制”[11]。

梳理上述研究可知：“整體性治理理論側(cè)重于政府系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的功能整合，以及政府內(nèi)外機(jī)構(gòu)之間的多主體合作，將橫向部門結(jié)構(gòu)、縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)與內(nèi)外多主體結(jié)構(gòu)有機(jī)聯(lián)結(jié)起來。”[12]本文將整體性治理理論應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息制度的研究中，統(tǒng)籌考量法制、體制、機(jī)制3個(gè)維度的優(yōu)化策略，以期提高預(yù)警信息傳遞的速度和效率，進(jìn)而完善并優(yōu)化國家應(yīng)急管理體系。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞面臨的問題挑戰(zhàn)

(一)法制維度：法律法規(guī)困境阻礙信息傳遞

習(xí)近平總書記指出：“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。”[13]依據(jù)整體性治理理論，應(yīng)當(dāng)把與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律法規(guī)視為一個(gè)系統(tǒng)，綜合分析、綜合考量。因此，本文將系統(tǒng)地梳理突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律法規(guī)，厘清現(xiàn)行法律法規(guī)存在的突出問題。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于突發(fā)事件，涉及傳染病，故現(xiàn)行法律法規(guī)中與之相關(guān)的有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)、《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定我國突發(fā)事件應(yīng)急管理要遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的原則，標(biāo)志著我國突發(fā)事件應(yīng)急管理工作已全面步入法制化軌道?！秱魅静》乐畏ā访鞔_了傳染病監(jiān)測、預(yù)測、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告等工作的責(zé)任主體為各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)。對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行對(duì)比分析，不難發(fā)現(xiàn)“我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)立法體系性欠缺，法律規(guī)則分散問題凸出，相應(yīng)地突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳遞法律制度也面臨立法質(zhì)量偏低、適用性較差的困局”[3]。

1.兩部法律中的信息傳遞規(guī)定缺乏有效的銜接

《傳染病防治法》規(guī)定了疫情報(bào)告的流程，任何單位和個(gè)人、國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，以及港口、機(jī)場、鐵路疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)都可將其發(fā)現(xiàn)的傳染病信息上報(bào)給所在地的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)。所在地的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)指定專門人員對(duì)信息進(jìn)行收集、分析、調(diào)查、核實(shí)，如果確定為甲類、乙類傳染病疫情，將疫情信息上報(bào)給當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門。當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門將疫情信息報(bào)告給當(dāng)?shù)厝嗣裾?，同時(shí)上報(bào)給上級(jí)衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門。具體預(yù)警信息上報(bào)流程見圖1。而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的突發(fā)事件報(bào)告流程為，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集突發(fā)事件的相關(guān)信息，組織專業(yè)人員評(píng)估突發(fā)事件可能造成的影響，評(píng)估可能為重大或特別重大突發(fā)事件時(shí)，上報(bào)給上級(jí)人民政府，并向相關(guān)部門和地區(qū)通報(bào)。具體預(yù)警信息上報(bào)流程見圖2。

圖1 《傳染病防治法》規(guī)定的預(yù)警信息上報(bào)流程

圖2 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的預(yù)警信息上報(bào)流程

《傳染病防治法》將信息歸口單位與決策機(jī)構(gòu)分離，以信息的“內(nèi)部”報(bào)告為主?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將信息歸口單位和決策機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為地方各級(jí)人民政府，側(cè)重于信息的“外部”公開和社會(huì)預(yù)警。兩部法律在信息傳遞方面的立法理念不同、側(cè)重點(diǎn)不同，但由于作為特殊法與普通法的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《傳染病防治法》之間的地位區(qū)分不明、核心職責(zé)主體不同，使得法律間缺乏協(xié)調(diào)性，使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳遞的規(guī)定難以得到有效落實(shí)，難免出現(xiàn)互相推責(zé)、利益爭奪等問題。

2.兩部法律中的信息報(bào)告制度可操作性不足

《傳染病防治法》雖然規(guī)定了甲類、乙類傳染病的報(bào)告制度，但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒有規(guī)定按照傳染病等級(jí)進(jìn)行信息上報(bào)，因此即便被認(rèn)定為甲類、乙類傳染性疾病，各級(jí)政府也會(huì)因無法確定影響程度而造成突發(fā)事件信息上報(bào)的延誤。另外，從兩部法律來看，影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件上報(bào)的關(guān)鍵一步是對(duì)疫情的評(píng)估。在《傳染病防治法》中，只有評(píng)估為甲類或乙類傳染病才能將信息上報(bào)，而在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，只有評(píng)估為重大或特別重大突發(fā)事件才能將信息上報(bào)。而對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，面臨著評(píng)估的難題，一個(gè)是新發(fā)傳染病可能不在《傳染病防治法》列舉的甲類、乙類、丙類傳染病名稱中，例如本次的新冠肺炎疫情；另一個(gè)是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)之初很難判斷事件造成的死傷范圍、波及范圍，難以評(píng)估是否為重大或特別重大突發(fā)事件?；谏鲜鲈?，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，界定事件的等級(jí)是非常困難的，因此一些責(zé)任人員和單位難以根據(jù)現(xiàn)有法律尋找信息上報(bào)的依據(jù)，最終導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳遞不及時(shí)、不高效。

(二)體制維度：組織架構(gòu)困境影響信息傳遞

在2007 年以前，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理采用的“以事中應(yīng)對(duì)為主的被動(dòng)反應(yīng)模式”[14]，政府充當(dāng)?shù)氖恰跋绬T”的角色(即遇到問題解決問題)，而不是“檢查員”的角色(即沒有問題預(yù)防問題)。與這種“應(yīng)激反應(yīng)式”的應(yīng)急管理模式相配套的組織架構(gòu)是“以條為主型”管理體系，也就是將各類突發(fā)事件歸口相應(yīng)的政府職能部門負(fù)責(zé)，這種方式有利于突發(fā)事件信息的上傳下達(dá)、有利于快速地采取處置行動(dòng)。但是，從整體性治理理論的角度看，在多次應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程中，尤其是2003年的非典疫情的處置中，這種組織架構(gòu)暴露出兩大基本缺陷[5]：一是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件難以有效整合不同部門、不同專業(yè)的知識(shí)和資源，經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)急資源“重復(fù)”和“閑置”的現(xiàn)象；二是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，僅由單一政府職能部門負(fù)責(zé)，往往出現(xiàn)能力捉襟見肘的現(xiàn)象，另外，各個(gè)職能部門由于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的職責(zé)“界面模糊”，使得在應(yīng)急處置工作中相互推諉、各自為政。

為解決上述問題，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了“屬地管理為主”的原則。這一規(guī)定確立了我國應(yīng)急管理組織架構(gòu)為“以塊為主型”的管理體系，有利于在應(yīng)急處置工作中實(shí)現(xiàn)通盤考慮、總體調(diào)度、全面協(xié)調(diào)。而這種組織架構(gòu)卻增加了突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息及時(shí)、有效傳遞的難度。一方面，造成自下而上的垂直報(bào)送失靈。從圖1中可以看出，地方疾控中心在收集、分析、調(diào)查、核實(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息后，沒有獨(dú)立決策權(quán)，需要上報(bào)到當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門報(bào)給地方政府。這種信息上報(bào)方式雖然遵照了“屬地管理為主”的原則，可是地方政府在預(yù)警信息的上報(bào)過程中，往往需要綜合考量社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障重要會(huì)議等因素[15]，產(chǎn)生不敢報(bào)、不愿報(bào)、不上報(bào)等行為，使得上級(jí)疾控中心接到疫情信息遲緩、遲滯，最終導(dǎo)致“縱向到底”的直報(bào)系統(tǒng)失靈。另一方面，信息層層上報(bào)導(dǎo)致信息失真[16]。信息的層層上報(bào)機(jī)制，增加了信息上報(bào)的節(jié)點(diǎn)，拉長了信息上報(bào)的路徑，只要在一個(gè)節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)信息失真失落，傳導(dǎo)到最終節(jié)點(diǎn)后，這種信息失真現(xiàn)象會(huì)被極度放大。從圖1、圖2可以看出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的上報(bào)需要滿足一定的觸發(fā)條件，即甲類、乙類傳染病或重大、特別重大突發(fā)事件。而信息傳遞者和決策者，受到專業(yè)知識(shí)的限制、工作時(shí)間的限制、工作能力的限制，往往會(huì)產(chǎn)生對(duì)信息的無意識(shí)偏差；受到出于維護(hù)自身利益的考量、“大事化小、小事化了”思維的影響，通常會(huì)產(chǎn)生對(duì)信息的有意歪曲，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)警信息因被層層過濾、主觀篩選而不斷降低其真實(shí)性。

(三)機(jī)制維度：相關(guān)機(jī)制不足影響信息傳遞

從整體性治理理論看，“非典”疫情結(jié)束后，我國及時(shí)修訂并頒布了多部與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律法規(guī)，意在全方位提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力?？墒牵仡櫛敬涡鹿诜窝滓咔?，從2019年12月26日，張繼先醫(yī)生發(fā)出預(yù)警信息，到2020年1月20日，國家衛(wèi)健委高級(jí)別專家組組長鐘南山院士向全社會(huì)發(fā)布病毒“人傳人”的預(yù)警信息，用了20多天的時(shí)間。造成預(yù)警信息從發(fā)出到發(fā)揮作用時(shí)間較長的原因，主要是現(xiàn)在的預(yù)警信息傳遞機(jī)制存在以下不足。

試劑與設(shè)備：生化試劑：營養(yǎng)瓊脂培養(yǎng)基 北京奧博星生物技術(shù)有限公司；儀器設(shè)備：PHS-3C 精密酸度計(jì) 上海精密儀器儀表有限公司；YB-300Z電子天平 北京力能電子儀器廠；SPX-500智能生化培養(yǎng)箱 寧波江南儀器廠。

1.預(yù)警信息的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測機(jī)制不足

對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，可以得出突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息來源可分為3類，見表1。從表1中可以看出，我國對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測基本實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋，但是各類監(jiān)測源均存在自身的局限性。一是專業(yè)機(jī)構(gòu)在預(yù)警信息的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測工作中發(fā)揮的作用有限。專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測疫情的相關(guān)信息，需是嚴(yán)格遵照《傳染病防治法》規(guī)定的各類傳染病名稱(即甲類傳染病2種，乙類傳染病25種)提供的，而對(duì)難以識(shí)別和監(jiān)測目錄之外的傳染病的信息是無法提供的，因此對(duì)于新型的、突發(fā)的傳染病，專業(yè)機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮應(yīng)有的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測作用。二是專業(yè)人員在預(yù)警信息的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測工作中發(fā)揮的作用有限。出于種種原因的考慮，以醫(yī)生為代表的專業(yè)人員對(duì)尚未確診病例進(jìn)行填報(bào)的意愿不足；受到工作壓力和工作強(qiáng)度的限制，臨床醫(yī)生在應(yīng)對(duì)病人增加的情況同時(shí)，無暇顧及、難以處理工作量不輕的傳染病報(bào)告卡填報(bào)工作；受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)知識(shí)的限制，部分醫(yī)生對(duì)新型突發(fā)疫情定義不清、對(duì)報(bào)告程序缺乏了解，更有甚者根本不知道應(yīng)該填報(bào)傳染病報(bào)告卡。三是社會(huì)人員難以發(fā)揮預(yù)警信息的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測作用。由于缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)，社會(huì)人員往往不知道該報(bào)什么、怎么報(bào)、報(bào)到何處。

表1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息來源

2.預(yù)警信息的認(rèn)定與公開機(jī)制不足

從圖1和圖2可知，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的上報(bào)采用的是“自下而上、由面到點(diǎn)、從分散到集中”的方式，在這個(gè)過程中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是預(yù)警信息的評(píng)估與認(rèn)定。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第40條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和預(yù)警信息，必要時(shí)組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者進(jìn)行會(huì)商，對(duì)發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評(píng)估?！睆倪@條規(guī)定中可以看出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的匯總、分析、評(píng)估與認(rèn)定工作由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，這符合屬地管理的原則，也為當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急處置提供了依據(jù)。但是，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府缺乏專業(yè)技術(shù)人員和專家學(xué)者，而且這種會(huì)商評(píng)估機(jī)制是“臨時(shí)的”，是在“必要時(shí)”啟動(dòng)的，加之經(jīng)會(huì)商得出的預(yù)警信息評(píng)估與判斷也只能起到輔助決策的作用，缺乏制度化的機(jī)制保障評(píng)估與判斷意見主導(dǎo)預(yù)警信息的認(rèn)定。基于上述原因，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府很難對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息做出科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估與認(rèn)定。

從相關(guān)法律法規(guī)可以看出，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的發(fā)布采用的是“自上而下、由點(diǎn)到面、從集中到分散”的方式?！秱魅静》乐畏ā返?9條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！睆倪@條規(guī)定可以看出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息公布權(quán)掌握在國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)政府手里，預(yù)警信息的公布至少要經(jīng)歷“縣級(jí)評(píng)估—上報(bào)—市級(jí)評(píng)估—上報(bào)—省級(jí)評(píng)估—公布”的過程，增加了預(yù)警信息從發(fā)出到公布的時(shí)間。另外，政府在做出預(yù)警信息公布時(shí)需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)秩序、重要活動(dòng)安排等因素，往往造成預(yù)警信息的發(fā)布舉棋不定、懸而不決。上述原因，最終導(dǎo)致預(yù)警信息的發(fā)布大大延遲，進(jìn)而加大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播速度，擴(kuò)大其感染范圍，增加其防控難度。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞優(yōu)化的對(duì)策建議

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞的法制改進(jìn)

與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律制度是預(yù)警信息傳遞最重要的法律法規(guī)依據(jù)，運(yùn)用整體性治理理論將相關(guān)法律法規(guī)視為一個(gè)整體，系統(tǒng)分析并破解當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律法規(guī)銜接不到位、可操作性不足等困境，有助于縮短預(yù)警信息傳遞的時(shí)間，提高預(yù)警信息傳遞的效率?？梢詮膬煞矫嫒胧帧Ｆ湟?，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整?，F(xiàn)有的《傳染病防治法》是根據(jù)傳染病目錄確定甲乙丙級(jí)傳染病發(fā)出預(yù)警信息，這種預(yù)警方式對(duì)已發(fā)傳染病的防治有明顯的效應(yīng)，對(duì)“黑天鵝式”(即突然發(fā)生、猝不及防、沒有先例)傳染病則難以發(fā)揮作用。雖然近期國家衛(wèi)健委已經(jīng)在《傳染病防治法》修訂征求意見稿中將H7N9禽流感和新型冠狀病毒劃分到乙類傳染病中，可一旦出現(xiàn)其他新型病毒，現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)方式還會(huì)失效。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具備突發(fā)性和傳染性兩種特征，現(xiàn)有的《傳染病防治法》是專注于解決傳染性這個(gè)問題。因此，需要在《傳染病防治法》中加入解決突發(fā)性問題的條款，可以借鑒新加坡的做法，除了在《傳染病防治法》中列出已發(fā)傳染病外，還加入了“本法第7 條等條款規(guī)定外的其他疾病”這一兜底性條款。這種做法有助于加強(qiáng)政府和社會(huì)對(duì)突發(fā)性傳染病的重視，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警能力。另外，還需要在《傳染病防治法》中增加與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置相關(guān)的獨(dú)立章節(jié)，這一部分內(nèi)容能夠與我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)有機(jī)銜接。其二，制定新的法律法規(guī)。提高《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的位階，制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》，時(shí)下，這已被列入我國強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法的工作計(jì)劃中(1)梁曉輝.栗戰(zhàn)書:今后一年將制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法[EB/OL].(2021-03-08)[2021-03-20].http://www.china.com.cn/lianghui/news/2021-03/08/content_77287905.shtml。?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》可以有效兼顧突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性和傳染性兩種特征，從根本上解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)法律法規(guī)的銜接性與可操作性問題，進(jìn)而增強(qiáng)法律的統(tǒng)一性與完整性。通過有效兼顧預(yù)警功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等因素，確定預(yù)警信息的歸口單位、上報(bào)流程、發(fā)布主體、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布程序、發(fā)布方式和發(fā)布時(shí)限，最終提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的傳遞能力。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞的體制調(diào)整

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)是預(yù)警信息傳遞的載體，決定了預(yù)警信息傳遞的路徑，影響著預(yù)警信息傳遞的時(shí)效性(即速度和效率)。預(yù)警信息不能快速而有效地傳遞的原因，在于組織(即相關(guān)部門)的職責(zé)設(shè)置不當(dāng)使之難以快速準(zhǔn)確地決策，還在于組織架構(gòu)設(shè)置的層級(jí)過多導(dǎo)致信息傳遞遲滯。因此，提高預(yù)警信息傳遞的時(shí)效性，應(yīng)運(yùn)用整體性治理理論，系統(tǒng)調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急組織的職責(zé)設(shè)置和組織架構(gòu)。

1.明確組織職責(zé)，增強(qiáng)預(yù)警信息決策機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

2.調(diào)整組織架構(gòu)，減少預(yù)警信息上報(bào)的層級(jí)

我國現(xiàn)有的應(yīng)急組織架構(gòu)屬于層級(jí)式央地權(quán)限配置模式，有學(xué)者認(rèn)為“這種科層式的組織架構(gòu)增加了預(yù)警信息傳遞的節(jié)點(diǎn)，拉長了預(yù)警信息傳遞的路徑，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)警信息傳遞時(shí)效性差，應(yīng)該調(diào)整不同機(jī)構(gòu)的權(quán)限及其相互關(guān)系，將其徹底重構(gòu)為扁平模式”[17]。這種建議在理論上是可行的，但不符合我國的應(yīng)急管理實(shí)際。一是與我國行政管理體制不匹配。眾所周知我國的行政管理體制就是科層式的，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的主要力量就是政府機(jī)構(gòu)，完全脫離現(xiàn)有行政管理體制重構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件組織架構(gòu)將更難提高應(yīng)急處置能力。二是難以發(fā)揮協(xié)調(diào)調(diào)度功能。對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往需要協(xié)調(diào)調(diào)度多個(gè)部門一同處置，如果組織架構(gòu)完全扁平化，將無法調(diào)度同級(jí)部門間的資源，更難以確定預(yù)警信息的傳遞方向，最終導(dǎo)致應(yīng)急處置工作失效。因此，優(yōu)化現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件組織架構(gòu)需要兼顧科層制的現(xiàn)實(shí)情況和信息層層上報(bào)的問題，應(yīng)該在已有的組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，減少信息上報(bào)層級(jí)，而不是完全扁平化?？梢詫F(xiàn)有的“縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)—平行報(bào)送—縣級(jí)政府決策—上報(bào)”→“市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)—平行報(bào)送—市級(jí)政府決策—上報(bào)”→“省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)—平行報(bào)送—省級(jí)政府決策—上報(bào)”的預(yù)警信息傳遞架構(gòu)，調(diào)整為“縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)上報(bào)”→“省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)—平行報(bào)送—省級(jí)政府決策—上報(bào)”，也就是說縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)接到突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息只需要確認(rèn)信息的真實(shí)性，不需要評(píng)估事件的影響和級(jí)別，直接報(bào)送省級(jí)政府，省級(jí)政府進(jìn)行評(píng)估和決策，這樣能夠有效地保證預(yù)警信息的上傳速度，也能夠解決縣級(jí)政府因缺少專家、缺乏經(jīng)驗(yàn)而造成的預(yù)警信息評(píng)估遲滯問題。

(三)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞的機(jī)制優(yōu)化

整體性治理理論將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制、體制、機(jī)制視為一個(gè)有機(jī)整體，這樣會(huì)有助于建立多維、立體有效的預(yù)警信息傳遞系統(tǒng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)為預(yù)警信息傳遞提供了法制保障，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織架構(gòu)為預(yù)警信息傳遞提供了體制載體，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的識(shí)別、認(rèn)定、公布、有效性評(píng)估等為預(yù)警信息傳遞提供了機(jī)制連接。如果把突發(fā)公共衛(wèi)生事件的體制比喻成“人體骨骼”的話，那么預(yù)警信息傳遞機(jī)制就是“人體血脈”，想要預(yù)警信息快速有效地傳遞，除了要“強(qiáng)身健骨”，還需“血脈暢通”。

1.優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的識(shí)別機(jī)制

一是建立與事件相關(guān)的信息實(shí)時(shí)監(jiān)控機(jī)制。結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、語義識(shí)別技術(shù)以及現(xiàn)有輿情監(jiān)測系統(tǒng)，探討建立一套突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的實(shí)時(shí)監(jiān)測與快速識(shí)別機(jī)制。二是建立預(yù)警信息發(fā)出人的身份識(shí)別機(jī)制。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息，迅速鎖定信息發(fā)出者。基于大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建身份識(shí)別機(jī)制，對(duì)信息發(fā)布者的職業(yè)、學(xué)歷、年齡、收入特征進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，刻畫出數(shù)據(jù)肖像，評(píng)估預(yù)警信息發(fā)出人身份的可靠性。三是建立預(yù)警信息發(fā)出人的身份確認(rèn)機(jī)制。根據(jù)對(duì)預(yù)警信息發(fā)出人身份的識(shí)別，以屬地衛(wèi)生行政部門為主體，建立預(yù)警信息發(fā)出人身份確認(rèn)機(jī)制，并聯(lián)合當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)和病毒學(xué)專家，完善病毒鑒定機(jī)制。

2.優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的認(rèn)定機(jī)制

一是健全新型病毒預(yù)警信息的自動(dòng)核查機(jī)制。需要為屬地衛(wèi)生行政部門科學(xué)合理地設(shè)定新型病毒自動(dòng)核查的觸發(fā)條件，完整全面地規(guī)范自動(dòng)核查的整個(gè)流程，具體明確地落實(shí)自動(dòng)核查的責(zé)任與人員，準(zhǔn)確清晰地選擇自動(dòng)核查的工作方式(如流行病學(xué)調(diào)查、病人的訪視、樣本采集等)。二是健全新型病毒預(yù)警信息的專家認(rèn)定機(jī)制。在屬地衛(wèi)生行政部門對(duì)新型病毒預(yù)警信息核查后，還應(yīng)充分發(fā)揮專家社群的力量，多方合力對(duì)預(yù)警信息進(jìn)行認(rèn)定。以病毒學(xué)專家組成病毒分析社群，共同完成病毒種類分析、疫情病原確定、基因序列測定等工作；以醫(yī)療工作者組成醫(yī)療分析社群，共同完成傳染風(fēng)險(xiǎn)的最初判斷、病情發(fā)展的臨床探究等工作；以流行病學(xué)家組成傳染性分析社群，共同完成可傳染性確認(rèn)、傳染路徑確認(rèn)、傳染力度確認(rèn)和傳染范圍確認(rèn)等工作。三是健全新型病毒預(yù)警信息的級(jí)別劃分機(jī)制。根據(jù)新型病毒預(yù)警信息認(rèn)定的結(jié)果，省級(jí)衛(wèi)生行政部門根據(jù)疫情性質(zhì)、危害程度、涉及范圍等對(duì)預(yù)警信息進(jìn)行分級(jí)，上報(bào)給上級(jí)衛(wèi)生行政部門。

3.優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的發(fā)布機(jī)制

一是促進(jìn)預(yù)警信息資源的有效整合。在政府內(nèi)部，建立一套與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的信息共享機(jī)制，促進(jìn)一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)間的信息共享與公開；在政府外部，建立一套與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制，鼓勵(lì)支持個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)全體人員報(bào)告事件信息，建立一套面向公眾的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息上報(bào)系統(tǒng)，暢通其預(yù)警信息的上報(bào)渠道，實(shí)現(xiàn)人人參與、人人負(fù)責(zé)，及早發(fā)現(xiàn)、快速解決。二是明確各級(jí)政府信息發(fā)布權(quán)限[15]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生與發(fā)現(xiàn)信息由縣、市級(jí)政府發(fā)布；突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)和流行信息在國務(wù)院衛(wèi)生部門認(rèn)定后，由省級(jí)政府發(fā)布；重大和特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、種類、發(fā)展趨勢和影響范圍等信息，由國務(wù)院衛(wèi)生部門發(fā)布。三是加強(qiáng)公眾的預(yù)警信息判斷能力。地方政府應(yīng)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息的分類、分級(jí)情況，對(duì)公眾做好常態(tài)化的培訓(xùn)工作，提高公眾識(shí)別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，降低因缺乏常識(shí)和專業(yè)性知識(shí)造成的不必要恐慌。

4.優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息傳遞效果的評(píng)估改進(jìn)機(jī)制

一是基于信息流構(gòu)建預(yù)警信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。在疫情結(jié)束后，需對(duì)每次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息流進(jìn)行事后調(diào)查追蹤，以信息的接收人為節(jié)點(diǎn)，以信息的流經(jīng)路徑為邊，構(gòu)建預(yù)警信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。二是分析評(píng)估預(yù)警信息傳遞網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)中，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)就是一個(gè)人或是一個(gè)部門，基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的方法，用點(diǎn)中心度、點(diǎn)入度、點(diǎn)出度、結(jié)構(gòu)洞等指標(biāo)對(duì)每個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分析，識(shí)別出信息傳遞的關(guān)鍵個(gè)人或關(guān)鍵部門。在此基礎(chǔ)上，評(píng)估關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對(duì)信息傳遞影響，進(jìn)而優(yōu)化關(guān)鍵個(gè)人或關(guān)鍵部門的崗位職責(zé)。三是分析評(píng)估預(yù)警信息傳遞網(wǎng)絡(luò)中的信息路徑。在預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)中，每一條邊就是一條信息傳遞的路徑，基于熵理論和網(wǎng)絡(luò)敏捷性評(píng)價(jià)方法，評(píng)估信息傳遞路徑對(duì)信息傳遞的質(zhì)量和時(shí)效性的影響，優(yōu)化信息傳遞路徑，進(jìn)而持續(xù)改進(jìn)和不斷完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息傳遞機(jī)制。